财政体制、经济环境与中国省级政府间竞争机制

边志强

(东北财经大学经济学院，辽宁大连116025)

一、文献回顾与问题提出

改革开放以后，中央政府从财政领域入手，推行了分权化改革，这确定了地方政府的利益主体地位，为了实现自身利益最大化，地方政府之间展开了激烈的竞争。目前主要有两种理论来刻画地方政府之间的竞争机制，分别是财政竞争理论和标尺竞争理论。具体如下:

1.财政竞争理论。对财政竞争的研究可追溯到Tiebout(1956)①，刻画的是地方政府在竞争中通过税收或财政支出手段争夺有利于经济发展的稀缺资源(郭庆旺、贾俊雪，2009)②。税收手段主要是通过降低税率来争夺流动性税基，Janebaand Peters(1999)分析欧洲国家间的利息税竞争时，发现存在“对流动性高的资源征收低税，对流动性低的资源征收高税”现象③。Heyndels and Vuchelen(1998)发现比利时589个城市在竞争中竞相降低收入税和财产税④。Wildasin(1988)指出资本在地区之间的配置既受到本地税率的影响，也受到周围地区税收政策的作用⑤。财政手段是指地方政府通过改变财政支出结构来吸引生产要素向本地区流动。地方政府为了吸引劳动力会增加公共服务支出，同时为了吸引资本而提高公共投入支出(郑尚植，2011)⑥。Keen and Marchand(1997)指出在劳动力无法迁移而资本能够完全流动的情况下，地方政府为了吸引外资会增加有利于企业的公共投入的支出，而减少改善居民福利的公共服务的支出⑦。傅勇和张晏(2007)，龚锋和卢洪友(2009)得出了“中国的财政分权以及以政绩考核的政府竞争，造就了地方政府财政支出结构‘重基本建设，轻人力资本投资和公共服务’的明显扭曲”的结论⑧⑨。

2.标尺竞争理论。标尺竞争的主要思想是通过相对绩效的比较来解决委托代理之间的信息不对称问题。Besleyand Case(1995)提出了选举中的标尺竞争，是指由于地方政府官员知道处于信息弱势方的选民会通过比较其他地区政府的业绩来评价本地区的政策和行为，从而促使地方政府之间出现互相模仿公共政策的行为⑩。这种标尺竞争对应于对下负责的政治体制，是一种“自下而上的标尺竞争”。我国的单一制的政治体制下并不存在基于选民投票和监督的“自下而上的标尺竞争”，但地方政府间仍然可能存在为升迁和政绩而展开的标尺竞争(王守坤、任保平，2008)⑪，由于地方政府是对上级政府负责，张晏，夏纪军和张文瑾(2010)将此称为“自上而下的标尺竞争”⑫。“自上而下标尺竞争”存在的原因是中央政府对地方经济特征和地方政府官员的努力缺乏充分信息，使得中央政府只能通过比较相似地区的经济绩效来评价地方政府的努力程度，而追求晋升的地方政府官员在制定政策时不得不参考其他地方政府行为。

通过以上分析我们能够得到财政竞争与标尺竞争的异同:财政竞争和标尺竞争都会导致地方政府之间的经济决策出现相互模仿的现象，但是两者模仿的对象并不相同。财政竞争的目的是争夺有利于本地区社会经济发展的稀缺资源，地方政府的竞争对象(模仿对象)是对其吸引各种资源具有阻碍作用的其他地方政府;而在标尺竞争中，地方政府的目的为了通过中央政府的考核，其竞争对象(模仿对象)是中央政府拿来与其进行对比的其他地方政府，产生标尺竞争的主要原因是中央政府与地方政府之间的信息不对称，竞争的各地方政府之间并不一定存在着对要素的争夺。

目前国内只有少量文献对这两种地方政府竞争机制加以区分，并通过实证分析来考察地方政府间的策略互动行为。张晏，夏纪军和张文瑾(2010)检验了1987－2004年间地方政府生产性支出的相关性，指出我国地方政府之间的公共支出行为的模仿激励主要来自“自上而下的标尺竞争”⑬。王守坤和任保平(2008)则得出了相反的结论，认为我国省级政府间争夺流动性税基的税收效应显著，而“自上而下的标尺竞争”并没有得到证实⑭。本文认为这两篇文献之所以得出不同的结论，是因为他们并没有考虑中国财政体制的变迁及经济环境的改变，认为我国自改革开放以来地方政府的竞争机制没有发生变化。然而我国的财政体制与经济环境都并非一成不变。下文我们将在分析我国改革开放以来财政体制和经济环境的变化的基础上，探讨我国地方政府间的竞争机制。

与已有文献相比，本文的研究特色在于:(1)明确区分了财政竞争和标尺竞争。(2)以往的研究认为我国地方政府之间的竞争机制是不变的，本文在详细分析了我国财政体制的变迁和经济环境的变化后认为地方政府之间的竞争机制发生了变化。(3)引入了空间计量经济学模型，有助于更好的认识和理解地方政府之间的竞争机制。

二、基本计量模型与数据说明

(一)基本计量模型

Baicker(2005)指出，运用空间计量经济学方法，全面的考察不同空间权重矩阵设定对地方政府间策略互动行为的影响，有助于识别主要是哪一种竞争机制在起作用⑮。所以我们使用空间计量方法进行本文的研究。

本文选用空间自回归模型(SAR)来研究地方政府的公共决策对于其他地方政府公共决策的反应。SAR模型的基本形式为:

式中，Y为被解释变量，X为N×k的外生解释变量矩阵，β为解释变量的系数矩阵，ρ为空间自回归相关系数，代表被解释变量自身的空间相关性。W为n×n空间权重矩阵(n为地区数)。本文参考张晏，夏纪军和张文瑾(2010)⑯的做法，设定两种空间权重矩阵:

1.地理距离权重矩阵:根据两个地区之间的地理距离的倒数来设定权重，定义为:

这里的距离用两个省份省会之间的直线距离来表示。

2.经济距离权重矩阵:根据人均实际GDP差额的倒数来设定权重，定义为:

其中为地区平均人均实际GDP。

(二)变量与数据说明

1.数据来源

本文选取的是省级面板数据，包括了我国29个省、直辖市、自治区(四川与重庆合并，不包括西藏、台湾、澳门和香港)的相关数据。来源于历年的《中国统计年鉴》以及分省统计年鉴。由于我国2007年后实行新的财政支出分类方法，为了保持数据的一致性，样本的时间跨度为1985－2006年。

2.变量说明

本文选取地方政府的财政支出结构对于其他地方政府财政支出结构的反应来识别地方政府之间的竞争机制。并以基本建设支出占地方本级预算内财政支出的比例作为代表财政支出结构的被解释变量。

解释变量包括:(1)人均实际GDP。地区发展程度不同往往政府支出结构也不相同。(2)财政分权度。财政分权度越高，地方政府的财政自由度就越大，在以GDP增长为考核标准的激励下，地方政府基本建设支出扩张的倾斜越强。采用各省预算内人均本级财政支出与中央预算内人均本级财政支出的比值来衡量财政分权度。(3)城市化率。城市具有规模经济优势，能够降低公共服务的人均成本，从而增加基本建设的支出。(4)人口密度。与城市化率相似，人口密度大的地区也具有规模经济优势，可能会影响到政府的财政支出结构。(5)政府规模。政府规模越大占有的财政支出越多。用每万人中公职人员的人数表示。(6)产业结构:第二产业产值占GDP的比重。衡量经济结构对财政支出结构的影响。(7)小学、初中生占总人口比例。我国自1986年实行九年制义务教育，支出基本由地方政府负责，这一部分刚性支出会挤占基本建设支出。(8)虚拟变量。包括:西部大开发、02年所得税改革、东部、中部。

三、我国省级政府间竞争机制的识别

使用空间计量方法对我国省级政府间竞争机制进行识别，经过豪斯曼检验，模型使用固定地区效应，并加入时间固定效应，设定的反应函数模型如下:

式中下标表示省级政府，t表示年份，EXP是被解释变量，X为解释变量集合，ai为地区固定效应，vt为时间固定效应，ε为随机扰动项。

1994年之后，我国的财政体制与经济环境都发生了显著的变化，这些变化有可能对地方政府间的竞争机制产生影响，为此我们分别估算1985－1993年间和1994－2006年间两个子样本时期的反应函数，估算结果如表1和表2所示。

表1 1985－1993年省级政府间基本建设支出反应函数估算结果

为了便于比较，我们也给出了普通面板数据模型的估算结果，可以看出，无论是地理权重模型还是经济权重模型，其拟合优度都优于普通面板数据模型。由表1所示，无论是拟合优度、对数似然值还是Moran检验、LMsar检验，经济权重模型都优于地理权重模型，并且地理权重模型的空间自回归相关系数并不显著，同时没有通过LMsar检验，这说明经济权重模型更能反映1985－1993年间我国省级政府间财政支出结构的策略互动行为;而由表2所示，无论是拟合优度、对数似然值还是Moran检验、LMsar检验，地理权重模型都优于经济权重模型，并且经济权重模型没有通过LMsar检验，即地理权重模型更能反映1994－2006年间我国省级政府间财政支出结构的策略互动行为。由此我们能够初步得出:1994年之前我国省级政府之间主要表现为标尺竞争，但1994年之后转变为财政竞争。

针对以上结论，我们给出原因:改革开放之初，中央政府推行财政包干的财政体制，这种体制在地方政府和中央政府之间产生了讨价还价机制，信息不对称的局面使得地方政府在谈判中保持着主动权，为了本地区的利益，地方政府往往“藏税于民”，中央政府对地区经济绩效的真实情况缺乏透明度。此时，中央政府只能通过比较相似地区的公共政策如财政支出结构来判断地方政府努力的相对水平。最直观的就是将具有相似的资源禀赋和经济发展水平的地区进行比较，地理相邻地区资源禀赋相近，但它们的可比性也要依赖于地区之间的经济发展水平，特别是改革开放之后，地理相邻地区间的经济发展水平出现了明显的差距，并有逐渐扩大趋势。在以GDP为最重要政绩指标的考核标准下，中央政府会选择比较经济发展水平相似的地区之间的公共政策，试图发现地方政府官员的努力程度，从而决定地方官员的晋升与否。所以，在这种中央政府对地方政府真实绩效具有不完全信息的情况下，地方政府会竞相模仿与其经济发展水平相近的其他地方政府的财政支出政策，从而出现经济发展水平相近的地方政府之间的标尺竞争。此外，开放之初我国地方保护现象严重，各种资源和生产要素在各地区流动具有很大的困难，所以地方政府之间进行财政竞争比较困难，由表1看到，在三种模型中，财政分权的系数虽然为正但并不显著，这说明地方政府并没有表现出“重基本建设”的倾向。所以我们能够认为1994年之前我国地方政府之间的竞争形式主要表现为经济发展水平相近的地方政府之间的标尺竞争。

1994年中央政府实行了分税制改革，中央政府能够更直观的观察到地区经济的发展状况，对地方政府的真实经济绩效有了比较完全的信息，虽然仍以GDP为政绩考核的最重要标准，但是并不需要比较经济发展水平相似的地区之间的公共政策就能够掌握地方政府官员努力程度和能力的相关信息。此时，地方政府不再以应对中央政府对其公共政策的比较为目标，而是竭尽全力发展本地区经济，尽可能多的增加税收，而不是“藏税于民”。邓小平南巡讲话和汇率改革吸引了大量的外资，分地区的发展政策(如鼓励东部地区发展、西部大开发以及振兴东北老工业基地等政策)使得各种要素特别是资本不再禁锢在某一区域，而是在全国之间流动，为了争夺资源和要素，区域间的地方政府竞争越来越激烈。由表2看到，三种模型中，财政分权的系数显著为正，这说明地方政府为了争夺生产要素特别是资本而在财政支出结构方面表现出了“重基本建设”的扭曲。于是我们得出1994年后我国地方政府之间的竞争形式主要表现为地理相邻地方政府之间的财政竞争的结论。

表2 1994－2006年省级政府间基本建设支出反应函数估算结果

对于其他解释变量的分析:(1)1985－1993年间人均GDP的回归系数显著为负，这说明基本建设支出占地方本级预算内财政支出的比例随着经济发展水平的提高而降低，这可能是因为改革开放之初百废待兴，完善的基础设施是发展的前提，所以开放之初基本建设投入很大，但随着基础设施的完善，其支出比例也随之下降。1994－2006年间人均GDP回归系数为正但不显著，说明在财政竞争中，地方政府基本建设支出的比例随着经济发展水平的提高呈上升趋势，但是可能受到其他未考虑到的因素的影响(如中央政府要求增加教育投入的比例)使得基本建设支出的比例也会向下波动。(2)城市化率和人口密度在所有模型中的回归系数都为正且基本显著，这说明城市的规模效应发挥作用，公共服务的人均成本降低，增加了基本建设支出的比例。(3)产业结构的回归系数也均为正，说明了第二产业对基础设施依赖性较强，较高的第二产业比重会增加基本建设的支出。(4)1985－1993年间政府规模和小学初中人口比重的回归系数显著为正，究其原因，可能是财政支出门类众多，并不一定表现出一项支出的增加必定导致另一项支出的减少。而1994－2006年间政府规模和小学初中人口比重的回归系数为负，与我们的预测一致。(5)西部大开发的系数显著为正，是因为西部大开发政策加大了西部地区基本建设投资的比重。(6)02年所得税改革加强了中央集权，使得地方政府财政支出自主性降低，从而减轻了“重基本建设”的扭曲，所以其系数为负。

为了进一步证明所得结论的正确性，我们将分地区进行实证分析。虽然分地区不能验证全国范围内是否存在经济发展水平相近的地方政府之间的标尺竞争，但是可以验证发生在地理相邻地方政府之间的财政竞争。对1994－2006年的东、中、西部的面板数据分别进行回归，如果存在财政竞争，那么地理距离权重模型的空间自回归相关系数应该显著为正，结果见表3。

表3中我们给出了地理距离权重模型和经济距离权重模型，但是由于经济发展水平相近的地方政府之间的标尺竞争是相对于全国范围内来说的，所以经济距离权重模型估算出来的结果并没有多少实际意义，仅作为参考。对于东部和西部地区，我们看到，地理距离权重模型的空间自回归相关系数显著为正，并且都通过了Mroan检验和LMsar检验，这说明我国东部和西部地区地方政府之间存在着财政竞争;但是中部地区的空间自回归相关系数虽然为正，但并不显著，这在一定程度上验证了“中部塌陷”现象的存在，由于缺乏政策支持和优惠补贴，向中部地区流动的资源和要素相对较少，导致中部地区政府之间的财政竞争没有东部和西部地区激烈。但总体上来说，1994年后我国地方政府之间的竞争形式主要表现为地理相邻地方政府之间的财政竞争的结论得到了进一步的验证。

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四、结 语

利用空间计量模型，选取地方政府的财政支出结构对于其他地方政府财政支出结构的反应来识别我国省级政府之间的竞争机制。首先根据现有文献和相关定义对财政竞争和标尺竞争进行了区分，认为两者的差异主要在于竞争的对象不同，这为识别省级政府之间的竞争机制提供了依据。通过分析我国财政体制和经济环境的变化，我们认为1994年之前经济距离权重空间模型能够刻画标尺竞争情况，1994年之后地理距离权重空间模型能够刻画财政竞争情况。经过分析我们发现我国地方政府之间的竞争机制并非一成不变的，1994年之前我国省级政府之间主要表现为标尺竞争，但1994年之后转变为财政竞争，并通过分地区的实证分析进一步支持了该结论。

本文还验证了以争夺资本为主要目的的财政竞争会导致地方政府财政支出结构的“重基本建设”的扭曲，这会使得有利于居民福利水平提高的公共服务支出投资会相对不足。对于中央政府来说，适度的集权(如2002年所得税改革)对扭转这种扭曲有一定的作用，但无法根除这种扭曲，只有完善转移支付体制、放开限制“用脚投票”机制发挥作用的户籍制度，必要时改善地方政府的政绩考核机制才有利于地方的长远发展。

［注释］

①Tiebout，C..A Pure Theory of Local Expenditures.Journal of Political Economy，1956，64(5):416 －424.

②郭庆旺，贾俊雪:《地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长》，《管理世界》，2009年第10期。

③Janeba，E.and Peters，W..Tax Evasion，Tax Competition and the Gains from Non－discrimination:the Case of Interest Taxation in Europe.The Economic Journal，1999，109(452):93 －101.

④Heyndels，B.and Vuchelen，J..Tax Mimicking among Belgian Municipalities.National Tax Journal，1998，51(1):89－101.

⑤DE.Wildasin.Nash Equilibria in Models of Fiscal Competition.Journal of Public Economics，1988，35(2):229－240.

⑥郑尚植:《财政竞争与地方政府的公共支出结构——基于国内外文献的一个思考》，《云南财经大学学报》，2011年第6期。

⑦Keen，M.and M.Marchand.Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending.Journal of Public Economics，1997，66(1):33－53.

⑧傅勇，张晏:《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》，《管理世界》，2007年第3期。

⑨龚锋，卢洪友:《公共支出结构、偏好匹配与财政分权》，《管理世界》，2009年第1期。

⑩Besley，T.and Case，A..Incumbent Behavior:Vote－seeking Tax－setting and Yardstick Competition.The American Economic Review，1995，85(1):25－45.

⑪⑭王守坤，任保平:《中国省级政府间财政竞争效应的识别与解析:1978－2006年》，《管理世界》，2008年第11期。

⑫⑬⑯张晏，夏纪军，张文瑾:《自上而下的标尺竞争与中国省级政府公共支出溢出效应差异》，《浙江社会科学》，2010年第12期。

⑮ Baicker，K..The Spillover Effects of State Spending.Journal of Public Economics，2005，89(2):529 －544.