政府绩效管理的政策执行风格研究

姜国兵+罗敏+李燕媚

［摘要］现实中，整合政策过程和绩效管理过程一直是非常困难的。我国正在进行政府绩效管理试点工作，致力于建立科学的政府绩效管理体系，但是，当前工作的一个缺陷是，政府绩效管理试点只是一次纯粹的政府绩效管理改革，并未触及政策体制。现有文献主要探讨政府绩效管理的理想形式，比如主体如何构建、指标如何设计、如何组织实施、结果如何运用，等等，却很少关注政府绩效管理在现实中的矛盾甚至对抗。未来的政府绩效管理试点需要实现政策过程与绩效管理过程的统一，保持组织评价权和评价体系的统一，管理过程要方便操作、简单易行，也要加强绩效管理的结果运用。

［关键词］政策过程；政府绩效管理；执行风格

［中图分类号］C93［文献标识码］A［文章编号］1671-8372（2014）02-0048-05

On the policy execution style of government performance management

—a case study ofLuogang district, Guangzhou

JIANG Guo-bing, LUO Min, LI Yan-mei

（School of Public Management, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China）

Abstract：It is very difficult to integrate the process of policy and the performance management in reality. China is in the pilot way of doing this to build a scientific system for it. However, it is only a reform, and does not concern the policy regime. The existing literature focuses on the ideal form of government performance management, such as construction of the subject, the design of indicators, its organization and implementation, and the application of the results. However, it pays little attention to the contradictions and the confrontation of the real management. So in the future pilot of government performance management, we should emphasize the integration of the process of policy and the performance management, to integrate the evaluation power with the evaluation system, to make the convenience of the management process and to strengthen the application of performance management.

Key words：policy process; government performance management; execution style

一、研究背景与研究设计

公共政策制定后，只有得到下级政府的认可才能得到有效的执行。否则，不仅可能产生“上有政策，下有对策”的结果，而且可能产生巨大的监督成本，同时会在两级政府之间制造不信任氛围，这是无论哪个层级的政府都应该尽量避免却又经常出现的事情。谨慎的官员期盼通过学界的力量重塑政府，却发现面临着改革风险以及学界理论与实践脱节的双重困境；当公众努力去理解“民评官”时，才发现自己只是抓住了一些绩效评估的模糊定义［1］。政府绩效管理通常以政策的形式通过自上而下的方式推行，即使存在自下而上的“万民评议政府”，也必须得到体制内的支持和组织实施。所以，政策和绩效管理的关系是非常紧密的。只有在政策过程和绩效管理过程高度整合的情况下，绩效管理才能真正取得“绩效”。现实中不容回避的问题是，政府真的对绩效管理准备好了吗？如何实现政策过程和绩效管理过程的融合？探寻这一系列问题不仅有助于理解我国政府绩效管理的真实过程，更有助于抓住政府绩效管理改革的核心，完善目前正在进行的政府绩效管理试点改革。

从实践出发，中国政府绩效管理的历史不长。周志忍［2］，蓝志勇、胡税根［3］将中国政府绩效管理分为三个阶段：以“目标责任制”和“效能检查”为特征的第一阶段（20世纪80年代中期到90年代初期），以“社会服务承诺制与组织绩效评估”“目标责任制的应用”“市民为评价主体” 为特征的第二阶段（20世纪90年代初到90年代末期），以各具特色的中国地方政府绩效评估模式为特征的第三阶段（21世纪以来）。本文认为，公认的这三个阶段并未触及体制核心，没有解决评价组织权混乱、运行过程充满利益纠葛等问题，以至于尽管政府绩效管理的学者近十年来一直推动政府全面进行绩效管理，现实中却并没有产生绩效管理的北京模式、上海模式、广州模式或中国模式。

全国政府绩效管理试点工作动员会于2011年6月28日在北京召开。经由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议研究并报国务院同意，开始开展政府绩效管理试点工作。据中央纪委监察部绩效管理监察室统计，截至2012年年底，全国已有27个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了政府绩效管理工作。广东省政府为贯彻落实中央部署，于2012年1月12日发文，决定在五市两部门开展政府绩效管理试点工作。萝岗区是广州市市长批示的政府绩效管理试点单位之一。

萝岗区现辖面积393.22平方公里，下辖夏港街、萝岗街、东区街、联和街、永和街、九龙镇等5街1镇，共30个居委会，28个村委会。截至2010年11月1日，全区常住人口37.37万人。比较特殊的是，萝岗区也挂广州开发区管委会的牌子，因此具有开发区的特点。作为一级政府，萝岗区大部门改革后，机构设置已逐渐得以优化，一个部门甚至要挂三、四块牌子。如发改局同时挂统计局、物价局和粮食局等几块牌子，科信局同时挂知识产权局、地震局、金融办等几块牌子，农林水利局同时挂区委农村工作办公室、畜牧兽医局等几块牌子。笔者作为萝岗区政府绩效管理设计工作的主要负责人，参与了制度设计的全过程，并且向各部门负责的相关领导和工作人员作了两次政府绩效管理专题的辅导报告。同时，笔者在萝岗区访谈了主要党政领导，其中包括区长、副区长、区监察局局长，以及30个区直属单位、5街1镇近百位主要官员。由于此次试点工作由监察局牵头，所以所有的访谈都有监察局的领导陪同，正是每次监察局领导鼓励畅所欲言，以及广州本身所独有的浓厚民主氛围，才使每次的访谈达到“开放式”状态和“真实性”效果。在访谈中，通常采用笔录的方式记下关键的用语、数据和观点，最后通过小组成员对照各自笔录来尽量保证访谈记录的准确性和完整性。考虑到领导本身的政治敏感性，为了鼓励他们发出真实的声音，所以没有进行录音。

二、萝岗区政府绩效管理的实践

探究政府绩效管理的本质，首先必须对什么是政府绩效有个明确的界定。然而，实践上并不存在一个普遍接受且边界明确的“绩效”定义。再加上政府职能边界更是模糊，所以只能是相对接受的概念。从管理实践的发展历史来看，人们对于政府绩效的认识经历了一个不断发展的过程，且在不同的情境之下有不同的解释，所以政府绩效的概念也是一个不断丰富的过程。“4E”即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）和公平（Equity）作为政府绩效的内涵已得到学界的认同，其核心问题则是实现“政府责任”和“公民满意”。

为了稳步推进绩效管理试点工作，萝岗区绩效办走访了多个绩效管理试点工作的代表性城市，开展了大量调研，包括到全国政府绩效管理试点地深圳市学习“深圳市政府绩效管理电子评估与管理系统”，到广东省政府绩效管理试点地江门鹤山调研市直机关和镇（街）绩效考核评价的详细情况，到广东省政府绩效管理试点地中山市调研该地政府绩效管理工作的进展、特色及存在问题，等等。同时，积极召开内部研讨会，逐步探索绩效管理改革的思路。

此次改革秉承“科学规划、简便易行；先行先试、稳步推进”的原则，积极探索政府绩效管理的创新之路。制度体系的设计主要体现为“三个结合”。

（一）共性与个性相结合

绩效评价的前提和基础是管理对象具有共性，否则就无法评价和比较。因此，萝岗区按照政府绩效管理的理念，经过对现行各类考核方案的统筹和筛选，选取了依法行政、党风廉政建设、安全生产、综治维稳等考核方案纳入绩效管理指标体系，综合运用了相关考核结果，既形成共同的评价标准，又减少了重复考评，实现了资源共享。同时，考虑到各个被评价单位的特殊性，指标体系设计了“职能工作质量指数”和“重点工作目标完成率”两项指标，着重对各单位职能职责以及围绕区委、区政府年度工作目标和重大部署落实情况进行评价。整个指标体系既反映了不同单位工作的共性，增强了可比性，又兼顾到不同单位的个性，体现了差异性。

（二）客观与主观相结合

鉴于纳入绩效管理的区直属单位和各街镇的不同，萝岗区政府绩效管理包括两套评价指标体系，均由客观评价和主观评价两部分组成。在客观指标中，区直属单位主要包括“工作效果、部门效率、行政成本、工作保障和服务满意”5个一级指标，16个二级指标，18个三级指标，符合绩效管理“4E”理念；街镇主要包括“过程控制、经济发展、社会服务、环境保护、行政成本和服务满意”6个一级指标，20个二级指标，23个三级指标，重点衡量街镇在经济发展和社会管理两方面的综合绩效水平。主观指标主要是服务满意度，区直属单位满意度包括服务对象、两会代表政协委员、街镇、机关和领导五个方面的满意度，镇街满意度包括公众、机关和领导三个方面的满意度。同时引入第三方机构参与组织实施，凸显公平公正。客观评价凸显效率、公平，主观评价凸显效果、民意。

（三）过程与结果相结合

重视结果导向是绩效管理的核心理念，加强过程管理是确保达到预期效果的重要保证。在过程管理中，通过开展季度、年度绩效评价，对各单位绩效指标实施跟踪监控、监督检查，及时纠偏纠错，减少工作失误，不断提升政府管理水平与服务效果。在结果导向中，向区委、区政府提交绩效管理与评价工作报告，并以文件形式向全区通报。对评价结果为“优秀单位”的，给予通报表扬，在领导班子年度考核中优先考虑评为优秀以及增加下年度单位人员公用经费等奖励；对评价结果为“不合格单位”的，将通报批评，减少工作人员年度考核优秀等次人员比例以及减少下年度单位人员公用经费。通过加强结果导向促进过程管理，通过强化过程管理确保取得良好的效果。

整个制度体系着重从现有众多的考核方案中抽取能够反映绩效内涵的融入绩效评价中，不增加任何一项新的考核。既落实了省、市进一步规范考核检查工作的精神，又充分调动被评价单位的自主性和能动性，同时使监察工作很好地融入政府管理全过程，有效规范政府行为，保证行政权力运行的制度化、规范化、透明化，达到逐步提升政府执行力和公信力，促进服务型政府建设的目的。

萝岗区政府绩效管理试点工作，经过前期深度访谈摸查萝岗区现行考核情况、调研借鉴其他各地绩效管理成功经验、邀请专家教授指导合作、对设置的绩效指标进行反复讨论和修改等一系列过程，通过年初目标申报、季度过程管理、年终绩效评价三个环节开展，评价结果以文件形式向全区通报并实施奖惩。当前，区绩效办一方面组织举办政府绩效管理专题培训班，进一步提高参与绩效管理单位领导和经办人员的业务能力，另一方面，采取多种形式加大对政府绩效管理理念和相关知识的宣传力度，为全面实施萝岗区政府绩效管理试点工作营造了良好氛围。

三、萝岗区政府绩效管理中的政策执行风格

萝岗区的绩效管理改革并非自发性的，而是对上级政策的执行。从治理的视角看，一个政策目标能否实现，不仅依赖于政策的有效制定，更依赖于政策的实际执行。学者艾利森甚至认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功效只占10%，而其余的90%取决于有效执行［4］。长久以来，政府存在重计划、轻执行，重预算、轻管理的问题。执行力缺失往往使战略成为一纸空文，政府投入了大量的人力、物力却难以实现预期的目标。可见，政府执行过程是公共政策取得成功不可忽视的核心要素，也是政府组织履行职责、提高自身存在合法性的重要前提。

政策执行过程通常是指政策执行者根据其对政策的理解以及对政策执行具体情境的把握，进行自主构建的活动。也就是说，一个政策在执行过程中，不是单纯的照本宣科，而是有一个再设计的过程。这已经在萝岗区政府绩效管理的改革过程中充分体现出来。萝岗区根据广州市的工作部署要求进行解读，清楚明了绩效改革的目的和目标，不是直接把一些典型的做法生搬硬套过来，而是通过多次的调研和分析区内情况，重新对政府绩效管理制度体系进行再设计，构建了一个从已有考核体系中提炼出能够反映绩效内容的指标，即增加考核形式而不增加考核内容的折中模式。

不同的政策执行者在执行政策再设计时，表现出了不同的风格。王家峰在对政策执行风格理论的研究中，分析总结了四种类型的政策执行风格［5］（见表1）。

表1政策执行风格

政策执行设计的类型 政策执行的环节 政策执行

的风格

解释 组织 应用（互动）

危机设计 权威式的独白 官僚组织模式 命令—服从 官僚权威型

理性设计 专家式的独白 系统管理模式 规则—协作 专家意见型

渐进设计 有限的对话 冲突议价模式 妥协—交易 利益协调型

社会设计 广泛的对话 公共论坛模式 协商—合作 社会合作型

在王家峰的阐释中，官僚权威型强调正式的权威以及执行过程中的形式主义、规章和程序的重要性。这种模式通常运用正式的权威和权利，依照标准的作业程序，实施政策计划。专家意见型把政策执行看成是一个科学化的过程，专业知识与技术成为执行的唯一依据。利益协调型强调执行的惯性特征，保持稳定的执行场域关系，尽可能排除可能导致激进变迁的方式。社会合作型主张在执行过程中要开展多元开放的对话，并积极推动各种形式的会议与论坛，目的是通过广泛参与的公共协商，形成积极的建设性结果。

萝岗区在设计绩效管理改革方案初期，就考虑到了在执行绩效管理政策的同时，要让内部处于稳定状态。根据梳理和不完全统计，试点前萝岗区区直部门考核共计69项，包含2021个指标，街镇考核共计39项，包含898个指标。由于萝岗区试点工作的开展相对较晚，所以萝岗区首先考察了佛山市、深圳市等地的做法以了解情况。虽然起初萝岗区对于开展绩效管理的思路并不明朗，但有两点是清晰的：第一，不要增加基层（被考核对象）的负担；第二，完成上级交办的试点任务。若是减掉已有的一些考核，则会面临与相关部门争夺组织权的冲突；若是新增一项考核，则会造成被考核对象的负担。因此，萝岗区监察局（区纪委）倾向于从已有考核体系中提炼出能够反映绩效内容的指标，增加考核形式而非内容。这个折中的思路贯穿于整个过程，成为试点工作的核心理念，进而渐渐清晰化，呈现出理性设计与渐进设计相结合的政策执行风格。

首先，理性设计注重专家意见，萝岗区的工作自始至终都是由专家学者参与设计的。渐进设计不主张对话过分偏离以往的类似实践或执行者个人的经验认识。为了实现两者的结合，萝岗区政府绩效管理改革试点工作的负责人就曾多次赴深圳、鹤山、中山调研。这样不仅仅能借鉴到其他地区的成功经验，还能将其他试点地区在政策执行过程中遇到的各种困难纳入执行者的考量范围，最大程度上避免了其他地区试点工作的不足。

其次，理性设计与渐进设计的政策执行风格均认为，冲突与议价是组织结构的核心，组织不过是基于不同利益的主体为了竞争相对利益而形成的冲突系统，组织结构要保证利益的协调。其实，萝岗区政府绩效管理试点工作的核心不仅在于调整管理权，还在于规范管理的组织权，或者说，政府绩效管理是对体制内权力关系的再分配。在原有的组织机构足够精简的情况下，大幅度调整原有绩效管理工作必然会触动利益格局，对后续工作造成一定的影响。这就使得萝岗区政府在思路不明朗的情况下，作出了明确的判断。调研中，区长在访谈时就强调，要通过整合区内现有各类考评体系，达到在完成上级交办、本部门开展的各项工作任务的同时，进一步着眼于为民办实事和减轻基层工作负担，实现本区转型升级、科学发展。

最后，政策执行落实到实践层面充满着妥协、交易等行为，执行不过是行动者企图追求各自相互冲突目标的策略性活动。这是不同权力、利益和价值之间的协调、妥协和交易的过程。在萝岗区绩效管理的最终方案中明确了以下四点：一是兼纳并蓄，稳步推进；二是重点突出，简便易行；三是量化细化，可考性强；四是引入第三方评价。其中的第二、三点不仅增加了改革工作的可操作性，还减轻了内部工作人员的负担，维护了工作人员乃至组织的利益。第四点纳入第三方评价的做法在某种程度上加大了公民的话语权，维护了公民的利益。萝岗区政府所采取的理性设计与渐进设计相结合的政策执行风格，使萝岗区的绩效改革出现折中的路径，即在更好地完成绩效管理改革的同时，考量多方的权力与利益的平衡。

四、政府绩效管理的未来设想

实践部门和学界都对正在进行的政府绩效管理充满了期望，也不无疑惑，然而，体制内的动员能力是强大的，可以通过有效的动员能力去消除疑惑而达成共识。本文认为，要达到凝聚力量提升绩效管理的效果，需要在以下几方面作出努力：

首先，实现政策过程与绩效管理过程的统一，使得政策具有战略性和统一性，形成利益协调型风格。一方面，如果政策本身具有战略性，那么被评估对象就能够很好地理解自身的目标和使命，从而主动提高绩效，而不是被动地接受评估。从政府绩效管理的角度看，应该充分给予被评估者理解部门战略和自身使命的空间，并给予正确的引导。例如，公安部2011年印发《关于改革完善执法质量考评制度的意见》，明确要求禁止将“罚没款数额”“行政拘留数”“发案数”“劳动教养数”“破案率”等作为绩效考评指标。这是个进步，这些所谓的绩效指标实际上与公安部门的战略和目标是不相符的。另一方面，政策的统一性保证了绩效管理的权威性。以往的考核或评估所呈现出的评价主体各自为政，是各部门“权力扩张”的必然，是通过考评而获得利益输送的结果。在不影响自身的政治、经济地位时，具有政策制定权的国家机关通常会对下级政府及其部门的“权力扩张”保持一种放任姿态。因此，要解决政府绩效管理的无序化和权威性，应该将绩效管理过程统一到政策过程当中，以政策制定、执行、监控、评估、修订全过程再造政府绩效管理过程。

其次，要统一评价的组织权和评价体系，形成官僚权威型风格。一方面，在调研中，涉及考核的单位领导对评价的多头状况无不抱怨。当前的政府考核或绩效评估除了上一级政府对下一级政府和部门进行评估外，上一级政府部门还要对下一级政府部门进行评估。萝岗区也面临同样的问题。除了维稳、计生、劳动安全、节能减排等“一票否决”的考核外，还有每年的社会经济发展状况考核，还包括区里的年度重点任务，比如拆迁工作、保障房建设工作等，以及省或国家的专项任务，比如现在的“三打两建”。因此，统一组织评价权是众望所归。当前的趋势是将分布在组织部、发改、财政等部门的评价权统一到监察局。抛开将评价权统一到监察局是否合理且不说，能够将评价权统一到一个部门就是一个进步，既避免了多头评价背后的利益抢夺，又维护了评价的稳定性。另一方面，统一评价体系就是建立统一的指标体系。当前种类繁多的考核已让各级政府和部门疲于应付，如果政府绩效管理仅是增添一道新的考核，则无疑是一种负担。因此，在此过程中应该实施政策执行的官僚权威型风格，将纷繁复杂的各种考核体系整合进一套指标体系。当然，考虑到各地经济和社会发展的不平衡，统一的评价体系要既能体现共性的需求，又能展现个性的发展。因此，可以在三级指标统一（体现共性）、四级指标有所差异（展现个性）中实现矛盾的统一。

再次，管理过程要方便操作、简单易行，形成专家意见型风格。如果绩效指标复杂，则数据采集困难，最终将导致绩效管理的失败。同样，在管理过程中如果操作复杂，也会使相关部门和人员困惑。因此，只有方便操作、简单易行的绩效管理才更能得到认同。可以依据专家的意见和思路，通过开发诸如 “绩效管理信息系统”以优化数据采集及反馈功能，既可提高数据的及时性、准确性和全面性，也能使被评估单位的工作任务完成情况、未完成情况、报送情况、报送预警情况和绩效评估情况等直观明了，从而促进被评估单位改进工作。正是基于诸如“绩效管理信息系统”的现代手段，可以分阶段性地对政府绩效的总体状况、良好表现、实际效果和落后指标等进行综合分析，为改进绩效提供依据。进而在年终对所负责区域该项指标（领域）的整体绩效情况进行专题分析，总结各单位成绩，查找不足，提出改进建议。

最后，加强绩效管理的结果运用，突出公众满意导向，形成社会合作型风格。一方面，结果运用要显示出刚性约束作用。可以通过绩效管理结果内部通报制度，组织单位将绩效评估结果每半年度向政府常务会报告，每年向党委常委会和政府常务会报告。评估结果通报党委委员和组织人事部门，并纳入党委所管班子年度考核体系，作为干部考核和使用的重要参考，等等。另一方面，开展常态化的公众满意度网上调查，实时收集社情民意。公民正是通过参与政府绩效管理全过程从而进行判断、认识以确定对政府绩效的接受程度，进而对政府进行满意还是不满意的主观判断。因此，绩效管理过程始终面临着如何获取公民信任和认可的压力。对于政府绩效信任问题的解答，存在诸多解释，而公民参与无疑是其中最具有说服力的方案之一，即在政府绩效管理的整个过程中，应该通过各种不同的形式，不同程度地体现公民的声音、反映公民的意志。“让公众参与到公共事务和管理等公共产品的供给中来，具体地说，就是参与政府的决策和执行过程，这对于打破政府在治理上的垄断地位具有积极意义。”［6］

［参考文献］

［1］姜国兵．政府绩效评估的宣传与现实［J］．广东行政学院学报，2009（6）：20-24．

［2］周志忍．公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思［J］．兰州大学学报（社会科学版），2007（1）：26-33．

［3］蓝志勇，胡税根．中国政府绩效评估:理论与实践［J］．政治学研究，2008（3）：106-115．

［4］丁煌．政策执行［J］．中国行政管理，1991（11）：38-41．

［5］王家峰．作为设计的政策执行—执行风格理论［J］．中国行政管理，2009（5）：40-44．

［6］张康之，李传军．变革时代中的公共管理［J］．行政论坛，2010（2）：7-11．

［责任编辑王艳芳］

首先，理性设计注重专家意见，萝岗区的工作自始至终都是由专家学者参与设计的。渐进设计不主张对话过分偏离以往的类似实践或执行者个人的经验认识。为了实现两者的结合，萝岗区政府绩效管理改革试点工作的负责人就曾多次赴深圳、鹤山、中山调研。这样不仅仅能借鉴到其他地区的成功经验，还能将其他试点地区在政策执行过程中遇到的各种困难纳入执行者的考量范围，最大程度上避免了其他地区试点工作的不足。

其次，理性设计与渐进设计的政策执行风格均认为，冲突与议价是组织结构的核心，组织不过是基于不同利益的主体为了竞争相对利益而形成的冲突系统，组织结构要保证利益的协调。其实，萝岗区政府绩效管理试点工作的核心不仅在于调整管理权，还在于规范管理的组织权，或者说，政府绩效管理是对体制内权力关系的再分配。在原有的组织机构足够精简的情况下，大幅度调整原有绩效管理工作必然会触动利益格局，对后续工作造成一定的影响。这就使得萝岗区政府在思路不明朗的情况下，作出了明确的判断。调研中，区长在访谈时就强调，要通过整合区内现有各类考评体系，达到在完成上级交办、本部门开展的各项工作任务的同时，进一步着眼于为民办实事和减轻基层工作负担，实现本区转型升级、科学发展。

最后，政策执行落实到实践层面充满着妥协、交易等行为，执行不过是行动者企图追求各自相互冲突目标的策略性活动。这是不同权力、利益和价值之间的协调、妥协和交易的过程。在萝岗区绩效管理的最终方案中明确了以下四点：一是兼纳并蓄，稳步推进；二是重点突出，简便易行；三是量化细化，可考性强；四是引入第三方评价。其中的第二、三点不仅增加了改革工作的可操作性，还减轻了内部工作人员的负担，维护了工作人员乃至组织的利益。第四点纳入第三方评价的做法在某种程度上加大了公民的话语权，维护了公民的利益。萝岗区政府所采取的理性设计与渐进设计相结合的政策执行风格，使萝岗区的绩效改革出现折中的路径，即在更好地完成绩效管理改革的同时，考量多方的权力与利益的平衡。

四、政府绩效管理的未来设想

实践部门和学界都对正在进行的政府绩效管理充满了期望，也不无疑惑，然而，体制内的动员能力是强大的，可以通过有效的动员能力去消除疑惑而达成共识。本文认为，要达到凝聚力量提升绩效管理的效果，需要在以下几方面作出努力：

首先，实现政策过程与绩效管理过程的统一，使得政策具有战略性和统一性，形成利益协调型风格。一方面，如果政策本身具有战略性，那么被评估对象就能够很好地理解自身的目标和使命，从而主动提高绩效，而不是被动地接受评估。从政府绩效管理的角度看，应该充分给予被评估者理解部门战略和自身使命的空间，并给予正确的引导。例如，公安部2011年印发《关于改革完善执法质量考评制度的意见》，明确要求禁止将“罚没款数额”“行政拘留数”“发案数”“劳动教养数”“破案率”等作为绩效考评指标。这是个进步，这些所谓的绩效指标实际上与公安部门的战略和目标是不相符的。另一方面，政策的统一性保证了绩效管理的权威性。以往的考核或评估所呈现出的评价主体各自为政，是各部门“权力扩张”的必然，是通过考评而获得利益输送的结果。在不影响自身的政治、经济地位时，具有政策制定权的国家机关通常会对下级政府及其部门的“权力扩张”保持一种放任姿态。因此，要解决政府绩效管理的无序化和权威性，应该将绩效管理过程统一到政策过程当中，以政策制定、执行、监控、评估、修订全过程再造政府绩效管理过程。

其次，要统一评价的组织权和评价体系，形成官僚权威型风格。一方面，在调研中，涉及考核的单位领导对评价的多头状况无不抱怨。当前的政府考核或绩效评估除了上一级政府对下一级政府和部门进行评估外，上一级政府部门还要对下一级政府部门进行评估。萝岗区也面临同样的问题。除了维稳、计生、劳动安全、节能减排等“一票否决”的考核外，还有每年的社会经济发展状况考核，还包括区里的年度重点任务，比如拆迁工作、保障房建设工作等，以及省或国家的专项任务，比如现在的“三打两建”。因此，统一组织评价权是众望所归。当前的趋势是将分布在组织部、发改、财政等部门的评价权统一到监察局。抛开将评价权统一到监察局是否合理且不说，能够将评价权统一到一个部门就是一个进步，既避免了多头评价背后的利益抢夺，又维护了评价的稳定性。另一方面，统一评价体系就是建立统一的指标体系。当前种类繁多的考核已让各级政府和部门疲于应付，如果政府绩效管理仅是增添一道新的考核，则无疑是一种负担。因此，在此过程中应该实施政策执行的官僚权威型风格，将纷繁复杂的各种考核体系整合进一套指标体系。当然，考虑到各地经济和社会发展的不平衡，统一的评价体系要既能体现共性的需求，又能展现个性的发展。因此，可以在三级指标统一（体现共性）、四级指标有所差异（展现个性）中实现矛盾的统一。

再次，管理过程要方便操作、简单易行，形成专家意见型风格。如果绩效指标复杂，则数据采集困难，最终将导致绩效管理的失败。同样，在管理过程中如果操作复杂，也会使相关部门和人员困惑。因此，只有方便操作、简单易行的绩效管理才更能得到认同。可以依据专家的意见和思路，通过开发诸如 “绩效管理信息系统”以优化数据采集及反馈功能，既可提高数据的及时性、准确性和全面性，也能使被评估单位的工作任务完成情况、未完成情况、报送情况、报送预警情况和绩效评估情况等直观明了，从而促进被评估单位改进工作。正是基于诸如“绩效管理信息系统”的现代手段，可以分阶段性地对政府绩效的总体状况、良好表现、实际效果和落后指标等进行综合分析，为改进绩效提供依据。进而在年终对所负责区域该项指标（领域）的整体绩效情况进行专题分析，总结各单位成绩，查找不足，提出改进建议。

最后，加强绩效管理的结果运用，突出公众满意导向，形成社会合作型风格。一方面，结果运用要显示出刚性约束作用。可以通过绩效管理结果内部通报制度，组织单位将绩效评估结果每半年度向政府常务会报告，每年向党委常委会和政府常务会报告。评估结果通报党委委员和组织人事部门，并纳入党委所管班子年度考核体系，作为干部考核和使用的重要参考，等等。另一方面，开展常态化的公众满意度网上调查，实时收集社情民意。公民正是通过参与政府绩效管理全过程从而进行判断、认识以确定对政府绩效的接受程度，进而对政府进行满意还是不满意的主观判断。因此，绩效管理过程始终面临着如何获取公民信任和认可的压力。对于政府绩效信任问题的解答，存在诸多解释，而公民参与无疑是其中最具有说服力的方案之一，即在政府绩效管理的整个过程中，应该通过各种不同的形式，不同程度地体现公民的声音、反映公民的意志。“让公众参与到公共事务和管理等公共产品的供给中来，具体地说，就是参与政府的决策和执行过程，这对于打破政府在治理上的垄断地位具有积极意义。”［6］

［参考文献］

［1］姜国兵．政府绩效评估的宣传与现实［J］．广东行政学院学报，2009（6）：20-24．

［2］周志忍．公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思［J］．兰州大学学报（社会科学版），2007（1）：26-33．

［3］蓝志勇，胡税根．中国政府绩效评估:理论与实践［J］．政治学研究，2008（3）：106-115．

［4］丁煌．政策执行［J］．中国行政管理，1991（11）：38-41．

［5］王家峰．作为设计的政策执行—执行风格理论［J］．中国行政管理，2009（5）：40-44．

［6］张康之，李传军．变革时代中的公共管理［J］．行政论坛，2010（2）：7-11．

［责任编辑王艳芳］

首先，理性设计注重专家意见，萝岗区的工作自始至终都是由专家学者参与设计的。渐进设计不主张对话过分偏离以往的类似实践或执行者个人的经验认识。为了实现两者的结合，萝岗区政府绩效管理改革试点工作的负责人就曾多次赴深圳、鹤山、中山调研。这样不仅仅能借鉴到其他地区的成功经验，还能将其他试点地区在政策执行过程中遇到的各种困难纳入执行者的考量范围，最大程度上避免了其他地区试点工作的不足。

其次，理性设计与渐进设计的政策执行风格均认为，冲突与议价是组织结构的核心，组织不过是基于不同利益的主体为了竞争相对利益而形成的冲突系统，组织结构要保证利益的协调。其实，萝岗区政府绩效管理试点工作的核心不仅在于调整管理权，还在于规范管理的组织权，或者说，政府绩效管理是对体制内权力关系的再分配。在原有的组织机构足够精简的情况下，大幅度调整原有绩效管理工作必然会触动利益格局，对后续工作造成一定的影响。这就使得萝岗区政府在思路不明朗的情况下，作出了明确的判断。调研中，区长在访谈时就强调，要通过整合区内现有各类考评体系，达到在完成上级交办、本部门开展的各项工作任务的同时，进一步着眼于为民办实事和减轻基层工作负担，实现本区转型升级、科学发展。

最后，政策执行落实到实践层面充满着妥协、交易等行为，执行不过是行动者企图追求各自相互冲突目标的策略性活动。这是不同权力、利益和价值之间的协调、妥协和交易的过程。在萝岗区绩效管理的最终方案中明确了以下四点：一是兼纳并蓄，稳步推进；二是重点突出，简便易行；三是量化细化，可考性强；四是引入第三方评价。其中的第二、三点不仅增加了改革工作的可操作性，还减轻了内部工作人员的负担，维护了工作人员乃至组织的利益。第四点纳入第三方评价的做法在某种程度上加大了公民的话语权，维护了公民的利益。萝岗区政府所采取的理性设计与渐进设计相结合的政策执行风格，使萝岗区的绩效改革出现折中的路径，即在更好地完成绩效管理改革的同时，考量多方的权力与利益的平衡。

四、政府绩效管理的未来设想

实践部门和学界都对正在进行的政府绩效管理充满了期望，也不无疑惑，然而，体制内的动员能力是强大的，可以通过有效的动员能力去消除疑惑而达成共识。本文认为，要达到凝聚力量提升绩效管理的效果，需要在以下几方面作出努力：

首先，实现政策过程与绩效管理过程的统一，使得政策具有战略性和统一性，形成利益协调型风格。一方面，如果政策本身具有战略性，那么被评估对象就能够很好地理解自身的目标和使命，从而主动提高绩效，而不是被动地接受评估。从政府绩效管理的角度看，应该充分给予被评估者理解部门战略和自身使命的空间，并给予正确的引导。例如，公安部2011年印发《关于改革完善执法质量考评制度的意见》，明确要求禁止将“罚没款数额”“行政拘留数”“发案数”“劳动教养数”“破案率”等作为绩效考评指标。这是个进步，这些所谓的绩效指标实际上与公安部门的战略和目标是不相符的。另一方面，政策的统一性保证了绩效管理的权威性。以往的考核或评估所呈现出的评价主体各自为政，是各部门“权力扩张”的必然，是通过考评而获得利益输送的结果。在不影响自身的政治、经济地位时，具有政策制定权的国家机关通常会对下级政府及其部门的“权力扩张”保持一种放任姿态。因此，要解决政府绩效管理的无序化和权威性，应该将绩效管理过程统一到政策过程当中，以政策制定、执行、监控、评估、修订全过程再造政府绩效管理过程。

其次，要统一评价的组织权和评价体系，形成官僚权威型风格。一方面，在调研中，涉及考核的单位领导对评价的多头状况无不抱怨。当前的政府考核或绩效评估除了上一级政府对下一级政府和部门进行评估外，上一级政府部门还要对下一级政府部门进行评估。萝岗区也面临同样的问题。除了维稳、计生、劳动安全、节能减排等“一票否决”的考核外，还有每年的社会经济发展状况考核，还包括区里的年度重点任务，比如拆迁工作、保障房建设工作等，以及省或国家的专项任务，比如现在的“三打两建”。因此，统一组织评价权是众望所归。当前的趋势是将分布在组织部、发改、财政等部门的评价权统一到监察局。抛开将评价权统一到监察局是否合理且不说，能够将评价权统一到一个部门就是一个进步，既避免了多头评价背后的利益抢夺，又维护了评价的稳定性。另一方面，统一评价体系就是建立统一的指标体系。当前种类繁多的考核已让各级政府和部门疲于应付，如果政府绩效管理仅是增添一道新的考核，则无疑是一种负担。因此，在此过程中应该实施政策执行的官僚权威型风格，将纷繁复杂的各种考核体系整合进一套指标体系。当然，考虑到各地经济和社会发展的不平衡，统一的评价体系要既能体现共性的需求，又能展现个性的发展。因此，可以在三级指标统一（体现共性）、四级指标有所差异（展现个性）中实现矛盾的统一。

再次，管理过程要方便操作、简单易行，形成专家意见型风格。如果绩效指标复杂，则数据采集困难，最终将导致绩效管理的失败。同样，在管理过程中如果操作复杂，也会使相关部门和人员困惑。因此，只有方便操作、简单易行的绩效管理才更能得到认同。可以依据专家的意见和思路，通过开发诸如 “绩效管理信息系统”以优化数据采集及反馈功能，既可提高数据的及时性、准确性和全面性，也能使被评估单位的工作任务完成情况、未完成情况、报送情况、报送预警情况和绩效评估情况等直观明了，从而促进被评估单位改进工作。正是基于诸如“绩效管理信息系统”的现代手段，可以分阶段性地对政府绩效的总体状况、良好表现、实际效果和落后指标等进行综合分析，为改进绩效提供依据。进而在年终对所负责区域该项指标（领域）的整体绩效情况进行专题分析，总结各单位成绩，查找不足，提出改进建议。

最后，加强绩效管理的结果运用，突出公众满意导向，形成社会合作型风格。一方面，结果运用要显示出刚性约束作用。可以通过绩效管理结果内部通报制度，组织单位将绩效评估结果每半年度向政府常务会报告，每年向党委常委会和政府常务会报告。评估结果通报党委委员和组织人事部门，并纳入党委所管班子年度考核体系，作为干部考核和使用的重要参考，等等。另一方面，开展常态化的公众满意度网上调查，实时收集社情民意。公民正是通过参与政府绩效管理全过程从而进行判断、认识以确定对政府绩效的接受程度，进而对政府进行满意还是不满意的主观判断。因此，绩效管理过程始终面临着如何获取公民信任和认可的压力。对于政府绩效信任问题的解答，存在诸多解释，而公民参与无疑是其中最具有说服力的方案之一，即在政府绩效管理的整个过程中，应该通过各种不同的形式，不同程度地体现公民的声音、反映公民的意志。“让公众参与到公共事务和管理等公共产品的供给中来，具体地说，就是参与政府的决策和执行过程，这对于打破政府在治理上的垄断地位具有积极意义。”［6］

［参考文献］

［1］姜国兵．政府绩效评估的宣传与现实［J］．广东行政学院学报，2009（6）：20-24．

［2］周志忍．公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思［J］．兰州大学学报（社会科学版），2007（1）：26-33．

［3］蓝志勇，胡税根．中国政府绩效评估:理论与实践［J］．政治学研究，2008（3）：106-115．

［4］丁煌．政策执行［J］．中国行政管理，1991（11）：38-41．

［5］王家峰．作为设计的政策执行—执行风格理论［J］．中国行政管理，2009（5）：40-44．

［6］张康之，李传军．变革时代中的公共管理［J］．行政论坛，2010（2）：7-11．

［责任编辑王艳芳］