城镇化背景下的土地闲置问题

2014-09-25陈欢欢

环球人文地理·评论版 2014年8期

陈欢欢

摘要：新中国成立以来，我国的城镇化水平快速发展，越来越多的农民涌入城市。民工潮对农村社会生产结构的冲击将会使农村发展逐渐失去稳定发展的基础，农民工对城镇生活的适应将使农村发展失去后备军，其中最为突出的问题是：我国农村土地闲置的问题。土地资源对人类是至关重要的，是一切生命生存和再生产的基本的条件，是人类赖以生存的物资基础，是农业生产的基本生产资料。因此需要严格落实“以人为本”的科学发展观、协调好政府、农村基层管理组织和农民之间的关系，充分的采用政策、经济、技术等手段，恰当处理好城市化的发展过程中农民工进城后的土地闲置问题。

关键词：城镇化；土地闲置；农民工；土地管理；三农

新中国成立以来，我国的城镇化发展大致可分为两个阶段，改革开放之前我国的城镇化发展十分缓慢，从1952年12.5%的城市化率上升到1977年17.6%，年均只提高了0.2个百分点。随着改革开放政策的施行和农村土地承包责任制的落实，在促进我国对外贸易和工业快速发展的同时，也推动了我国的城镇化进程。2012年9月15日，中国社科院对外发布了《2012中国中小城市绿皮书》，指出我国近10年来城镇化水平已经超过50%，2000年—2011年，我国城镇化水平从36.2%上升到51.3%，城镇化步伐明显加快。随着我国城镇化水平的快速发展，农村劳动力大量流入城镇。民工潮对农村社会生产结构的冲击将会使农村发展逐渐失去稳定发展的基础，农民工对城镇生活的適应将使农村发展失去后备军，其中最为突出的问题是：我国农村土地闲置的问题。许多农民抛弃土地，走向城镇，农村出现了大面积的土地闲置现象。

一、城镇化的界定和表现

城镇化又称城市化，是指伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展，人类社会活动中农业活动的比重下降，非农业活动的比重上升的过程，与这种经济结构变动相适应，使得乡村人口与城镇人口的此消彼长，同时居民点的建设等物质表象和居民的生活方式向城镇型转化并稳定，这样的一个系统性过程被称为城镇化过程。城镇化水平的大小是以都市人口占全国人口的比例来评定，数值越高，城镇化水平越高①。

从表中我们可以清楚的看到，建国之前1940年的城市化率6.7%到1949新中国成立的10.6%，建国以来，由于工业化的发展和经济的增长，城市化率由1949年的10.6%增加到2000年的36.2%，在近50年来城市化率增加20%以上，每年增加约0.4%，如果按照改革开放以来（1979年——2000年）的数据来算，城市化率每年增加0.65%。2000年—2011年，我国城镇化水平从36.2%上升到51.3%，城镇化步伐明显加快，每年增加1%左右。根据其它国家城市化发展的规律和诺瑟姆的“S”曲线得知，我国的城市化发展已进入加速阶段，这也是我国发展必经经济和社会发展的阶段。

我国2030年城镇化目标：中国城市化水平70%；中国城市人口10亿以上；转移农村人口3亿以上。城镇化是工业化的半产物，同时城镇化水平是现代化的标志。我国在推进城镇化的过程中有利于统筹城乡发展；有利于促进区域协调发展；有利于建立扩大消费需求的长效机制。在城镇化给我们带来诸多利益的同时，我们也应看到在我国快速发展的城镇化进程中出现的诸多问题，钱从哪里来？人往哪里去？城市怎么建？耕地怎么保？这些问题实实在在的摆在我们的面前，每一个问题都至关重要，它关系到就业、居住、上学、养老、生存等与老百姓生活息息相关的各个方面。如果解决不好将会动摇整个社会的和谐。

二、城镇化进程中的农村土地闲置现象及原因

农村闲置土地是指农村具有生产力或者生产潜力的土地，因为种种人为的原因并没得到充分的利用甚至荒废的。我国将农村闲置的土地分为三个级别：一级根据土地的状况划分成隐形与显性用地；二级根据土地的分类分成闲置园地、闲置耕地与农村建设用地等几个方面；三级按照土地的成因分成污染型，灾害型以及抛荒型的闲置耕地与建设用地以及闲置园地等类型②。

（一）城镇化进程中农村土地闲置的总体现象

改革开放以来，我国每年GDP平均增长9.8%，是同期世界速度的3倍，城市化增长率平均每年0.86%。我国整体的经济发展喜人，但是我们也要看到农村和城市的差距，至今城乡收入比几乎达到4倍，于是在我国涌现了一波又一波的农民工进城大军。据国家统计局报2013年2月22日发布的2012年国民经济和社会发展统计公报显示，全国农民工总量为26261万人，比上年增长3.9%。其中外出农民工16336万人，增长3.0%。本地农民工9925万人，增长5.4%。在城市化快速推进的今天，不论是外出农民工还是本地农民工都带来了同样一个问题：土地闲置。根据2011年新华网转发的《国际先驱导报》中提到的关于农民弃耕内容显示，近年来我国每年近200万公顷耕地闲置。

通过走访四川省各农村地区发现，大部分的土地被闲置，特别是距离城区较远，地处山区丘陵地带的山区，那里几乎成为了“空心村”。如塔子村地处南充市嘉陵区移山乡，丘陵地带，可耕种土地为小块梯田，全村208户，但是现在仍留在塔子村居住的农民就只剩下两户，而且这两户中的主要劳动力也出门打工去了。

（二）城市化进程中农村土地闲置的原因

1.制度因素

1980年代初期，中国大陆在农村推行的农村改革——家庭联产承包责任制。

2006年1月1日起，全国范围内取消了农业税，并采取农田补助措施。农田补助有三种类型：一是农资综合补贴，2006年开始补贴，2006年是7元/亩，2007年是19元/亩，2008、2009年是49.5元/亩，2010年是49元/亩，2011年补贴的是56元/亩， 2012年补贴的是57元/亩；二是农资直补，2008—2012年都是4.45元/亩；三是良种补贴，2008-2010年都是早造10元/亩、晚造15元/亩，2011年早、晚造都是15元/亩。

一方面，家庭联产承包责任制使得农民们选择进城打工没有后顾之忧，即使自己有一天在城市不能生活下去，还可以回农村来种地，因为土地就在那里，自己的使用权是受法律保护的。另一方面，不论是取消农业税还是农田补助，从表面上看这些政策的推行可以在一定程度上减轻农民的负担，把农民留在农村，保证农村的耕种劳动得以良好的运行。但是实际上这些政策并没有发挥政府想要的效果。首先是国家的补助对于缓解城乡差距可以说是杯水车薪，其次农田的补助政策中资金的补助在实际的实施过程并没有考虑到农田是否是被闲置，国家每年将农田补助通过农村信用社直接拨款到每个家庭的账户中，在拨款的这一过程中，仅仅依据的是每个家庭的法定农田面积，对农田的耕种与否却并没有考虑。这就导致了农田的耕种与否与是否得到农田补助没有关系，放任农民们将农田闲置。

2.经济因素

我国国情决定了大部分农村地区还处于一家一年户分散劳作，人均耕地不到一亩，生产规模小，并且多丘陵山地，很难采用规模化的现代农业生产手段，人力成本相对于规模化的生产要高出许多。同时还存在市场风险，农产品最终是会进入市场的，行情的好坏也给农民的收入增添了较大的不稳定因素。

根据国家统计局的数据显示，2011年不同务工地区农民工月均收入水平及增幅：直辖市，平均工资2302元、增长22.6%；省会城市，平均工资2041元、增长19.8%；地级市，平均工资2011元、增长21%；县级市，平均工资1982元、增长20.3%。并且很多城区都出现了“民工荒”的问题。农民工的需求大、工资上涨幅度大，这些对农民工来说都是不小的诱惑。

一方面是高成本、低收益和高风险的农业生产活动，一方面是低成本、高收益和较低风险的进城打工，面对這两个选择农民要继续从事农业生产实在困难。

3. 文化因素

我国是一个农业大国，中华儿女对土地都有一份特殊的感情，从费孝通老先生的《乡土中国》中这份感情能够得到很好的展现。迫于生活的压力，人们放弃耕种土地去城市谋求生活。受传统文化的影响农民又不会放弃土地，把土地作为今后的养老保障，哪怕是土地处于常年闲置的状态。

同时随着城乡差距的日益拉大，农民希望自己的孩子能够走出落后的农村、跨进繁华的大都市，因此对孩子的教育也格外重视，有的家长甚至专门到城里陪孩子上学。再加上近年来各大、中、专院校的纷纷扩招升学率越来越高，越来越多的农民子弟进入城市学习，毕业后愿意回去建设家乡的却又很少。出于孝顺的传统思想，很多子女把父母一同接到城里生活，这在一定的程度上也造成了一部分土地的闲置。

三、农村闲置土地的管理建议

针对当前城市化快速发展所带来的土地闲置问题，需要严格落实“以人为本”的科学发展观、协调好政府、农村基层管理组织和农民之间的关系，充分的采用政策、经济、技术等手段，恰当处理好城市化的发展过程中农民工进城后的土地闲置问题③。

（一）建立健全农村闲置土地管理的制度

首先，建立农村土地退耕或代耕机制。对于闲置的土地农民应当将其使用权交回国家，由国家重新划入基本农田保护区，由有耕种意愿且耕种能力的人使用。或者由农民本人将自己所拥有使用权的土地交由其他有耕种意愿或耕种能力的人耕种。其次，完善并落实农村土地的补助政策。一方面可以在土地的补助中投入更多的资金，根据不同的耕种标准和耕种环境给予不同的补助。另一方面，要严格落实补助政策。最后，建立城乡一体化节约用地管理机制。城乡用地本着以节约为纽带，在数量、质量、资金等方面以城代乡，以乡补城，进而实现城乡经济、社会、文化、生态协调发展的运作机制④。

（二）提高政府在土地管理中的职能

政府要加大土地法律法规的宣传，并严格落实相关土地法律法规的相关政策，加强公众土地闲置的监督，提高农民耕地的保护意识，积极鼓励公众参与土地闲置的管理。建立健全农村的土地承包经营权流转市场，按照“市场监管、经济调节、社会管理、公共服务”的标准，严格落实政府的相关职能，保证土地闲置现象得以很好的改善。

（三）加强闲置土地的技术管理

对已经闲置的土地的利用潜力进行评估，根据不同质量水平的土壤采取不同的救助措施，对土壤进行改良，提高土壤的利用率和生产力。加强农业的基础设施建设，设置科学的土地使用手册，合理有效的利用土地资源。

（四）加强经济、人力的投入

加强对农村的经济、人力的投入，在城市快速发展的同时，由城市对农村进行反哺，增加农民的经济收入，逐渐减小城市和农村之间的收入差距，加强农村的基础设施建设，改善农民的生活水平，提高农业、农村、农民的社会地位，切实解决好土地闲置的问题。

注释

①官本仁.小议农村闲置土地的开发利用[J].福建论坛（人文社会科版），2010（10）：36-38.

②官本仁.小议农村闲置土地的开发利用[J].福建论坛（人文社会科学版），2010（10）：36-38.

③王滔，段建南，杨君.基于“三个最严格”的农村闲置土地问题分析[j].江苏农业科学，2012，40（8）：396-400

④王滔，段建南，杨君.基于“三个最严格”的农村闲置土地问题分析[j].江苏农业科学，2012，40（8）：396-400

参考文献