认真对待公民举报权的法理言说

蔡宝刚+梁鸿飞

摘 要：公民举报权是公民的基本政治权利，其充分和有效发挥对于制约国家权力及其治理腐败意义重大。但在我国公民举报权没有得到应有重视和有效保障，举报人信息被泄密及受到打击报复的现象时常发生。因此，要从保障公民基本权利的法理高度认真对待公民的举报权，迈向权利反腐、强化法治反腐、锻造法治思维和创新激励机制是认真对待和有效保障公民举报权的重要基础和措施，以期引起官方和民间对公民举报权的重新认识和高度重视，进而充分和有效发挥公民举报权在我国反腐治权中的应有作用。

关键词：公民举报权；权利反腐；反腐治权

作者简介：蔡宝刚，男，法学博士，扬州大学法学院教授、博士生导师，从事法理学研究；梁鸿飞，男，扬州大学法学院研究生，从事宪法行政法学研究。

基金项目：国家社科基金重点项目“推进和保障公民参与反腐败的制度设计研究”，项目编号：13AZZ006

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2014）05-0090-08

举报权是公民行使监督权的一种具体形式，是宪法赋予公民基本权利中的重要政治权利。在当下强调国家治理的现代化、推进反腐的机制体制创新和制度保障以及推进法治中国建设的大背景下，有效保障公民举报权对于经由保障公民权利以制约国家权力的反腐治权事业意义重大。公民举报权在没有以权利制约权力历史传统的我国被有意无意地忽视，现实中举报人信息被泄密及受到打击报复的现象时常发生，作为一种权利形态与其应有地位和作用相比，无论是保护力度还是重视程度还远远不够。本文试从宏观的法理角度解析认真对待公民举报权的基本条件和重要意义，以期引起官方和民间对公民举报权的重新认识和高度重视，进而充分和有效发挥公民举报权在我国反腐治权中的应有作用。

一、迈向权利反腐是认真对待公民举报权的缘起动力

公民举报是治理腐败的重要渠道，来自中央纪委的数字显示，2012年立案的案件中，案件线索来源于信访举报的占41.8%。中央纪委有关负责人此前也表示，纪检监察机关提倡实名举报，凡是实名举报的，优先办理，及时回复。党的十八大以来，以重庆市北碚区原区委书记雷政富被实名举报为标志，从中央到地方一批官员进入了被实名举报的名单。越来越多的举报人实名举报腐败官员，并通过网络等平台向社会公开，相关部门也越来越多地主动予以回应，及时向社会通报案件调查进展和查处情况，这也成为十八大后反腐斗争的一个新气象。中国青年报社会调查中心2013年年初的一项调查显示，58.4%的受访者明确表示支持实名举报，47.8%的受访者确信实名举报对于反腐败的作用很大。但同时只有15.8%的受访者表示，得知腐败信息后自己一定会进行实名举报。对于中纪委提倡并优先办理实名举报的表态，58.4%的受访者明确表示支持。47.8%的受访者确信，实名举报对于反腐败的作用很大。但落实到行动上，只有15.8%的受访者表示，得知腐败信息后，自己一定会进行实名举报。在评价目前对实名举报人的保护状况时，仅21.6%的人给予正面评价，47.6%的人给予负面评价。在举报制度设计上，国际社会公认反腐败制度设计做得比较好的我国香港，实名举报数量占到了所有举报数量的近70%，这得益于其完善的实名举报人保护制度。建立举报人保护制度关键在两点：第一，对于举报人的信息必须严格保密，控制知晓者的范围，并明确知晓者所承担的保密义务；第二，当举报人遭到打击报复时，应该及时干预，并对报复者给予严厉惩处。[1]中国内地在举报尤其是实名举报方面相对滞后和保护不力，或者说有较大的建设和完善空间，公民举报权的立法滞后和保护不力对腐败的治理效果造成了一定的不利影响。

如果缺乏具体有效的制度对公民的举报权进行保驾护航，举报人的具体反腐诉求要么如石沉大海，杳无音信；要么是一石激起千层浪，被裹挟于各方势力角逐的风暴之中，难以全身而退。最高人民检察院曾有一项统计显示：“从20世纪90年代开始，全国每年发生的对包括举报人在内的证人报复致残致死案由每年不到500件上升到每年1200多件。对举报人的打击报复报道频频见于媒体：李文娟因举报被辞退两次，并被劳教一年；宁夏灵武市临河镇农民马生忠举报案件由于公诉机关的失误致使其遭遇到了种种报复，只好背井离乡，远走青海……举报人遭打击报复的现象触目惊心。”[2]与之对应的数据却是，“每年查办的贪污贿赂等案件中有七八成靠的是人民群众举报”[3]。可见，我国的反腐事业一方面需要公民的积极参与，另一方面却不认真对待举报人的权益保护。从一定意义上说，在光鲜亮丽的反腐数据背后是举报人的默默奉献，但是权力的张扬、法律的冷漠以及制度的缺漏却共同筑造了举报人的艰辛维权之路。正因为如此，近年来公民的举报方式开始逐渐转向为利用网络平台将涉腐官员的种种事迹公布于众，以此对官方形成强大的舆论压力，将舆论力量所烙印的身份标签作为自己的护身符，确实在一定程度上也起到很好的反腐效果，一批高级官员因此而纷纷落马。但这种现象的愈演愈烈反而暴露出了民间反腐与官方治腐的离心与隔阂，说明正常的举报渠道反映的诸多问题不能被人们所接纳和信任，也暗示着法治治腐的力量孱弱。从表面上看，网络的舆论力量是在倒逼国家加大反腐力度，更深层地看它也是在倒逼国家尽快编织一套保护举报人权益的规范之网。认真对待举报人的权利保护不仅是公民参与反腐的强心剂，更是法治反腐的应有姿态，法治反腐的应有之道是由极端的偶然反腐走向平实有序的必然反腐。

有人将腐败斥之为吞噬公共资源，腐蚀人们心灵的政治之癌[4]，对腐败的隐忍与纵容势必将这种政治之癌不断蔓延，人类苦心孤诣所构造的现代文明亦将趋于瓦解，最终留给人们的将是一个残败不堪、理性蒙尘的丛林世界。所以，为了保全文明的火种，人们与腐败的斗争从未停歇，只不过方式与功用不同而已。在当代，从动力机制来看，“腐败治理无非是权力制约和权利制约两种方式”[5]，即通过体制内的权力制约权力腐败和通过体制外的权利制约权力腐败，其他的方式都可以纳入这两大类之列。从本质上说，腐败即为人的自然恶性与权力的扩张本性相结合的产物。以权力制约的方式治理腐败，其要旨在于用分权及相互制衡之法遏制权力的扩张之势。而权利制约的精妙之处则在于通过规范化、制度化的途径形成民主监督的格局，进而压制当权者的贪婪恶性。在反腐视域中，权利制约并不是权力制约的附属与补充，两者缺一不可，为了追求人们共同向往的政治文明，需要它们的良性互动、通力合作。然而，以权利制约之法治理腐败通常需要周密的规范与制度予以保障，如果束缚权力的规范之网破绽百出，保护权利的制度之笼孱弱无力，面对强势的权力，权利制约的效用不仅将大打折扣，且这种制约诉求的表露反而会引发权力的报复与压制，如此情境下的权利反腐无疑是以卵击石，尚难保全自身，更遑论荡涤贪腐、伸张正义。权利反腐实质上就是公民参与治理腐败，是公民基本权利的正当行使。公民反腐的方式通常表现为向反腐部门递送材料、投诉举报，在我国往往被称为举报人的举报，或者说是公民行使举报权，是反腐的重要渠道和方式，“凡是在官方真心实意的反腐败却以失败告终的地方，一般总是缺少一个要素——公民社会的参与。……一个有效的廉政体系关系到公民社会中的大多数人的切身利益。这些人包括私人部门人士、宗教领袖、新闻界、各类专业人士，尤其是在日常生活中遭受腐败侵害的普通市民”[6]（P47）。我国腐败治理的不力的现实和国家治理现代化的趋势需要治理理论的导引和治腐模式的改进，治理理论下反腐的治道变革就是要从传统的单向度的权力腐败的权力制约即权力反腐，向更加重视权力的权利制约即权利反腐转变，最终实现权力反腐与权利反腐并进的治理之道。当下，“治理理论的兴起为我国反腐模式转型提供了极富吸引力的理论借鉴。我国反腐模式的转型，其核心问题便是要打破政党组织作为一元推动力的局面，吸纳和动员个人和组织，尤其是公民社会的组织力量、新闻媒体的舆论能量来构成腐败治理的政策网络，构建共同打击腐败的公共社群”[7]。权利反腐可以充分调动广大公民和社会组织反腐治权的积极性和主动性，“只有所有人都从内心中抵制腐败行为，所有人都能够用自已的眼睛来帮助国家监督腐败行为，并且国家承担反腐败功能的机构不再进行‘运动式和‘选择性的腐败治理，中国的腐败问题才能得到有效解决”[8]（P29）。在迈向权利反腐的当下中国，权利反腐为公民举报提供了不竭的缘起动力，使得公民举报越来越成为更加重要的反腐方式和治腐之策，认真对待并严格保护公民的举报权是现代国家治理的内在需求。

二、强化法治反腐是认真对待公民举报权的根本保证

我国宪法业已明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员， 有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”可见，举报权利本质上是具有宪法意义的公民基本权利，所以保障这种权利的责任主体应当是国家。无论是法律层面的《刑法》、《刑事诉讼法》，还是部门规范层面的《人民检察院举报工作规定》、《中纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》，都规定了举报权的内容。虽然这些法律规范表达了对举报人的权利进行认真对待的鲜明态度，但是由于基于不同的视角，它们对举报人的主体范围界定、权利内容的具体涵盖以及权利保护的实施程序等诸多事项有较大差异。所以，上至宪法中至法律下至其他规范，关于举报人权利保护的依据条款要么被冷藏闲置，要么是难以实施，进而导致举报人的权益保护有法难依。再者，在数字指标化的当代中国，反腐业绩对于各类反腐部门而言同样是衡量他们作为与否的根本指标，举报人于他们而言某种程度上成了各种反腐猛药的药引而已。依照这样一种行事逻辑，反腐部门首要目标当然是树立自己的反腐业绩，举报人的权利保护诉求他们通常无暇顾及，抑或只是在事后非规范性地给予举报人有限的人道关怀。如此，举报人权利的付之阙如也就成了无奈中的必然，举报人作为局外人自然难以得到局内的关怀与照应，一般公民也就长期形成了“事不关己，高高挂起”的消极态度，加之举报的风险过大就更加递进了这样的消极态度和行事方式。所以，当我们认知到权力反腐的窠臼之后，就需要在法治背景下省思如何保障权力反腐迈向权利反腐，使得权利反腐有法可依、依法前行和不断弘扬。

法治背景下，公民参与反腐应该有着层层相洽的规范体系保障，当他们的身份在法律意义上被重置为举报人之时就与反腐部门构成了反腐共同体，他们的权利保护则成了国家公权部门责无旁贷的义务，严密保护公民的举报权是世界各国政府的重要使命。回溯美国的保护举报人的法律制度来看，由《欺诈声明法》到《公务员制度改革法》再到《举报者保护法》，这样一种纵向的法律完善进程表明了其法律体系所遵循的是简明一体化的模式。[9]在这样一种法律体系下，法律规范之间的行存废止井然有序，法律规范之间的相互协调丝丝相恰，国家对于举报人的保护势必是措施得当、照顾周全，诚如恩格斯所言：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”[10]（P702）而我国夹杂着部门利益的各类规范横亘于举报人与反腐部门之间，不仅疏离了举报人与反腐部门之间的凝聚力与共识力，而且构筑了一条举报人权利保护诉求与法律规范之间的鸿沟，在宪法上诸如批评、监督、举报等法律权利在实然层面大打折扣。所以，有许多学者呼吁由国家制定《举报人权利保护法》来予以代替散落于各个层面的举报人保护规范，进而为举报人提供一份较为周详的权利目录。事实上，精良的技术掌握对中国人来说向来就不是问题，立法技术同样如此。一部《举报人权利保护法》的订立完成也并不需要大费周折，问题仅在于这份周详的权利目录是否能对举报人一一兑现。在诸如日本这样法治成熟的国家，诚然可以通过技术层面的努力整合出一部《公益通报保护法》，以终结以往规范纷乱的尴尬局面，实现举报人的规范化保护。[11]（P305）将具体场景置换于我国，各类反腐部门遵循着长期以来的自我制订的部门规范，有些游离于法律之外却又具有实在效力的规范势必会将举报人的权利目录及其效力克制消减，就如有学者所言：“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（领导批示），笔头不如口头（讲话）的社会潜规则，就像一座巨大的暗礁，把天真的法律人关门构造的法治快艇碰了个粉碎。”[12]

通常而言，“责任与权力相随，权力与实在法相伴”[13]（P228）。而我国特有的反腐模式独显反腐公权的强大力量，却未施予与之相匹配的权力责任，这种大部游离于实在法之外的反腐之权缺乏主动保护举报人的法律责任，从某种程度上说甚至加剧了举报人受到侵害与报复的风险。一方面，我国并未设立类似于韩国反腐委员会以及香港廉政公署这样专门的反腐机构，但是却在党内、行政以及司法领域皆设立了司职反腐的专门机构。反腐权力的运用方式往往由各类反腐部门自我制订的各种规范文件予以规设。这些规范文件赋予了反腐部门以较大的自由裁量空间，如此微妙的反腐格局势必在潜移默化中撕裂了法律的共识，各类反腐部门的存在与运转使得普通举报人难以适从。而“大部分举报人由于自身知识水平的限制，对于自己举报的违法违纪案件的性质很难定性，不知道该去哪里举报”[2]，难以形成举报人与受理机关之间一一对应的法律关系。由于举报人对参与反腐的方式不明，法律身份模糊，举报人应有的法律救济途径自然无章可循。另一方面，游离于法律之外的反腐权力诚然能够带来人们击节叫好的反腐风暴，然却缺乏法治的权威支撑与权利的价值观照，从过往来看，举报人受到报复的案例之所以层出不穷，根本上也是因为相关公权力缺乏有效的制约。[14]例如，2007年阜阳“白宫书记”张治安直接命令检察机关拘押举报人李国福，致使其不到一年的时间就惨死在监狱医院。此事在网上曝光之后，安徽省纪委与省检察院的联合调查组进驻阜阳，才使正义迟迟到来。可见，愈反愈腐的趋势与举报人屡遭报复的现象皆是因为权力缺乏有效的制约。当反腐治道表现为缺乏法律制约的权力之间相互博弈之时，举报人有时也就成了相互博弈的牺牲品，最终成就的并不是一个廉能政府，而是对反腐部门的威权崇拜。

所以，当我们希冀以国家立法的方式保护举报人之时，就需要预设一个基本前提，即国家反腐的治道变革。在人治治道迈向法治治道的当代，强化法治反腐自然应是题中之义，也即是将公民举报权严格纳入法治的轨道。按照刑法理论，贪腐犯罪不仅侵害了国家公益，而且也玷污了公权职位的廉洁性。那么，反腐部门作为国家公益的守护者、廉能政府的捍卫者，就更应服膺于宪法法律，在既定的法律范围内打击腐败。否则，不受法律规设的反腐方式就将在法律层面堵死公民参与反腐的规范化渠道，更无法开创出保护举报人的法律救济途径。也就是说，唯有将反腐之权回归于法律规设的范围之中，举报人的法律身份才能清晰明显，诸如西方许多国家在保护举报人方面所施行的身份重置与异地安置制度才能行之有效。同时，对于打击腐败而言，各类反腐部门在表面上形成了齐抓共管的局面，实质上却有诸神之争的态势。在此态势之下，各类反腐部门与举报人之间的沟通互动无法纹理对路。所以，通过法律明确一个专门的反腐部门打击腐败，保护举报人就显得势所必然。例如，韩国的《反腐败法》就明确规定设置总统之下的独立反腐委员会，它不仅接收吹哨者（即我国所谓的举报人）的报告，而且需要承担这些吹哨者的保护责任。[15]（P8）这种对总统直接负责的一元反腐模式不仅在法理层面构建了自己的正当性基础，而且对于打击腐败而言更具有治本之义，更重要的是遵循着权力-责任的法理逻辑承担起举报人的保护责任。在我国香港地区，举报人属于证人的范畴，受到《证人保护条例》的严格保护，泄露举报人身份或者报复举报人，属于刑事重罪案件。当然，根据我国的现行法律与国情可以明确检察机关作为专门的反腐与举报人保护机关，这是“因为检察机关是法律监督机关，是国家利益的代表，维护公民的合法权利是其义不容辞的责任；举报人需要重置身份的情形下，因举报查处的案件肯定是或即将成为刑事案件，检察机关又兼备公诉机关身份，以‘检制‘警是国际通例。另外，检察机关是查处职务犯罪的职能机构，已经积累了相对丰富的保护举报人权利的经验”[14]。总之，唯有强化法治反腐，才能在反腐治道的问题上实现从功利主义向人权保障主义的转变，在举报人保护的问题上实现从工具理性向价值理性的转变。[16]

三、锻造法治思维是认真对待公民举报权的智识条件

如果说法治反腐是为了将反腐之权规设在法律所调整的范围之内，进而为实现举报人保护的法治化提供预设前提和缘起动力，抑或可说是硬件条件。那么，法治思维则是其中的软件条件。“法治思维的要义是根据法律进行思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。这是法治建构的思维基础。”[17]在法治的意蕴之中，以尊重法律权威、恪守法律规范为表象的法律思维不仅是执政者治理国政的思维模式，也是人们进行日常生活与参与社会治理的思维模式。这种思维模式应是权力与权利、权力与权力以及权利与权利之间交流、沟通、互动的识别码。所以，法治思维决定了官方将举报人的保护责任视作是一项法律义务而非政治负担，公民将参与反腐视为是一种基本权利而非境遇不满的发泄方式。然而，在现实情境中，法治思维却恰恰是官方与民间共同缺乏的，尤其是许多参与反腐的举报人对于法治理念无所奉从，事实上就将自己脱离于法治保护的轨道，自然也就处于无法预期的危险之境。

首先，从官方的公权角度来看。自改革开放以来，随着经济与法治的不断发展，官方原有的政治挂帅的极左思维浪潮诚然已经逐渐退去，“法治已经成为政治正确的标签，但依然抵挡不住深层意识形态所奉行的权大于法的观念。在官场文化中滋生并被人们习以为常的长官意志、特权思想依然是法治的大敌”[18]。在一些官员的思维中，通常既无尊重法律权威的政治操守，也无推求法律价值的人文情怀。这种背离法治的权力本位思维必然致使反腐部门无法认知到认真对待权利的重要性，他们往往是凭借反腐之权的至高地位构筑自己功绩与威权，缺乏维护法律权威、保护公民权利的价值观照。所以，我国对待举报人的保护是一种消极保护，注重的是事后的惩罚，而对于事前的预防则显得较为消极，这种以惩罚为主、预防为辅的惩罚性保护措施通常只有在举报人及其密切关系人遭受的损害已无法转圜之后才会予以启动，事后对打击报复人进行严厉的制裁，是以震慑效果保护检举人。[19]这种舍本逐末的保护方式仍是在彰显体制的力量，而违背了法治的路向，对于已经遭受侵害的举报人来说也毫无意义可言。可见，唯有以法治思维代替官方的权力本位思想，才能使反腐部门认知到公民参与反腐是他们的应有权利，而政府予以积极的保护则是其应然义务；否则，即使再过周密的法律也将是一纸具文。

其次，从民间的私权角度来看。公民参与反腐是宪法所赋予他们批评、监督政府的应有权利。所以，腐败作为一种吞噬公共资源与社会良知的政治之癌，公民参与反腐也就是为权利而斗争的实质体现。从法理上来说，权利的本质是利益，只不过因为法律的说明与规范使这些人们所共同追求的利益成了可以预期的权利。显然，如果人们没有法治思维，如同孟德斯鸠所说的那样：“如果法律没有了，人们对待官吏就会变得十分凶残，他们要报复。过去官吏欺压他们，现在终于轮到他们报复官吏的时候了。”[20]（P23）只不过，面对手持公权利器的官员，最终受到报复与侵害的反腐举报人并不少见。根据统计，“改革开放三十年来，评出的十个反腐名人，其中九人都遭到打击报复”[21]。从“名人”二字就可看出，有些缺乏法治思维的公民为了博取反腐的名声不惜向公众曝光自己，这种心态无疑是为被举报人提供了良好的报复线索。有不少学者认为，反腐部门没有对举报人的基本信息作出良好的保密措施也是他们屡遭报复的重要原因之一。实际上，有不少举报人倒是乐意曝光自己，他们往往抱着为官必腐败的心态与闹大求解的逻辑在网络舆论的喧嚣中将自己拟构为反腐斗士。如果参与反腐的公民抱着这样的心态，那么即使政府对举报人信息的保密措施做得再过完善也毫无裨益。通俗地说，缺乏法治思维的举报人以“死磕”、“闹大”之法参与反腐不仅将自己的正当权利退化为盲目的利益诉求，而且也是对自己的人身安全、国家的法治秩序以及政府的基本公信的不负责任。李圣杰先生曾言：“为了避免社会信赖遭到破坏，应该尽量让知悉不法事情之人，愿意选择向政府机关举报，而不是向媒体放话。”[11]（P307）所以，如果我们希望在制度上对举报人形成一个绵延周密的保护态势，那么不仅需要政府的诸多努力，也需要公民参与反腐时秉持法治思维，这样两者的信任机制才能建立，共同治腐才有可能。

当然，从根本上说，“中国文化传统中有太多辩证、灵活的因素，包容不了用法律改造社会的理想，偏执一端地认为法律必须适应社会，没有真正从辩证法的角度，审视法律与社会之间相互关系”[17]。“在我国还是缺少实施法治所需要的那种建立在形式逻辑基础之上的法治思维。中国人的思维，在整体上看可以说是不讲逻辑的。在具体问题具体分析的语境论中，对任何问题包括法律都辩证地看待。”[17]无论是官方还是民间，他们以世俗功利为原则的庸俗辩证法去对待法律就决定了当今反腐乱象的逻辑渊源，演绎出了诸如反腐指标化或是情妇反腐的一出出闹剧。腐败的重要原因在于束缚权力的规范之网破绽百出，这些破绽倒不是说织网技术的拙劣与落后，关键在于我们在反腐治权方面因为法治思维的缺漏与急功近利的心态使这些规范之网孱弱无力。如果将反腐比作打老虎，那么为了追求痛打的效果与快感则可能会忽视编织束缚老虎的锁网和笼子。对于参与打虎的民众而言，他们的处境用羊入虎口来形容并不为过。在我国台湾地区，为了构建一个针对举报人的完整有效能的保护伞，他们着力于对举报人社会角色的重塑，即通过检视反思传统的社会文化祛除举报人的负面价值卷标，最终给他们提供一个公义廉能的社会环境。[11]（P306-307）在我国大陆地区，为了避免举报人在反腐乱象中遭受无谓的侵害，我们所需的则是锻造法治思维以主导人们的行事逻辑，让法治文化充盈于社会之中，以祛除报复官员的社会戾气和反腐博名的社会风潮。显然，如果我们只是移植其他国家和地区的举报人保护制度或法律规范而在实践中缺乏法治思维的智识支持，那么实现对举报人的绵延周密保护也只是一种乌托邦式的期待，锻造官民双方的法律思维是切实保护公民举报权的重要认知方式和智识条件。

四、创新激励机制是认真对待公民举报权的点睛之笔

英国爵士百里渠在提请成立香港廉政公署的报告中曾写道：“贪污就像一辆快车，你可以登上去，那么你将变成富翁，你也可以在它的旁边走，知道它的存在但不告发它，那么你会相安无事；但你要是选择站在它面前，那么你肯定会被碾得粉身碎骨。”[14]然而，权力反腐存在着不可克服的弊端，当其力不从心之时，在法治框架内充分地保证权利参与其中就显得十分重要。作为相对弱势的民众，如果他们勇于揭弊、敢于反腐就要承担着“粉身碎骨”的风险，基于人的自利本性恐怕没有多少人心甘情愿地这样做。但是，面对腐败，如果人人都抱着事不关己、高高挂起的心态，任由它吞噬社会良知与公共资源，那么最终侵害的还是自己的权益。所以，为了破除这个悖论，除了必要的人身安全保障之外，更需要设立举报人激励机制，其意义在于：“向社会宣示国家与社会的基本立场，鼓励公民依法行使举报权，营造社会正义的氛围。”[14]更重要的是，在现实中，激励机制能够降低举报人的举报成本，给予举报人以相应的利益安排，进而提升他们参与反腐的积极性与主动性。[22]（P66）“根据台湾学者所做的深度访谈和实证研究，在18位受访者中，认为检举奖金能够产生积极增强效果者为12人，占66%；认为检举奖金帮助有限或没有帮助者有4人，占22%，其他2人没有表示意见。”[16]可见，激励机制的设置已经成为公民参与反腐的心理预期，它是举报人权益从消极保障迈向积极保障的一个重要标志。所以，对于举报人的权益来说，所谓的充分保障应是指不仅仅局限于举报人的人身安全保护，更应朝向他们的广义生活保护的落实[11]（P306），形成一个保护周延、利益可观的激励机制。周延的规范化保护加之完善的激励机制，在此保障充分的条件之下，公民们无论是出于自身的利益考虑，还是源于对公义的信仰，无疑都是有助于促进他们敢于揭弊，勇于反腐，以填补权力反腐之外的空白地带。显然，这种空白地带的填补不仅有效遏制了腐败，而且也强化了反腐治权的法治堤坝，而参与堤坝构建的公民们方可免于被腐败的权力浪潮打入洪流之中。

可见，设立激励机制的逻辑起点在于鼓励知情人勇于揭弊以避免公益财产遭受更大的损失，实质效果为促发公民参与反腐进而形成权利制约权力的良好态势，最终归宿为保证社会文明免遭腐败侵蚀的廉能政府构建。毫无疑问，在这样一种反腐治权的良性循环之中，举报人的权益保护势必愈加可靠。如果说法治思维是形成法律反腐共同体的黏合剂与识别码，那么激励机制则让这份黏合剂更加黏稠，识别码更加清晰。所以，从表面上看，激励之法只是国家奖励举报人、揭弊者的一种优待态度。从本质上说，在法治框架内，将其作为一种保障机制规设于法律之中，或是说嵌入于反腐制度之中，就可视为是保护公民举报权的点睛之笔。

在我国，各地关于奖励举报人的规定虽已纷纷出台，但是总的来看，这些规定“缺乏举报奖励的实施细则，举报奖励的标准不统一，可操作性差，使得举报报酬和奖励在实施过程中盲目性、随意性较大，甚至会产生因奖励发放泄密而使举报人遭受打击报复的后果”[23]。这些奖励规定是为了反腐部门更加顺畅地获取贪腐线索，这些标准不同、程序模糊的规定的集合还难以称之为激励机制。所以，就目前奖励情况而言，要么是敢于领奖的举报人迟迟领不到奖，要么是不敢领奖的匿名举报人因公开领奖遭到报复而放弃领奖，激励制度似乎成了镜花水月而难以兑现。如南京的兰贵来在接受举报奖励的两天后即遭原雇佣单位解雇，而2000年湖北检察机关依靠群众举报提供的线索侦破了一起贪腐案件，依当地规定应发放100多万元奖金，但是最终却无人认领。为了实现激励机制的点睛之效，我们最终还是需要将激励机制统一性地规范化，有着统一的标准、程序以及受理机关，国家对于积极保障举报人权益的诺言才能兑现，立场上的正义宣示才能转化为公民的现实感知。如韩国的《反腐败法》第36条就明确规定，对于那些保护公共财产、维护公共利益的吹哨者可以向反腐委员会申请报酬奖励，并且在第37条规定由反腐委员会设立的奖励审议机构受理吹哨者的报酬申请。[15]显然，这样一种统一规设于法律之中的奖励制度更加明晰地向公民宣示了国家积极保障举报人权益的态度、程序与方法，举报人也能明确地按照法律程序获取应有的奖励报酬而不用忧惧于一些法外因素，激励机制才能具有法治的根底，进而行之有效，也符合简单的成本收益法则，否则仅凭公平正义的追求而勇于反腐毕竟不是普通人能够做到的壮举。因此，由于“在一定程度上，举报人的危险性、牺牲精神、对公共利益的贡献和所承受的精神压力等，丝毫不比抢险救灾和其他的见义勇为逊色”[3]，获得一定的收益应是公民举报权的权利目录中的重要组成部分，无论是国家还是公民都不可忽视、不可小觑更不可轻视，各地也可以根据自身经济社会发展的现状创新激励机制，除了在经济上给予适度的激励之外，还可以给予各种精神激励，如授予一定的名誉、荣誉等，让这些涉及举报的反腐斗士不仅能够获得物质上的补偿，还能够获得精神上的慰藉和支撑，也是形成维护公民举报权的长效机制。激励机制作为举报人保护法治化的点睛之笔，首先需要的是反腐治权的法治图景，否则它就仅仅是一个技术性措施而已。对于我国而言，我们首先需要的自然是反腐治道的法治化转变，并以法治思维贯彻其中。以此为前提，激励机制于举报人保护的法治命题而言才有点睛之妙。

参 考 文 献

[1] 向楠：《78.8%受访者亟盼国家建立举报人保护制度》，载《中国青年报》2013-02-19第7版.

[2] 董矿平等：《举报人权利保护制度的立法完善》，载《上海公安高等专科学校学报》2008年第6期.

[3] 毛磊：《〈举报法〉呼之欲出》，载《人民论坛》2005年第3期.

[4] 舒国滢：《反腐败与中国法治品格的塑造——刚性法治能力的形成所面临的问题》，载《社会科学战线》1998年第6期.

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[责任编辑 李宏弢]