地方政府环境政策执行困境分析与系统体系构建

张锐连 姚峰

摘 要：经济发展与环境污染有着密不可分的关系，地方政府理性经济人的特点，组织结构、信息传输渠道不健全，考核体系不完善等原因使得环境状况日益恶化以及地方政府环境政策执行出现困境。为此，为了改善环境状况，更好地执行地方政府环境政策，从城市和城镇全面兼顾层面，横向政府和纵向部门的协同合作层面，信息公开和机构健全互动层面，行政区管理和区域管理联合层面，执行主體和公众参与提升层面着手，形成一个健全的地方政府环境政策执行体系有其必要性。

关键词：地方政府；环境政策；执行困境；系统建议

中途分类号：X24 文献标识码：A

1 引言

近年来，环境问题一直是国内学者关注的重点话题。大到重大的环境污染事件，如2011年浙江台州铅污染事件、2012年广西龙江铬污染事件、2013年的上海松江死猪事件；小到与我们生活、健康息息相关的事件，如近一段时间来北京、上海、南京等地严重的雾霾天气。环境问题的出现有其必然原因，环境政策执行效果的好坏关系到环境问题解决与否。环境政策执行不到位，一个重要原因是由于环境政策在地方政府执行过程中被“异化”、“弱化”了。早在2007年经济合作与发展组织的副秘书长阿马诺就曾深刻的指出导致中国环境问题的原因之一是政府机构执行力度偏软 。 因此，进行地方政府环境政策执行问题的研究具有一定的现实意义。

2 综述

关于我国环境政策存在的问题，国内众多学者进行了相关的研究并提出了相关的政策建议。闫献伟等人在浙江省社会学学会上就我国环境政策的演变及未来的价值取向做了相关分析，指出未来我国环境政策的未来价值取向应包括改变可持续发展政策、转变环境政策理念、建立公众参与机制等。从其提出的相关建议中可以看出，其中很多是对西方国家环境政策执行方法的借鉴，缺少与本土特点的结合，需要较长的磨合期。魏志荣就我国环境管理存在的主要问题进行了分析，并就存在的问题提出了相关建议，主要有健全环境管理机构，改革创新环境管理制度，加大环境管理资金投入等。学者曾贤刚在对我国地方政府环境管理体制进行分析后提出增加地方政府环保动力，强化激励与约束机制；健全环境管理机构，适时推进大部门制；削弱横向块块关系，增强纵向条条关系等建议。从以上两位学者提出的建议可以看出，其具有一定的合理性，但是彼此之间缺乏互动性与整体性，缺少对其建议对策本身内部关系的进一步分析。学者黄晗仅从治理尺度、制度结构、激励机制与环境政策执行之间的相互关系进行地方政府与中国环境政策执行困境分析。在其分析过程中并没有提出具体的建议对策，而且其分析的三者之间缺少整体性与逻辑性。学者肖建华从政府环境政策工具选择的角度探讨了地方政府如何进行两型社会的建设，指出在两型社会建设中地方政府环境政策工具的选择要考虑组合化，动态化与“本土化”。其虽然局限于从地方政府环境政策工具选择的角度考虑，但其组合化、动态化与“本土化”的建议具有较强的操作性、现实性、独特性，为本文写作思路提供了较好的借鉴。

3 地方政府环境政策执行困境分析

任何政策的制定都是为了能够在最大程度上得以执行，并且取得良好的社会反响和公众响应，以此对某一问题能够起到实际的作用，对问题的解决能够提供实际的方向和对策。而政策的执行就涉及到公共政策执行力这一问题。公共政策执行力是指公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力。公共政策的公共性决定了它的重要性 。

3.1地方政府的理性经济人特点

20世纪90年代以来，地方政府已经开始作为一个相对独立的利益组织存在。相关理论指出，政府是由有理性、自私的人组成的，类似于经济学中的理性的“经济人” 。 因此，地方政府在环境政策执行过程中会出现执行困难的问题，会考虑执行某项环境政策可能给自身带来利益与损害，只有当执行某项环境政策的收益大于其损失时，地方政府才会表现出积极的姿态，反之，则会以消极的姿态变相执行或者抵制中央政府的环境政策。

3.2地方政府组织结构、信息传输不合理

在计划经济体制下，中国地方政府隶属于中央政府，受中央政府直接管辖。随着20世纪90年代市场经济体制的逐步建立以及中央政府放权让利，我国地方政府开始有了独自的利益考虑 。中央政府只能掌握地方政府的不完全信息，地方政府会出于自身利益的考虑利用信息不对称，这就导致地方政府在政策执行时在一定程度上会偏离或脱离原来的轨道。都会根据地方的具体情况对中央政府的政策进行一定程度地改变或者调整。因此，信息的不对称性和政策制定的不完全性，使得地方政府在政策的执行中有可能利用其在本地区行政实践中的信息垄断地位，偏离或变通中央政府制定的政策，政策执行的“异化”、“走样”与“变形”便不可避免 。

3.3民众参与监督力度不足、考核体系不完善

由于历史和现实原因，我国公众目前没有积极参与到日常生活中的环境管理当中，而且我国现行的相关环保法律中关于公众参与环境保护管理的规范也仅仅停留在理论存在。由于历史和国情原因，我国目前没有良好的民众参与渠道，且以末端参与为主，属于事发后举报、受害者举报的参与模式。在我国目前普遍流行的体制下，我国地方政府官员的考核几乎是以单纯的GDP为依据，忽视经济发展同时可能带来的环境污染问题。而政府官员为了追求业绩，变现自我，实现人生价值，多数官员唯GDP是从，把GDP作为衡量自身业绩的唯一标准。再加上地方政府“经济人”的特性，以财政收入的最大化为主要目标，使得我国环境政策在地方政府的执行出现各种各样的问题和困境。

3.4地方政府环境管理体制不健全

在我国现行的管理体制下，不论是中央还是地方的环保机构都是对政府负责，因此在一定程度上会导致以中央和地方利益为主，而忽视经济发展可能带来的环境污染问题。在我国现行法律体系中，没有明确规定有关环保部门的法律地位和独立行使的职能，使环境管理相关机构法律地位不明确，无法独立开展活动。职责不明，管理重叠，主题虚位都是体制不健全的表现。同时，环境问题具有自己的特性，即地域空间性，如大气污染、气候变暖等多为跨行政区域问题。缺乏统一的跨区域环境管理机构。地方政府对于环境问题的考虑更多是基于本地本行政区，并没有全局观念，缺乏与上级部门的交流互动。

4 地方政府环境政策执行系统

针对我国地方政府环境政策执行的困境问题，有必要对地方政府环境政策执行问题进行梳理与研究，一些学者提出了一些建议对策，但是一般停留在宏观的、零散的、缺少互动的层面上，因此，对于地方政府环境政策执行系统体系的构建意义重大。为此，建议从以下五个层面对地方政府环境政策执行系统体系进行构建。它们分别是：1、城市和城镇发展全面兼顾层面；2、横向政府和纵向部门的协同合作层面；3、信息公开和机构健全互动层面；4、行政区管理和跨区域管理联合层面；5、执行主体和公众参与提升层面。如图1所示。

4.1城市和城镇发展全面兼顾层面

伴随着市场经济快速发展，社会主义市场经济制度将基本建成，城市+城镇形态的城市化格局将在中国基本确立。因此环境政策的执行应充分考虑的中国社会现在及以后的发展趋势。中央政府乃至地方政府环境政策的制定及执行都应兼顾城市和城镇发展。在去除以往环境政策基本只面向城市的弊端后，才能从根本上解决环境政策执行难的问题。这也需要一个强有力的管理机构来对城市和城镇的环境政策制定及执行进行管理。

4.2横向政府和纵向部门的协同合作层面

通过对地方政府参与气候变化行动的影响因素的分析，学者们总结出了地方政府在环境议题上的MPC-IC行为模式。他们认为影响地方政府行动的三个主要因素是动力（motivation）、权力（power）、能力（capability） 。动力的来源取决于地方政府“经济人”的特性，即执行某项环境政策能否给当地政府和官员带来利益；权力则来源于中央政府与地方政府的横向关系，只有中央政府给予环境管理部门足够的权力，地方环境管理部门才有权力采取实质行动；能力是指地方政府官员是否有能力采取某项行动或与其它政府部门合作执行某项政策，这需要纵向政府部门之间的协同合作。只有当地方政府环境管理部门有动力，能够获得足够的权力，拥有一定的能力，地方政府环境政策才能得以初步执行。

4.3信息公开和机构健全互动层面

信息的不对称性对于中央政府环境政策的制定和地方政府环境政策的执行都有较大的影响。因此，在信息公开层面，地方政府应与中央政府和公众进行一定互动，从而使得执行和监督能够良性运行。中央政府和地方政府环境政策执行机构需进一步改进和完善，建立一个职能明确、关系分明、协同合作的环境管理机构。这对于地方政府环境政策执行将产生直接的引领作用。

4.4行政区管理和跨区域管理联合层面

目前我国的环境管理部门多以行政区为单位组建而成，但是由于环境问题的跨區域性，使得单一的行政区环境管理不再适应时代要求。针对一些特殊的地区和环境问题，亟需建立强有力的跨区域环境管理机构，通过行政区和跨区域环境管理机构的联合治理，改善地方政府环境政策执行条件。从而对于突发的跨区域性的环境事件能够给予快速稳妥的应对。

4.5执行主体和公众参与提升层面

归根到底，地方政府环境政策执行需要执行主体的参与，即需要执行人员。针对我国目前环境政

策执行主体素质偏低、专业技术不足等特点，目前需要对环境政策执行人员整体素质的提升和专业技术的训练。充足的、专业的、高素质的环境政策执行人员是政策高效执行的一个重要保障。公众不仅要参与到地方政府环境政策执行的过程中来，还要提高自身的素质，树立保护生态环境的强烈意识，自觉遵守环境保护法和环境道德，积极监督、批评、检举、控告污染和破环环境的单位和个人。

地方政府环境政策执行，需要一个完善的执行体系，需要五个层面的协同合作，才能形成一个强有力的执行系统。

参考文献