论当前工业园区建设中的产城一体化问题

王征

摘 要：在我国工业化与城市化的过程中，产业发展与城市建设的脱节现象已经成为一对比较明显的矛盾，这在城市新区建设和工业园区的发展中表现得尤为突出。产城一体化是推进新型工业化与开发区建设的有效途径。我国工业化尚未完成，城市化发展正处于关键阶段，在新一轮新型工业化和开发区建设的过程中，应当注重产业发展与城市建设的有机结合，实现“双轮驱动”，良性发展。

关键词：产城一体化；城市功能；新型工业化；开发区建设；双轮驱动

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

实现产城一体化是当前我国经济转型发展的必然要求，是实现经济产业化与服务化并举接轨的有效途径，它大大有利于优化城市空间结构，进一步明确和提升城市的主体功能。回顾我国城市化、工业化推进的三十多年，产业和城市协调发展依然面临着诸多问题和挑战，特别是忽视产城一体化，造成产业和城市相互脱节的“两张皮”现象还比较普遍，致使产业园区与新城在空间上和功能上分离，形成了所谓的“空城”或者“工业孤岛”，严重制约了城市功能的提升发展。

一、产城一体化理念的由来

从本质上来看，产城一体化理念是基于城市空间经济理论对产业与城市之间关系的客观认识，也是对城市发展趋势的一种审视和把握。城市空间布局是城市发展规划的重要组成部分。从城市发展的源流上来分析，“城”的含义乃是划地为城，“市”就是人们集中进行交易的地方，这说明城市的经济功能是与生俱来的。要想交易首先要拥有产品，也就是说要发展实体经济，于是城市里面就有了产业，可见城市与产业之间天然地具有一种相伴相生、“不弃不离”的关系。很显然，居住在城市里面的人群要想生存，就必须要先劳动，其他的社会活动才有所依托和附着。古人云，有恒产者有恒心。有了兴旺的产业，城市才能够发达；而宜居的城市，又能给产业发展提供场所，二者形成了一种有机的互动关系，但是后来随着城市空间的扩大和交通条件的发达，城市建设和产业发展之间开始出现脱节。应当说，适当的功能分区对于城市的合理发展是必要的，但产城分割的现象过分严重，就会导致城市的“空心化”。一个长期患有“产业贫血症”的城市是不可能具有真正长久的活力的，因此，在今后的经济发展中，注重产城一体化已是势在必行。

中国总体上已经进入工业化、城市化进程的中期加速阶段，2011年我国城镇化率达到了50%，经济结构和社会结构正发生着深刻变化。特别是，进入“十二五”，各地都将工业化和城镇化作为发展的重要抓手，产业园区规划、新城建设等如火如荼。当前，新一轮的工业化和开发区建设正在蓬勃兴起，总结城市发展的经验教训、强化产业和城市的融合互动尤其重要，应当重视抓好产城一体化，实现“双轮（新型工业化与开发区建设）驱动”、“产城（园区建设与城市发展）共融”。

二、产城一体化的含义

产城一体化理念是基于空间经济学理论对产业发展与城市建设规律和趋势做出的科学把握，是对我国工业化和城市化发展经验教训的科学总结。产城一体化是合理布局产业园区空间范围、优化提升城市功能的重要手段，也是我国现阶段产业转型升级、优化产业结构的内在要求。产业是城市的骨骼，城市是产业发展的温床。这里的“产”主要针对产业园区，“城”主要指城市或者城镇赖以依托的城市，产城一体化是指产业园区与城市（镇）在空间布局和功能作用上的耦合，努力实现产业园区和城市（镇）新区城市功能、市镇功能与环保功能的有机融合，以实现产业布局优化、城市功能提升，其本质问题在于产业布局是否符合城市的战略发展目标。

我国近年来工业化和城市化发展所取得的成就是世人有目共睹的，但是也带来了许多新问题。比较明显的表现就是产城脱节的“两张皮”现象：许多新建城区与产业园区在空间与功能方面严重分离，“白天机器隆隆，晚间一片鬼城”，就是对有些地方产城脱节现象的生动写照，这样的发展方式无论如何不能说是良性和健康的。当前我国的工业化和城市化进程已经进入关键时期，新型工业化与开发区建设是摆在我们面前的艰巨任务，新城区建设和产业园区建设是目前各地城市发展的主要内容，在这种条件下，抓好产城一体化是一项重要而迫切的任务。

产城一体化思想从根本上讲是主张城市发展要遵循持续、协调的原则，立足于将产业发展和城市建设有机结合起来，其内容大致可以包括以下几个方面：首先，是城市多方面功能的协调，不仅要注重城市的产业发展，还要综合考虑的宜居程度、服务完善程度、生活便捷程度和文化氛围如何等因素。既要注意利用城市的集聚效应和极化效应促进产业发展，又要注意通过产业水平的提升来带动城市设施建设与社会发展，做到以城带产、以产旺城。其次，要安排好生产部门与生活服务部门的有机联系，搞好生产配套和生活服务配套，让生产部门的工作人员能够就近享受到便捷的生活服务，同时也让市民能够就近实现就业。再者，要便于实现人才、物资、资金、信息的有序流动，以便于其在产业部门与城市功能部门之间、城市各功能区之间合理流动，进而提高要素资源的配置效率和实现城市整体竞争力的提升。

三、产城脱节的表现及其弊端

在当前我国大力推进工业化与城镇化的过程中，一种普遍通用的模式是：围绕主城区边缘地带的城乡结合部，建立各种类型的用于工业项目开发的产业园区；或者是在城市外围与产业园区相配套，建立用于居民居住的新城。这样，造成的后果有：

其一，“空心化”现象的出现。集中表现为老城区产业的衰落，新建城区缺乏产业发展的支撑，产业园区缺乏生活设施的支撑，收工以后就成为“鬼城”。其二，产业门类之间欠协调。对于大多数城市来说，处于产业价值链末梢的产业过多，而能够占领产业制高点的新兴产业太少，致使总体上产业发展处于较低水平，拖了城市发展的后腿。其三，城市功能的周全性还有所欠缺。体现在功能区域的划分方面过于呆板，新建成的区域多数是以投资项目的需求为引领，基础设施的设计也均以工业生产为指南。对生活性设施重视不够，不仅缺乏必要的生活设施，而且在生产区域与生活区域之间缺乏必要的有机连接，彼此之间都缺少对方的有效支撑。其四，由于片面强调功能突出，导致了园区规划安排与新城区规划安排之间的割裂。园区规划与新城区规划各自为政，过分强调自己方面的作用：在园区规划中，片面注重生产安排，忽略生活安排，缺乏生活设施的支撑；在新城区规划中，又对于与生产的配合有所忽略，缺少生产设施的支撑，使居民每天相当一部分的时间花费在上下班的路上。其五，在管理体制方面缺少应有的配合，这成为妨碍产城一体化的重要因素之一。有关管理部门工作中“缺位”和“越位”的现象都有所存在，有利益的地方抢着管，但责任的地方互相推。园区在用地规划方面说了不算，政府在这方面往往有考虑欠周或者有所偏颇，致使产、城建设之间缺少配套衔接，彼此之间功能设计单一，不能达到复合型的要求。

其弊端是：第一，城市功能布局缺乏有机联系。在城市发展总体规划、相关控制规划与产业园区的设计规划分别独立编制的情况下，鉴于设计主体出发点不同、设计理念也就相应地有所不同，设计出来的结果在各有关功能分区的空间安排方面往往就缺乏内在的相关性，难以顾全生产、生活、服务等方面的综合要求，甚至会在某些细节方面产生矛盾和抵触。某些城市由于正处于工业发展的风头上，造成工业用地的安排严重超标，其他的功能安排则跟不上，导致城市发展局部滞后，总体失调，这不仅会影响城市化的健康发展，也会反过来影响产业发展的后劲。第二，园区建设导向单一。过度考虑生产功能而对配套服务有所忽略，使园区定位局限于单一的生产型，甚至出现园区规划跟着招商引资步伐走的反常现象，使得园区被不同的项目、不同的厂房凌乱分割，布局缺乏整体性，在这种情形下，园区的社会往往就会边缘化。第三，工业化发展与城镇化推进之间缺乏协调。某些地方产业园区与城市城区之间的交流通道不畅或者基本上就没有建立起来，以致出现了“有业无城”或“有城无业”的困境。

四、产城脱节的原因分析

（一）规划引导上缺乏衔接

城市发展是不断探索提升的系统工程，规划对城市发展具有引领指导作用。但是，在规划引导方面，城市总体规划、控制性详细规划与园区规划是独立编制的，规划导向、规划对象和规划要求方面各不相同，缺乏紧密的联系，特别是在协调城市功能区、生活社区、产业园区规划等不同空间的相关规划方面衔接不足，致使难以形成有机联系的规划体系，甚至某些规划在具体要求中，出现冲突和矛盾。而对某些正处工业化大发展的城市，盲目的发展工业，使得工业用地比例大大超过正常标准，而城镇的其他功能则滞后于其生产功能，不仅基础设施配套、环境保护、道路建设等基本功能跟不上生产功能的发展速度，影响了城镇的正常发展；反过来，功能的滞后，也造成产业发展在硬件设施上的瓶颈，给城镇发展带来诸如居住、交通、环境、公共服务设施等众多问题。

（二）产业园区过度经济导向

产业园区是城市经济发展的主要载体。然而，某些城市盲目的规划建设产业园区，唯产业资源集聚为中心，只见产业设施不见服务配套，只见厂房不见城市，而且与相邻的城市区域缺乏紧密的互动联系，使得产业园区在一定程度上只是作为衡量产出的“计算器”和提供税收的“皮夹子”。由于过分的强调园区经济发展和产业布局，使得园区生活功能滞后于生产功能，城市功能滞后于生产功能，缺乏对居住、公共服务等配套设施的考虑，只注重了生产需求，忽略了生活需求，成为单一的生产型经济园区，甚至出现招商引资利益绑架园区规划的现象，使得园区被不同企业或产业项目的条块分割，致使园区经济可持续发展的动力不足。

（三）城镇化与工业化的不协调

在我国城市发展过程中，某些城市在推进工业化和城镇化过程中，没有很好的协调好两者之间的关系，特别是一些地方政府在加快郊区城镇化建设中，往往注重“土地的城镇化”，而忽视“人的城镇化”，形成了所谓的“空城”。同时，资源配置的错位，造成众多主动进城的农民工与被动进城的农民只能徘徊于城乡结合部，在园区工作的务工人员基于生活成本的考虑往往限于园区周围的基本生活消费，很难与城区的生活消费市场产生交集，园区与城区之间的要素流动的通道基本未建立起来，从而造成“有城无业”、“有业无城”的窘境。这在巴西、印度等新兴国家的城市化过程中表现尤为突出，在里约热内卢、新德里等城市周边，往往是贫民窟与高楼大厦相伴而生。

五、产城一体化理念的内在要求

产城一体化从本质上讲所反映的是一种城市协调、可持续发展的理念。“融合”是把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，从而实现“产”和“城”协同发展，使产业依附于城市，城市更好的服务于产业。就产城一体化的要求而言，本文认为大致应当包括以下几个方面：

（一）城市功能的协调

城市功能不仅包括以产业发展为导向的经济功能，而且还包括以人的需求为导向的文化功能、居住功能、服务功能等。城市功能与城市产业相辅相承。有什么样的功能，就必然有创造这些功能的产业；有什么样的产业，一般就具有相应的功能，并且主导功能往往是由城市的优势产业创造出来的。产城一体化就是要注重功能上的契合，协调好产业功能与其他城市功能之间的关系，构建与城市发展相适应和匹配的产业体系。一方面，充分利用城市的产业集聚功能和城市化的经济效应，促进产业功能提升；另一方面通过产业带动来推动城市基础设施建设和社会事业发展，更多地以近域推进的方式加快城市提升和城市化进程，实现以产兴城，以城促产。

（二）有机单元的联系

城市是一个坐落在有限空间地区内市场、经济、住房、劳动力、土地、运输等等相互交织在一起的网状系统。产业发展与城市功能空间耦合是产业融合理念的重要体现。如前所述，人为的空间分割使得产业和城市发展缺乏必要的联系，这在某些地区产业园区和新城建设方面表现尤为突出。相关研究和城市发展经验表明，城市中生活区、产业区、商业区、居住区并不是独立存在的，各个功能区之间并没有明显的界限，相反彼此具有强烈的联系，他们共同构成了城市的整体。产城一体化就是将城市不同的功能区看作是城市发展彼此联系的空间网络单元，产业空间格局和城市总体格局能实现有效的衔接，能够构建起产业复合、规模适当、职住平衡、服务配套的空间组织方式，从而达到不同城市单元间的有机联系和良性互动，让市民能够在不同的城市空间单元中实现就近就业、购物和休闲。

（三）要素的有序流动

城市将一定地区的人口流、智力流、物质流、资金流、信息流聚集起来，通过城市活动满足城市内部需要并向其他地区扩散。在当前推进城乡一体化发展的形势下，资源要素的过度集中和产城分布割裂，容易引发如城市地价高涨、基础设施能力供给不足、生态环境恶化等问题，这就需要城市经济活动在空间和功能上重新配置，以实现要素的合理流动。以产城一体化的理念推动城市发展，就是要积极推动区域范围内的信息交换、服务共享以及各种要素的有序流动，特别是通过资源要素实现城区、产业功能区、郊区等不同区域空间的内在联系和双向互动，以实现不同的要素资源在区域范围内较为合理的配置，从而带动区域整体发展提升。

六、深化产城一体化的路径选择

当前，随着我国城市化的加快推进，各地都在把新型工业化与开发区建设当作重要的发展战略，纷纷结合自身的产业优势和城市特色探索各自产城一体化互动、一体化发展的模式，结合当地的城市特色与产业优势探索产城一体化的发展途径，经验证明，基于城市的持续发展，若想实现城市的持续发展和产业园区的兴旺壮大，在推动产城一体化过程中应当从以下几个方面把握好：

（一）树立适度超前的规划意识，加强城市相关规划完善和衔接

规划是城市建设的依据和发展的方向。要拓宽视野，立足长远，多方求证，科学规划，使新城区和园区建设具有广泛的适应性和互补性，便于统筹发展。抓好规划的集成配套，既要适宜生产，还要适宜生活，又要适宜发展现代服务业。城市发展要将“产城一体化”作为城市规划的主导理念，在规划体制上，探索推进城市、产业和土地“三规”融合衔接，发挥规划部门、产业部门、建设部门、公共服务部门等在规划编制中的联动作用，将产业资源、人口、服务资源、设施资源统筹考虑，同时要审时度势，积极引入“弹性规划”理念，在园区、新城等阶段开发建设过程中，结合未来城市发展的趋势和要求，预留部分空间，作为完善城市功能的重要补充区域。要将产城一体化的理念贯穿规划过程的始终，搞好部门联合，统筹考虑资源安排。既要充分利用资源空间，又要留足发展余地和人性化的休闲空间。还要注意实行“弹性规划”，在产业园区和新城区的开发建设过程中，充分顾及未来的趋势发展要求，预留出一部分发展空间，以作为完善城市功能的备用区域。

（二）抓好产业转型升级，推动产业结构调整，建立有力的产业支撑体系。

我国大多数地区现在正处于工业化加速进行的阶段，建立完善的现代产业体系势在必行，而且它还必须要与现代城市（镇）体系相互适应，相互促进，以克服产城之间功能不匹配、结构不合理、功能不协调的状况，进而克服产城之间各行其是、连接松散、分头发展等问题。目前，我国许多城镇体系与产业体系存在着比例不协调、结构不合理、功能不匹配的现象，由此造成城镇与产业之间联系松散，城镇之间各自为政、城乡之间分割发展等突出问题。在推进产城一体化的过程中，抓紧“转方式、调结构”，发展与当地特点相适应的产业集群，延长相关的产业链，构筑特色园区，形成城市产业特色。城镇发展必须紧紧围绕产城一体化的理念，充分发挥自身产业优势，加快经济发展方式转变，推进产业结构调整，拓展配套特色产业链条，构建与城镇功能定位和发展层次相匹配的产业发展体系，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高转变，推动以产兴城，以城促产，实现经济社会与生态环境协调、可持续发展。

（三）抓好产业发展载体功能化建设

要完善城市（镇）功能，注重城市（镇）功能多元化，提升园区功能。既要重视其生产功能，又要重视其服务功能，实现园区效能的复合化。要抓好园区作为城市发展的功能化载体的相关建设，不仅要将园区作为产业发展的载体，而且要将其作为城市功能区的有机单元，完善其综合功能，促使其由单一的生产型向多功能区演化。国外的纽约曼哈顿、国内的苏州工业园等发展都表明：一个成熟的工业园区或产业园区，必定是一个独具特色、个性十足的城镇社区。在园区发展方面要逐步推动从居业分离向协同共进转变，强化与城市功能的契合，注重园区的功能化建设，协调好产业设施、居住设施、配套服务设施等在园区及周边范围的合理布局，注重与临近区域设施资源的共建共享。所谓的功能化建设，就是将产业园区不仅仅作为城市产业承载地，更重要的将其作为城市格局中的重要的功能单元，完善其他城市配套功能，着力推进从单一生产型区域向集生产、消费、休闲为一体的多元化、多功能、多点支撑的城市产业功能区转型。

（四）抓好基础设施的完备化，加快园区设施建设的完善提升

在快速城市化过程中，由于规划、资金、土地等原因，往往造成新城、产业园区等基础设施建设相对滞后。从产城一体化的角度来看，完善基础设施不仅有利于不同城市空间的联系互动，而且有利于城市功能的提升。一要强化交通先行，完善城市交通基础设施，通过快速路、城市轨道交通等建设，提高中心城区、新城、重点镇、郊区、产业园区的交通通达性，构建高密度、大容量、多形态、无缝化的城市交通体系；二是加强市政基础设施建设，特别推进一些园区的市政设施的改进和完善，在不同城市空间的交集地带，按照共享共用的原则，合理规划布局适当的市政设施；三要强化循环经济、绿色经济的理念，完善环保设施的布局，加快工业污水、生活污水、生活垃圾等处理设施建设，推动城市绿色发展。要结合园区配套建设，健全各类公共服务设施，建立完善的产业和城市（镇）服务体系，为生产生活提供便利条件。在园区大发展和快速城市化的背景下，由于各种主、客观条件的局限，往往导致基础设施的发展滞后，这不仅制约了园区的发展，也影响了城市功能的发挥，而完善的基础设施（包括交通设施、市政公用设施以及环保设施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能区之间的联系沟通，有利于园区建设朝多元化的方向发展。

（五）要注重优化布局，抓好集约用地，兼顾产、住、商用地的合理配比，明确短、中、长期的发展目标，防止某一方面用地过度，以保证新城区和产业园区的可持续发展。

产城一体化是一项系统性很强的工作，涉及城市发展的方方面面，要求从规划到建设的各个环节都要树立统筹兼顾的观念，同时完善和明确各方面的管理职能。在空间上既要做到用地布局、道路组织、设施配套等资源要素的合理布局，也要全面兼顾产城一体化发展过程影响城市发展的各个方面。使之成为统筹推进新型工业化和开发区建设互动发展重要抓手和城市发展的重要战略，为城市发展提供强有力的政策保障。使产业发展与园区建设形成良性互动的局面，实现功能多元、产城交融、配置集约、生态优美，进而推动新型工业化与开发区建设双向融合，实现产业发展与和城市建设良性融合，推动城市功能日益完善，城市经济持续、协调、健康发展。

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（本文审稿 王元璋）