关于诉前登记工作情况的调查与思考

廖羚惠

2012年12月浙江省高院下发《关于试行诉前登记制度的通知》，安排部署各法院开展诉前登记工作。椒江法院自2012年1月起，已制作预立案台账，形成了以立案预登记制度为轴心，以审判执行工作站、人民调解工作室等为平台，以对调解协议进行司法确认为保障的操作模式，将部分适合通过诉前调解等非诉方式化解的案件转至相关部门处理，有效疏导矛盾，取得较好的工作成效。因此，本文试以该院近两年司法统计数据为基础，并抽取预登记案例为样本进行调研，探索诉前登记的可行性和必要性，掌握诉前登记工作运行情况，深入分析诉前登记运行环境，为进一步完善诉前登记制度，提出可行性和操作性的路径和方法。

1 诉前登记工作的基本情況

1.1 诉前登记的概念及特点

诉前登记是先行调解制度运行下推出的新工作机制，适用对象为适合立案前调解或其他非诉讼解决方式的纠纷。诉前登记的特点主要体现在：第一，处理速度快。第二，引导分流纠纷。第三，不收取诉讼费。第四，案结事了。

1.2 诉前登记的设置和工作流程

椒江法院将登记工作分为接收、登记、评估、化解四个阶段。采用由一名立案工作人员专门负责接收初步审查认为适合立案前处理的案件起诉材料，并于接收材料当日将案件报请庭长签署意见后转相关部门处理；普通民商事纠纷经登记后，向调解组织发送《建议调解函》，并移送相关材料。涉及敏感性纠纷的，需制定化解方案，落实责任人员，进行风险评估和说服解释，对存在重大风险的，应即时向本院领导及上级法院报告，并通报给当地党委、政府；普通民商事纠纷办理期限一般为一个月，存在特殊情况的，可经审批延长办理期限；敏感性纠纷经劝说引导后六个月内当事人未要求法院受理、也未向上级法院起诉或信访的，可予以结案。

1.3 主要做法

一是完善操作机制。为了做好诉前预立案工作，椒江法院于2012年中旬制定了《立案预登记管理规定（试行）》，对立案预登记的纠纷范围、登记流程、处理方案和结案归档等问题作了明确，制定了登记工作衔接流程制度，同时，建立由立案庭负责的案件受理中心等举措，建立登记工作台帐、信息报送、日常联络等制度，对登记工作进行动态管理。

二是实行统一管理。纠纷处理遵循归口管理、分工负责的原则，由立案庭负责纠纷的登记受理、协调、引导调解、建档等工作。对当事人身份信息、联系方法、收文时间、反映的问题等事项进行详细记载，逐件登记、编号入册，并填写《立案预登记表》，相关信息及时输入审判业务管理系统。

三是建立考核机制。对登记后被录入审判业务管理系统的案件，未按规定对纠纷进行协调、引导调解、归档等，致使当事人权益受到侵害的，由法院提出考核意见。

2 诉前登记工作的运行情况分析

2.1 近两年诉前登记概况

目前，敏感性案件进入法院，各个法院均承担了巨大的负担。增加了一线审判人员的工作负担。此外，司法资源难以得到最佳化运用（优化配置），审理周期无法缩短。从2012年1月至2013年8月，诉前登记的适用范围为一是有调解可能的涉及婚姻家庭、相邻关系、劳动争议等普通民商事纠纷；二是政策性强、牵涉面广、社会影响大的敏感性纠纷；三是不当行使诉权；四是经风险评估确定风险等级的

2.2 诉前登记情况分析

1、登记情况。2012年至2013年8月，2012年该院诉前登记1132件，占同期民事一审新收案件的22.49%，2013年诉前登记866件，占同期民事一审新收案件的23.04%。诉前登记的类型涉及社会生活的各个方面，但分布不均匀，其中以机动车交通事故责任纠纷和劳动争议类案件居多，2012年机动车交通事故责任纠纷731件，劳动争议类案件242件，分别占总数的64.58%和21.38%；2013年1-8月，机动车交通事故责任纠纷688件，劳动争议类案件65件，二者分别占全部登记案件总数的79.45%和7.50%。这两类与民生利益息息相关，案件数量多，其中很大一部分通过引导至行业性调解委员会化解。通过诉前登记，将大大减轻法院办案压力，实现资源优化配置。

2、结案情况。2012年诉前登记诉前登记1132件，调解成功1130件，化解率99.82%，其中1-8月登记218件（其中未能化解的2件，占0.92%）；2013年1-8月诉前登记866件（其中未能化解的21件，含3件立调案件，占2.42%），化解率97.58%。虽然在绝对数量上优势并不明显，但登记后调解成功率占到登记总数的97%以上。

3、执行情况。全部自动履行，没有1件申请强制执行。预登记后注重调解，使矛盾化解工作真正做到案结事了。

2.3 诉前登记工作的主要成效

1.最大限度地让当事人理解并认同。

经诉前登记的起诉，诉讼时效中止，免了当事人的后顾之忧，为调解工作开展提供有利保障。有些纠纷不通过诉讼程序，减少了案件当事人的敌对情绪，往往更能解决纠纷，降低当事人维权难度。此外，由于基层调解组织在调处纠纷中并不收取费用，降低当事人诉讼成本。据统计，椒江法院登记各类纠纷1998件，调处过程中未收取费用，惠及1977个当事人，切实减轻了当事人的诉讼负担。

2.构建协同互动格局，推动部门间协同联动。

建立并不断完善由人民法院与区信访局、区调解中心、地方党委、政府及当地街道、社区及村组干部互相配合协调调解的联动机制，充分发挥各方的调解优势，推动部门间协同联动，形成诉前矛盾化解合力，实现由矛盾纠纷案件“中转站”向解决问题“终点站”的转变，真正做到矛盾纠纷不上交。2012年引导到政府相关职能部门47件，化解率达87.23%，诉至法院的6起；2013年1-8月引导到政府相关职能部门11件，化解率63.63%，进入诉讼程序的有4件。有效探索参与社会管理的新机制，保障社会和谐稳定。

3.大量化解矛盾在诉前

依托诉前登记的工作机制，坚持纠纷化解在基层、化解在当地的原则，减少因诉讼带来的对抗心理和紧张关系，实现和平解纷，社会效果良好。如2012年9月，一起因小区业委会未经业主大会表决程序选聘新物业公司引发的民事纠纷案在诉前成功化解。许某认为小区业委会未经业主同意更换新物业公司，要求撤销业委会的选聘决定，而业委会坚持。接案后，该院白云工作站法官配合小区所在广场社区多次召集当事人双方调解，经析理说法和耐心细致的思想工作，最终化解了该纠纷。

3 诉前登记工作中的困境及原因分析

3.1 登記标准把握问题

立案人员面对当事人的纠纷问题，如何有效的将案件作出准确定性分流，关系到后续能否运用立案的调解职能将纠纷高效化解。比如，何种案件适合立案庭的调解，何种案件适于其他部门的协同处理，何种案件适于哪个调解组织处理，何种案件适于直接进入审判程序等。因为没有特别规定，立案人员收到诉讼材料时，除个别属于法律明文规定排除调解适用的案件外，一般难以准确判断是否适宜调解及适宜引导至哪个调解组织。为防遗漏，往往会将大部分案件引导至人民调解窗口。诉前登记的适用标准限制，导致案件处理难以取得实质性突破。

3.2 运作过程信息不对称

首先是当事人对法院诉前登记制度缺乏了解甚至存在偏见。主要表现在部分当事人对登记后享有的权利和承担的义务不了解，对预登记的效力存在认识差异。实践中，部分当事人起诉时一般已做好打官司的心理准备，对案件预登记的处理方式存有疑虑，使当事人怀疑法院在推诿，坚持要求正式立案，并要当即预交诉讼费用，甚至要求出具不立案裁定书；还有些当事人在预登记后，隔几日便到法院要求立案，且情绪较为激动。据统计，椒江法院已接到了2位当事人称法院不予立案有违司法公正的来信来访。

3.3 与基层部门组织衔接问题

在处理诉前引导调解的案件时，主要问题在于衔接机制不够顺畅，没有形成固定的长效机制。立案庭将案件移送适合的部门组织调解前，与基层部门组织缺乏一个有效的事前沟通。在调解过程中，基层部门组织就案件的进展情况与法院也缺乏交流，突发的情况不能得到及时的协调和解决。调解工作结束后，基层部门组织应当通过何种程序在第一时间将调解结果反馈给法院；调解不成的，如何将案件移送回法院，这些都还没有形成一个规范化的操作制度。缺乏事前的有效沟通不利于有关部门组织迅速了解案情，缺乏事中的交流与协作不利于调解工作的顺利开展，而缺乏事后的及时反馈则不利于案件的后续处理。这一系列问题的存在都无益于高效化解矛盾、彻底解决纠纷。因此，法院如何与部门组织之间进行有效衔接，形成一个固定的长效机制，成为诉前引导调解工作顺利开展的重中之重。另外，在协同调解中，如何与有关部门形成一致的调解思路、调解方向都是需要考虑的问题。

4 对诉前登记程序中问题的应对建议

4.1 提高意识

诉前登记工作作为先行调解制度下的一项新工作机制，有利于缓解案多人少的矛盾，有利于节约司法资源、节省当事人诉讼成本，能够实现实质公平，做到真正的案结事了，因此，我们在司法实践中应当予以高度重视，并以科学的态度、理性地对待诉前登记。

4.2 坚持三条底线

一是在坚持当事人自愿调解的基础上，形成法院劝导调解为辅的调解原则。立案人员根据审判经验，对于易于调解的案件，根据实际情况，积极行使释明权，适当地向当事人说明选择立案调解、非诉的行业调解、行政调解等的优势，让当事人对调解有正确的认识，切实增强社会公众对多元化纠纷解决机制的认同感。立案调解是快捷化解纠纷，减少诉讼环节的最佳选择，结合了立案、调解、结案于一体，大大缩短了办案时间，而且立案调解促使双方达成和解协议，减少了矛盾激化。二是对于通过非诉讼方式来解决纠纷也应该多加鼓励和引导。诉前引导调解可以有效根据纠纷性质，有针对性的选择调解组织，而且部门组织的调解不收取费用，可减轻当事人的诉讼负担，具有一定的经济性。三是不能久调不决。在当事人没有调解意愿时，不能强制调解，针对纠纷属于人民法院受案范围，符合起诉条件的案件，法院应该及时给予立案受理。

4.3 强化管理

一是重视过程记录。对于调解、化解矛盾主要过程及相关事项进行记录，有利于固定当事人的意思表示，避免日后再发生纠纷。二是注意释明告知。在协调过程中，坚持与当事人当面对话，向当事人做好沟通解释工作，减少因代理人传达不完整信息导致矛盾升级的潜在隐患，避免矛盾激化。

4.4 完善反馈机制

为有效缓解法院压力，更好发挥诉前登记工作优势，完善常态化的案件反馈机制显得尤为必要。一方面要做好立案环节的诉前引导，对案情简单、事实清楚、法律关系较为明确的案件，在征得当事人同意后，将案件移交至各调解委员会。对于不易处理的案件，登记后尽可能引导纠纷向非诉渠道分流，诸如街道、工作站等。另一方面，根据登记工作流程，要制约并促进案件调处的进展，尤其是对调解不成的案件，要及时进行确认。

4.5 制度化衔接机制

如在赡养纠纷、收养纠纷、继承纠纷、抚养纠纷等案件，由当地派出所、妇联等参与调解，以充分发挥其工作优势。法院也有针对性地为调解委员会等调解组织提供法律咨询、普法宣传、确认人民调解协议效力等方面的司法服务。