我国保障性住房项目后评价体系构建思路

胡杰+李子侠+韩冬+臧微

摘要：我国保障性住房项目进入大规模建设与竣工阶段，但总体上我国住房保障工作仍处于探索阶段。保障房建设管理实践中出现的诸多问题亟需评价、总结与改进，但受配套制度建设滞后、评价标准复杂、评价主体选择困境等因素制约，未能有效开展。保障房项目后评价应该着眼于过程绩效，指标体系的构建从保障公平过程与建设过程两个方面入手，对制度效率、公平目标、建设管理过程、后续管理等方面进行全过程动态评价。

关键词：保障房，后评价，过程绩效

中图分类号：F290 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2014）09-0041-46 收稿日期：2014-08-05

1 引言

从1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中提出了建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系开始，到2012年《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，期间国家层面出台过多部关于保障房建设的法规制度，经过多年的探索，已经初步形成了市场供给与政府保障相结合、以市场供给为主的城镇住房基本制度与政策框架。

目前我国保障房建设进入了任务量化和强化实施阶段，项目完工率成为考核地方政府绩效的刚性指标。据住建部公开数据，截至2014年4月底，我国今年开工保障房286万套 （其中各类棚户区184万套），基本建成125万套，分别占全年目标任务的40%和25%，与2013年同期基本持平，保障性安居工程累计开工近2500万套（其中，棚户区改造近1100万户），基本建成1500多万套。

但从各地保障房建设实践来看，总体上我国住房保障工作仍处于探索阶段。在制度政策的制定、规划布局、项目融资、政府专项资金的使用、建设模式、准入与退出机制、土地获取、征地拆迁、工程质量、风险管理、分配与运营等方面均存在亟需总结与改进之处。对保障房建设管理中出现的这些主要问题和关键指标，如何系统考量，需要一套较为完整的项目评价体系。就目前国内的建设实践与研究现状来看，对保障房项目的后评价，没有深入系统的研究，缺少较为成熟的项目评价体系。

2 保障房项目后评价制约因素分析

通过对当前我国保障房建设各地实践与研究的梳理，本文认为制约保障房项目评价工作难以开展或者研究难以深入的因素主要可以归纳为以下几个方面。

2.1 后评价的配套制度建设相对滞后

尽管在国家层面和各地政府都颁布了不少法律法规，试图建立以经济适用房和廉租住房为主的低收入家庭住房保障制度。但是在项目建设管理过程中暴露出的诸多问题，如资金不足、保障房的选址不科学、配套设施不完善、房型设计不尽合理、建设管理过程难以管控等，再加上保障房的退出机制不完善等，这些问题为什么会出现，怎么解决，对保障房项目的影响多大，均没有一套较为成熟的评估制度来考量。对保障房的后评价，缺少评价主体、评价机构、评价对象、评价标准、评价反馈等系统的规范。保障房的后续管理机制尚不完善，包括完整准确的保障信息系统不完善，对住房存量、基本状况等都不是很清晰。这些都影响到如何对保障性住房的绩效评价。

2.2 保障房的多层次体系导致评价标准多元化和复杂化

目前我国保障房的供应体系，包括廉租房、公租房、经济适用房、限价房，以及棚户区改造等。不同的供应类别，由于土地、产权、保障对象、建设任务等条件的不同，导致在项目投融资方式、建设模式、经济社会效益等方面都存在较大差异。比如对公租房项目与限价房及经济适用房项目，在评价的标准、关注的重点、评价的目标、后续的管理等方面必然有所不同。对不同类别的保障房，需要有不同的项目评价标准。

2.3评价主体的选择困境

由谁负责保障房项目的后评价工作，目前尚无定论。从国内实践来看，国家审计署已经连续四年对保障房的建设管理情况进行审计。不少地方也由政府审计部门牵头，重点对项目的政策执行情况、政府资金的使用情况进行审计，侧重对项目过程的合规性进行考察，对项目的建设过程则可能关注度不是那么高。而保障房建设全过程，包括政策制定、决策、审批、建设、分配等各个环节都有不同的政府部门参与，项目的不同利益相关者的需求，需要更为全面的掌握和了解。

3 保障性住房项目后评价体系构想

3.1 保障房项目评价的独特性分析

3.1.1 公平目标是首要属性

保障房的公共品属性决定其公平性特征，决定关注其社会效益比经济效益更为重要。保障房建设的出发点和基本目的，就是为了解决城镇中等和低收入群体的住房困难问题，这也是保障房项目与普通商品房项目最主要的区别之处。程序公平与实质公平是保障房具备公益项目的特征。因此，必须要对各类保障房能否公平落实到困难家庭进行评估。陈冠蕾（2013）认为，应该从实质公平和程序公平两个方面来评价项目的公平性实施情况。实质公平主要针对保障范围的公平，应保尽保，同类对象同等对待，无歧视。程序公平则是指保障房的申请、受理、审核、审批程序上，要尽量做到公平。

3.1.2 公共财政的参与决定了必须评价资金使用效率

政府专项资金的大量投入，是保障房建设管理得以顺利进行的条件。据国家审计署发布的2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果公告披露，全国237个项目或单位挪用安居工程财政补助、银行贷款、企业债券等专项资金78.29亿元，主要用于市政基础设施建设、工业园区开发、还贷出借、投资经营、弥补工作经费等非安居工程支出。现行的融资困境，使得保障房建设资金渠道与政策设计成为实践与理论研究的热点。多元化、多层次的融资渠道，是保障房建设的一个特点，而对政府补贴、减免的税收（包括减免土地出让金、政府性基金、一些行政收费等）的使用，包括有的地方所尝试的融资新模式，如保险资金、公积金、地方债等融资，对这几类资金的筹集合规性、到位率、筹集的及时率、资金的充足率、资金成本、筹集资金风险等的评价，都是保障房项目评价的独特性体现。endprint

3.1.3 土地供给效率影响项目绩效

从土地的供给来看，保障房用地，特别是公租房、廉租房和棚户区改造类以划拨方式为主。但从土地供给实践来看，不少保障房项目都规划布局在交通、教育、医疗等外部配套设施相对落后的区域，少数地方保障房项目选址在离城市中心较远处，配套设施没有同步跟进，导致在建成之后无法入住甚至很长时间无法正常入住。唐焱（2013）认为保障房用地供给应该考虑对需求的满足程度和社会公平的实现程度，要考虑土地供给在空间配置上能够满足被保障人群的交通、生活便利等需要，满足的程度如何，在数量上是否满足建设规划的需要。

3.1.4 后续管理尤为重要

因为保障房建设在土地供应规划、在法规政策制定上的滞后等因素，实践中出现的比如空置、转租、转售等运营管理问题，以及保障房公平公正分配难、住户出行和生活难、社区综合管理难、小区物业管理难、动态管理退出难等问题，都是严重影响保障房项目是否真正成为民心工程的重要因素。北京、上海等地试行的共有产权房实践，正是对保障房后续管理机制的不规范、不完备进行改进的一个探索。

3.2 基于公平过程与建设过程两个视角的含义

国内对项目全过程进行动态绩效评价，最早由世界银行和亚洲开发银行对其贷款扶持项目进行后评价时引入。这两个国际金融机构的后评价机构“业务评价局”对其贷款项目的评价工作从项目决策完成就开始，是一个全过程的监测、评价、管理任务。

商业房地产开发项目过程一般包括项目前期、规划、设计、施工、竣工验收、销售、物业管理等阶段。其项目后评价重点关注的是质量、安全、进度和成本等常规指标，而利润往往是商业房地产开发项目尤为看重的方面。

保障房则不同，其独特性决定了，其过程包括两个含义：公平过程与建设过程（见图1）。公平过程包括制度公平与政策操作公平，考虑分配程序公平，准入、退出机制上保障公平，保障范围公平等因素。另外一个含义建设过程则包括从决策、前期、建设、销售、物业管理等阶段，还应该涵盖保障房工程任务完成情况、分配、后续管理等特有环节。只有将这两个过程结合起来，才能从“时、空”上把握住保障房的绩效，构成了保障房“时、空”概念上的动态、全过程评价。

3.3 过程评价指标体系设计

从公平过程与建设过程两个视角来考量保障房项目评价指标体系，可以从以下几个方面入手：

一是公平目标的考量。保障房建设的首要目的，就是公平、公开、公正地保障中低收入群体的住房问题。离开了这个目标，保障房的意义就丧失了。公平过程包括程序公平、决策公平、准入与退出机制保障公平以及政策支持上的公平效率。具体可以重点考察公共资源的公平分配：应保尽保率、非保得保率、保障性住房覆盖率、保障对象覆盖率等保障对象标准合理率等、决策依据的充分性、决策程序的合理性、决策方法的科学性、保障房用地供应的空间效率、供应规模等的考察。政策的支持效率则可以考察是否出台了相关费用减免政策，是否建立完善相关规章制度，是否采取确保项目建设公平、有序的措施等方面。

二是建设过程效率评价。这部分内容主要针对项目建设过程而言，大部分的考量指标与常规工程建设项目的后评价无差异，如招投标、质量、进度、合同、项目管理内控制度等。但保障房的一个显著特征是本文前面提到的必须对政府专项资金的使用情况进行绩效考察。

三是效益评价，以社会效益评价为主。保障房的社会效益评价包括对政策落实的适度性、公平性内容，包括保障对象标准合理率、保障覆盖率、土地供应的空间、供应结构、供应规模等指标。经济效益评价则仅限于经济适用房、限价房项目评价。

四是后续管理评价。包括对进入、退出机制的考量，主要关注分配、准入、退出等方面。重点关注保障房是否严格履行准入管理，操作流程是否规范，是否存在不符合条件的群体进入保障范围，关注可能存在的权力寻租行为、不符合保障条件的家庭或个人应及时纳入退出管理范围，督促健全退出管理机制；分配管理要做到公开、公平、公正。重点检查部分收购、新建的保障性住房建筑面积设计的合理性，是否存在套型面积偏大偏小超标准不实用等问题。后续物业管理、后续租金管理、共有产权的管理等。

4 结语

未来几年，我国保障房建设将继续大规模的建设与竣工，并陆续交付给中低收入老百姓居住，“民心工程”的建设与运营管理效果直接关系到群众的切身利益。对保障房的建设管理如何建设评价，需要注意几个问题：一是完善后评价相关制度政策。需要对项目后评价工作负责主体、评价体系标准、反馈机制等从制度层面进行限定，即由谁来负责、评价内容、评价标准、改进措施等需要进一步明确。特别是保障房项目涉及到对政策执行效果的评价，如何对一些政府机构作为进行评价是难点；二是不同类型的保障房后评价标准，要有所区别和侧重。公租房、廉租房、限价房等保障对象不同，建设管理模式有差异，评价的内容应有所不同；三是注重项目后评价反馈。既注重项目建设管理的反馈，又要关注群众对保障房各环节的意见并纳入后续改进之中。四是完善保障房的信息管理。健全保障房的信息数据库，保障家庭基础信息库、信用评价信息数据库等，最好能形成一个动态管理信息管理系统，实时掌握保障群体的基本情况。

参考文献：

1.邓中美.社会保障性住房制度评价指标体系研究.重庆科技学院学报（社会科学版）.2009.8

2.邓华.近十五年我国住房政策及供应体系演变研究.中国房地产（学术版）.2014.5

3.唐焱 关长坤.保障性住房用地供给效率评价体系的建立与应用研究——以南京都市区为例.城市发展研究.2013.6

4.贾仁甫 张炯 杨泽明.房地产项目后评价——过程评价指标体系的构建与应用.建筑经济.2006.7

5.何芳 沈佳音.房地产项目后评价研究.建筑经济.2014.1endprint

6.高喜珍 韩洁.公共工程项目后评价内容及指标体系构建.财会通讯（理财版）.2008.1

作者简介：

胡杰，北京大学经济学院博士后，主要从事房地产经济、房地产投融资方面研究。

李子侠，中国房地产杂志社编辑，主要研究方向为住房保障、住房金融等。

韩冬，北京大学经济学院博士后，研究方向为城镇化、城市土地利用。

臧微，南开大学博士后，研究方向为新型城镇化建设、土地增值收益分配与土地整备研究。

注：本文受天津市企业博士后创新项目择优资助项目“基于过程控制的保障性住房绩效评价与改善体系研究”部分资助。

Study on Affordable Housing Project Post Evaluation System

——based on the perspective of process performance

Hu Jie，Li Zixia，Han Dong，Zang Wei

Abstract：Chinas affordable housing project is undergoing a massive construction and completion stage，but sill in the exploratory stage on the whole.Many problems need to be summarized、evaluated and improved in the housing construction practice and management.But by the supporting system construction lag，the complexity of the evaluation standard，and the chose dilemma of evaluation subjective，the project post evaluation of the affordable housing has failed to effectively carry out.Affordable housing project post evaluation should focus on the process performance，and the evaluation index system should include the process of guarantee fair and construction.Affordable housing project post evaluation should be carried out during the whole process of dynamic evaluation of system efficiency，equity，construction management，follow-up management.

Keywords：Affordable housing，Post evaluation，Process performance

王春敏/责任编辑endprint

6.高喜珍 韩洁.公共工程项目后评价内容及指标体系构建.财会通讯（理财版）.2008.1

作者简介：

胡杰，北京大学经济学院博士后，主要从事房地产经济、房地产投融资方面研究。

李子侠，中国房地产杂志社编辑，主要研究方向为住房保障、住房金融等。

韩冬，北京大学经济学院博士后，研究方向为城镇化、城市土地利用。

臧微，南开大学博士后，研究方向为新型城镇化建设、土地增值收益分配与土地整备研究。

注：本文受天津市企业博士后创新项目择优资助项目“基于过程控制的保障性住房绩效评价与改善体系研究”部分资助。

Study on Affordable Housing Project Post Evaluation System

——based on the perspective of process performance

Hu Jie，Li Zixia，Han Dong，Zang Wei

Abstract：Chinas affordable housing project is undergoing a massive construction and completion stage，but sill in the exploratory stage on the whole.Many problems need to be summarized、evaluated and improved in the housing construction practice and management.But by the supporting system construction lag，the complexity of the evaluation standard，and the chose dilemma of evaluation subjective，the project post evaluation of the affordable housing has failed to effectively carry out.Affordable housing project post evaluation should focus on the process performance，and the evaluation index system should include the process of guarantee fair and construction.Affordable housing project post evaluation should be carried out during the whole process of dynamic evaluation of system efficiency，equity，construction management，follow-up management.

Keywords：Affordable housing，Post evaluation，Process performance

王春敏/责任编辑endprint

6.高喜珍 韩洁.公共工程项目后评价内容及指标体系构建.财会通讯（理财版）.2008.1

作者简介：

胡杰，北京大学经济学院博士后，主要从事房地产经济、房地产投融资方面研究。

李子侠，中国房地产杂志社编辑，主要研究方向为住房保障、住房金融等。

韩冬，北京大学经济学院博士后，研究方向为城镇化、城市土地利用。

臧微，南开大学博士后，研究方向为新型城镇化建设、土地增值收益分配与土地整备研究。

注：本文受天津市企业博士后创新项目择优资助项目“基于过程控制的保障性住房绩效评价与改善体系研究”部分资助。

Study on Affordable Housing Project Post Evaluation System

——based on the perspective of process performance

Hu Jie，Li Zixia，Han Dong，Zang Wei

Abstract：Chinas affordable housing project is undergoing a massive construction and completion stage，but sill in the exploratory stage on the whole.Many problems need to be summarized、evaluated and improved in the housing construction practice and management.But by the supporting system construction lag，the complexity of the evaluation standard，and the chose dilemma of evaluation subjective，the project post evaluation of the affordable housing has failed to effectively carry out.Affordable housing project post evaluation should focus on the process performance，and the evaluation index system should include the process of guarantee fair and construction.Affordable housing project post evaluation should be carried out during the whole process of dynamic evaluation of system efficiency，equity，construction management，follow-up management.

Keywords：Affordable housing，Post evaluation，Process performance

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