论人民政协的规则体系

何瑞朗

摘 要：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的重要的政治制度，人民政协的运作也有一套较为全面和系统的规则作为依据，本文试图结合人民政协运作的情况，对进一步完善我国人民政协运作的规则体系提出了自己的分析意见和对策建议。

关键词：人民政协；规则；程序；制度

中图分类号：D627 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2014）-07-0014-02

一、人民政协概述

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国重要的政治制度，是中国特色社会主义民主的有效实现形式。根据现行《中国人民政治协商会议章程》规定，我国的人民政治协商会议设置了全国委员会和地方委员会。中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下一级地方委员会的关系是指导关系。

另根据现行章程的规定，中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。中国人民政治协商会议地方委员会的组成，根据当地情况，参照全国委员会的组成决定。

自人民政协成立60周年以来，全国政协和各地方政协在促进国家和各地方的经济、政治、文化和社会建设上做出了卓有成效的工作，维护了国家和社会的安定团结，促进了祖国和平统一和民族的团结，发展了社会主义民主政治，推动了国际友好往来和同世界各国人民的友谊等等，都作出了十分重要的贡献。

二、人民政协的规则体系

人们对于“法”的范畴存在着争论。有学者指出，我国政协的依据主要是依靠党的文件、通知和政协章程，缺乏法律依据。[1]也有的学者主张，法可分为“软法”和“硬法”，以“章程”“条例”“纲要”“规划”“指南”或“意见”“决定”“纪要”等等方式命名的规范性文件，归入软法的范畴，一般的法律则是“硬法”。[2]尽管对于法的范畴没有统一的意见，但我认为，对政协的规定使用规则之治是没有任何争议的，规则是指规定出来的供大家共同遵守的制度或章程，规则具有制约性，总会产生绝对的或相对的约束力。因此规则能涵盖上述各种规范性文件。

在我国多党合作和人民政协领域，已建构起了以宪法为根本，以《中国人民政治协商会议章程》为基础，以各项“条例”“通知”“意见”“规程”为主体的规则体系。其中宪法序言对地方政协的性质作出了界定，对政协的历史发展进行了描述。在历经多次修改后，现行的政协章程对政协工作作出了较为全面、系统的规定，其中包括人民政协的性质、作用、指导思想、主要职能、组织形式、工作范围和要求等基础性的问题。现行政协章程由五章构成，在总纲之后分别为工作总则、组织总则、全国委员会、地方委员会和附则。党的文件主要有三个：中共中央1989年的下发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年下发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、 2006年颁发的《关于加强人民政协工作的意见》，这三个文件主要侧重于人民政协制度上、程序上的建设，使我国的的政治协商工作有了更为具体和明确的政策依据，人民政协的工作逐步走上规范化、程序化的发展道路。当然，涉及政协工作的规范性文件还有国务院办公厅颁发的《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》、人民政协全国委员会制定发布的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》和《提案工作条例》，等等。在地方层面上，一些地方的党委或政协地方委员会还专门制定了地方性的规范文件，如中共湖南省委在 2005制定下发了《中共湖南省委关于贯彻落实〈中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见〉的意见》。还比如2009 年《中共广州市委政治协商规程（试行）》、2010 年《中共广东省委政治协商规程（试行）》等等。这些地方性文件更为详明具体、更具可操作性，也往往带有一定的地方色彩，更符合地方的实际情况。

三、我国政协的规则体系的发展构想

虽然我国的政协已有了一套较为系统和成熟的规则体系，但依然存在着许多缺陷和不足。在一些地方上也存在着对政协认识上的模糊和偏差，政协开展工作随意性大、效果较差、透明度不高等问题，从中审视和反思我们现有的规则，应当如何作出完善？

一是从政协的定位来看，我国宪法和现行政协章程将政协界定为“具有广泛代表性的统一战线组织”，但这一界定是不清晰的，从这一界定似乎能得出政协不是国家机关的结论，但《公务员法》明确将政协机关的工作人员纳入到国家公务员的范围，意味着政协的工作人员依法履行公职，纳入国家行政编制并由国家负担其财政福利。在实际运作中，人民政协专门性地召开会议讨论国家大政方针以及各种重大经济社会问题，对宪法和法律的实施进行监督等也反映其履行着国家机关的某些职能，发挥着国家机关的某些作用。[3]一般认为，政协既不是国家机关，也不是一般的社会团体、社会组织，那它应该是什么？为此我国宪法和政协章程有必要进一步对政协的地位和性质，尤其是法律上的地位和属性作出更为清晰的规定。

二是从政协的运作机制来看，程序性、制度性的规则尚不够具体和完备，可操作性不强。我国政协的主要职能有政治协商、民主监督、参政议政。以政治协商为例，哪些属于必须协商的重要、重大的问题，协商须在多长时间前通知到协商主体各方，协商与通报的界限在哪里，如何避免以通报代替协商，党委、政府对政协的意见如何作出处理和反馈，协商的结果如何进入政府决策层面等等，由于大多数文件规定过于笼统，缺乏详明的规定，一些地方的协商工作表现出了流于形式、混乱不一等问题。为了解决上述问题，2009 年广州市的《中共广州市委政治协商规程（试行）》、2010 年广东省的《中共广东省委政治协商规程（试行）》率先以规程的形式对政治协商的范围、内容、步骤、程序等问题专门作出了规定，2011年8月在修订的基础上，广东省的规程正式出台。因此，各地可借鉴广东省的经验，相应地制定人民政协履行职能的具体的、有强可操作性的程序性规则，保障政协的运作更加规范化、制度化，并在总结各地经验的基础上，在中央层面制定统一的程序性操作规范。

三是从政协运作依据的各种规则的构成来看，主要由党的文件和政策和政协章程来规范，在法律层面上除了宪法再无其他的单行法律、法规。党委的文件和政策主要依靠党的权威和纪律来推动，政协章程仅仅是政协的内部规范，两者的效力所及范围也是有限的，政协章程往往难以有效约束政府等国家公权力机关的运作，而法律则以国家强制力作为后盾和保障，并对全体社会成员具有广泛的约束力，也可以有效调整政协机构与政府等国家机关的关系。仅仅依靠一些政策性文件来规范和推动政协的运作，会使得人民政协，尤其是地方政协工作的开展随意性较大，缺乏稳定性、连续性和系统性。实践也表明，地方政协活动开展的效果很大程度上取决于当地“一把手”的开明度和对政协的重视程度，因此，可在时机成熟时出台《人民政协组织法》、《人民政协协商程序法》等等，把经实践检验较为成熟的制度、程序和文件规定上升为法律、法规，力争形成一套科学、系统、完备和成熟的规则体系来规范和推动政协的运作。

参考文献：

[1] 殷啸虎.政治协商制度法治化的路径分析[J].社会科学，2011年第2期.

[2] 罗豪才、胡旭晟.对我国多党合作与人民政协的法学考察—以“软法”为主要分析工具》[J].湖南省社会主义学院学报，2008年第6期.

[3] 范忠信、王亦白.论人民政协的民意机关化与法制化[J].法商研究，2001年第6期.