农村义务教育供给的公共经济学分析

陈玲玲

摘要：

义务教育是基础教育，在国民教育体系中居重要地位，农村义务教育是义务教育事业重中之重。作为经济学上的公共产品，农村义务教育供给需政府主导。随着《义务教育法》的制定和完善及农村综合改革的推进，农村义务教育事业蓬勃发展。但是当前农村义务教育供给仍存在供给主体责任不清、供给筹资渠道单一、供给数量不足、效率低下等问题。城乡公共服务一体化要求完善农村义务教育管理体制和投入机制，保障农村义务教育有效供给。

关键词：

义务教育；农村；公共产品；有效供给

中图分类号：

G4

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）18-0155-01

1 农村义务教育的产品性质

“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”这是2006年新修订《义务教育法》对义务教育性质的界定，该法明确指出义务教育是一项免费的公益性事业，国家应在义务教育实施中发挥主导作用。

关于义务教育产品属性问题，学界尚未形成共识，有“纯公共产品”论，有“准公共产品”说。结合萨缪尔森公共产品理论，本文认为义务教育不是严格意义上的纯公共产品，具有一定竞争性和排他性。但由于其具有很强的正外部性，国家强制无偿地保障九年义务教育实施，这种特殊制度形成了农村义务教育的公共产品性质。农村义务教育接近纯公共产品，具有外溢性，单靠市场自主提供会带来许多问题。作为公共利益代言人，政府需在农村义务教育供给中承担主导责任，保障各项政策和经费投入，促进农村义务教育事业健康发展。农村义务教育供给的政府责任集中体现为：提供法律保障；加大经费投入，提供充足资金；明确各主体责任，保证事权财权对等；引导多元参与，提高供给质量和效率。

2 农村义务教育供给的现状及经济学原因

农村义务教育是准公共产品，其供给应由政府主导并直接或间接参与。我国农村义务教育供给长期由农民自己负担，各种教育费附加、教育集资和学杂费占相当比重，财政性教育经费支出远不足，政府职责严重缺失。农村义务教育实现免费后农民彻底摆脱沉重负担，政府通过财政预算保障义务教育投入。

2.1 农村义务教育供给瓶颈

随着《义务教育法》重新修订，各级政府在农村义务教育发展中的职能分工不断完善，义务教育管理体制和经费保障机制日益健全。义务教育供给由农民回归政府。经费投入机制由“地方负责，分级管理，以县为主”转向“国务院和地方政府分项目、按比例共同分担”。有了国家财政的坚强后盾，农村义务教育迅速发展，但也面临诸多困境，表现为：（1）供给主体责任不合理。我国农村义务教育大多由政府直接提供，市场参与有限。公办学校基础设施落后，民办学校数量少收费高，农民负担不起。政府和市场供给混乱造成资源浪费，损害社会公平。各级政府间事权不清、责任不明，中央财政转移支付力度弱，县乡负担过重。（2）供给筹资渠道单一。税费改革后农村义务教育筹资几乎全部依赖政府财政性支出和转移支付，民间和私人投资力量微弱。1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”，但4%的宏伟目标直到2012年才首次实现，而且4%的教育经费远未满足农村教育事业的发展。（3）供给数量不足，效率低下。当前我国农村义务教育资源短缺，有效供给不足，管理水平、办学条件和师资力量都与城市差距大。政府财政性教育经费总量投入不足，且在义务教育和非义务教育之间分配失衡，基金捐款等社会性资金贡献率低，这些都导致农村义务教育供给数量严重不足。政府垄断义务教育供给，公办学校之间缺乏竞争和激励，提供的教育产品质量低劣，造成资源配置低效。

2.2 农村义务教育供给不足的经济学分析

从经济学角度分析农村义务教育供给不足主要是探讨公共选择理论下政府失灵。公共选择理论是关于非市场决策的经济学研究，从“经济人”前提假设出发，研究政治市场中选民、政治家和行政官僚的决策行为。

农村义务教育供给是政府决策过程，在这一公共选择中，政府决策成败直接关乎广大农民利益。作为追求私利最大化的政府和教育主管部门，在农村义务教育投资和管理中相互推诿卸责，将义务教育供给的主导责任层层下移至基层政府，却不为基层政府提供充分财政扶持。义务教育投资大、周期长、收益慢且溢出明显，政府官员为了出政绩、获升迁并不关心农村义务教育事业，减少甚至非法挪用义务教育专项经费。新《义务教育法》修订前，中央政府几乎不承担农村义务教育经费，各项支出由县乡直接承担。2006年新法虽明确了各级政府共同分担原则，但由于缺乏实施细则和有效监督，各级政府决策、执行和监督等各环节都存在失灵，造成义务教育经费投入不足，学校数量和质量严重滞后。政府失灵的另一表现是城乡义务教育资源配置失衡。农村义务教育缺乏强有力利益集团，无法与城市集团力量相抗衡，在博弈中处于弱势，无法从“经济人”决策者教育主管部门手中获得充足教育资源，造成城乡义务教育资源配置失衡。

3 促进农村义务教育有效供给的对策

经过税费改革，农民负担大大减轻，普九事业取得重大突破。2001年实行“以县为主”投资管理体制，2006年实行农村义务教育全免，新《义务教育法》修订通过，农村义务教育事业获得各方支持。但由于历史和现实原因，农村义务教育供给仍存在诸多问题，亟需进一步完善。

3.1 明确划分各级政府职责，完善农村义务教育管理体制

新《义务教育法》对义务教育管理体制的规定是“以县为主”，强调县级政府对义务教育经费预算的管理，与以往县级财政直接负担经费筹集有很大不同，经费筹集责任逐渐上移，中央和省政府投资比重加大。但义务教育是全国性公共产品，“以县为主”的地方投资和管理体制不能满足农村义务教育长远发展，需进一步明确各级政府在农村义务教育管理和投资中的事权财权，划分各自分担的经费比重。中央和省级政府应做好整体统筹规划，扩大财政性教育经费预算，单列义务教育经费预算，在资金筹集上承担主导责任，县级政府则负责具体资金管理和使用及学校具体教育事务的规划，政府间相互协调、各司其职，共同保障全国农村义务教育有效供给。当前农村义务教育经费中有相当部分是通过中央财政转移支付尤其是义务教育专项转移支付实现的，因此要进一步规范政府间财政转移支付制度，加强资金管理，确保专款专用，为农村义务教育经费提供稳定来源。

3.2 积极统筹城乡发展，优化城乡义务教育资源配置

长期以来城乡分立的二元格局造成了城乡之间差距拉大，城市基础设施健全、公共服务水平高，农村各项公共事业和公共服务严重滞后，义务教育发展也远落后于城市，农民基本需求无法满足，这种差别国民待遇对农民而言极不公平。近年来国家提出城乡一体化、城乡公共服务均等化等战略，表明国家已深刻认识到城乡发展的巨大差距。因此在义务教育供给中政府要积极统筹城乡发展，合理配置城乡义务教育资源，为农村地区义务教育发展提供政策倾斜和资金支持，尤其要加大对边远贫困地区投入，提高农村义务教育发展整体水平，缩小城乡差距。优化城乡义务教育资源配置要不断加大农村义务教育生均经费投入，改善农村教师福利待遇，加强学校基础设施建设，优化教育教学环境等。但优化农村义务教育供给不能仅加大资金投入，要利用城市优质教育要素反哺农村，以城乡联动造就城乡一体化义务教育发展新局面。

3.3 正确引导市场社会参与，实现农村义务教育多元供给

农村义务教育是准公共产品，政府在其供给中发挥主导作用毋庸置疑，但正确引导市场和社会参与义务教育供给对于拓宽筹资渠道、改善资源配置方式、提高资源利用率意义重大。当前我国义务教育阶段学校多为公办，民办很少。公办学校缺乏改善教育教学质量的积极性，部分民办学校教学先进但由于缺乏规范管理，高收费让许多农村家庭望而却步。因此要改变当前政府垄断义务教育供给模式，放宽市场准入门槛并加强监管，鼓励民间资本参与合作，实现义务教育多元供给。义务教育私人供给需政府加以引导，在为其提供便利的同时确保义务教育公共性。社会组织具有志愿性公益性，参与义务教育供给更多考虑公共利益，但其独立性规范性不强，政府要加强培育。农村义务教育供给要努力构建起政府、市场、社会和个人共同参与、多元合作的新机制。

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