棕地再开发的调查与分析

杨少荣，杨 君，张少波，王凌峰，刘迪昊，郑胜云，王晓石，余璐瑶，傅帝文

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

棕地是因已存在或潜在的有害物质、污染物，而影响其扩展、再开发利用的不动产[1]。从用地性质上看，棕地以工业用地居多，有已经废弃的，也有在用的旧工业区[2]，规模不固定，但与其他用地的区别是存在一定程度的污染或环境问题。棕地不仅包括旧工业区，还包括旧商业区、废弃地、港口、码头和机场等建设过程中所遗留下来的已不再用的设备、建筑、工厂或整个地区。

棕地经过治理以后，可以被开发成各种用地，如零售商业区、住宅区、轻型无污染工业区、办公区、交通枢纽站、公园、广场、展览馆、学校等[3]。棕地再开发有助于缓解日益突出的人地矛盾，是建设“两型社会”的有效途径之一。近年来，随着城镇化建设速度的加快，城市急需进行产业结构调整，多数以制造业为主的城市正面临着用地功能置换、土地再开发的困境。同时，大量农村人口转移至城镇，导致城镇土地需求量迅速增加。因此，城区土地的再开发和“退二进三”（指在产业结构调整中，缩小第二产业，发展第三产业）已迫在眉睫。

城市棕地再开发可实现城市用地的重复利用，减少城市建设中对“绿地”的直接开发，减缓城市的扩张，节约土地资源[4]。综合分析棕地再开发的成本和效益，可为再开发中土地价格的评估提供参考，有利于美化环境、缓解人地矛盾，达到土地循环使用的目的。同时，还可刺激经济增长，对城市经济的可持续发展意义重大[5]。通过对湖南、浙江、湖北、河北和内蒙古5省（区）棕地情况的调查，了解其具体情况及附近居民的意愿，进行棕地再改造效益分析和可行性评估，由此提出对案例改造再利用的初步建议。

1 调查对象及方法

1.1 调查内容

1.1.1 社会经济调查 收集了相关研究著作、论文以及案例地的城市规划与土地管理的政策法规，调查了案例地附近的人口与就业状况、经济收入与来源、居民生活方式、居住条件和产业布局等，以期为研究提供理论来源和现实依据。

1.1.2 棕地调查 通过实地调查，了解调查地棕地的基本情况，例如棕地的面积、污染情况、形成原因以及周边的土地价格和土地利用现状等。同时，对棕地再开发的利用方式、改造措施、费用承担者、帮扶措施、参与方等进行问卷调查。问卷发放对象为当地居民、机关、政府部门等相关人员。调查地点有河北省邯郸市涉县井店镇废弃工业区，湖南省岳阳市平江县黄金洞矿区、娄底市冷水江市锡矿山矿区，湖北省荆州市监利县废弃粮油厂棕地、恩施市建始县，浙江省宁波市象山县泽平塑料厂、绍兴市绍兴县孙端镇村头村西、绍兴县皇甫粮库、金华市婺城区蒋堂镇废弃加油站等。问卷发放及收回情况见表1。

表1 问卷发放与收回情况Table 1 Questionnaires distributed and recovery situations

2 调查结果与分析

2.1 公众意愿

有研究表明，公众参与对棕地的再开发有积极的促进作用。调查显示，有3/4的公众愿意参与到棕地再开发的实践中来，公众（尤其是棕地周围的居民）最希望棕地被开发成文化与娱乐场所或社区公共设施，其次才是住宅区。大多数居民对棕地不是很了解（63.73%的居民不了解棕地再开发项目），如果要在充分利用土地的同时又符合民意，那就需要普及棕地再开发的相关知识，并在再利用过程中多收集民众意见。

由图1可知，公众认可的排前四位的棕地再利用类型分别为公共管理与服务、交通运输、商业服务和住宅。调查发现，大部分居民表示在棕地再开发过程中应尽量避免占用耕地；同时，他们还希望通过再开发利用，能有效控制和治理环境污染问题。

图1 棕地再开发的最佳用地类型Fig.1 The optimum land use types of brown fields redevelopment

2.2 参与方职责

棕地再开发过程复杂，成本高，技术难度大，因此参与棕地再开发项目的利益相关者必须协同合作，才能保证再开发项目平稳顺利地进行。郝清[6]将棕地的利益相关者分为：（1）主要社会利益相关者，包括政府、开发商、土地所有者和使用者；（2）次要社会利益相关者，包括媒体、评论家和竞争对手；（3）主要非社会利益相关者，包括自然环境和非人类物种；（4）次要非社会利益相关者，包括环境压力团体和动物利益压力集团。

从图2中看出，调查地点的棕地再开发项目主要由地方政府、再开发单位或个人、研究机构和非盈利性组织以及社区和居民等参与。从项目分工来看，各参与方的角色和职责如下。

图2 棕地再开发的参与方Fig.2 The participants of brown fields redevelopment

地方政府是棕地再开发的主导者。棕地再开发对土地合理利用、城市规划、财政税收等有着重要意义，政府应担当再开发项目的发起人，向社会公开招标，并提供相关的政策优惠和适当补贴。在项目实施中，地方政府要协调各方面的利益，本着公正的原则进行监督。

再开发单位或个人是棕地再开发的实施者。棕地再开发的费用主要由开发者承担，对既有污染要及时治理；对遗留厂房、设备可以通过法律途径实现继承，以降低整体成本。开发者需对整个再开发过程负责，全程参与，同时也将拥有开发后利益的优先享有权。

研究机构和非盈利性组织为棕地再开发提供技术保障。棕地再开发的技术难度较大，单位或个人无法独自解决，需要借助研究机构的技术力量；非盈利性组织作为公益组织，可在再开发的过程中提供一些建议，帮助解决遗留土地的污染问题，同时监督再开发过程，避免二次污染。

社区和居民是棕地再开发的基础。棕地再开发的本质是服务于民，因此在开发过程中要切实关注当地居民的意见，考虑他们的利益。同时，再开发过程的劳动力可以当地居民为主，这样既可降低项目成本又可增加居民收入。再开发完成后，当地居民将有更多地就业机会，反过来公共设施的维护也要依赖当地居民。

2.3 帮扶措施

欧美国家开展棕地治理的时间较早，已建立了比较完善的体系。他们通过政府扶持、资金注入、税费减免、交通引导、保险保障等途径大力支持和引导棕地开发，这些经验值得我国借鉴和学习。目前，由于我国的棕地再开发体系不完善，有关法律法规、评估标准还不成熟，同时也没有相关或专门的部门进行主管，因此帮扶措施还不健全。

由图3可知，59.80%的人认为在棕地再开发过程中政策支持最重要。地方政府做好合理规划或出台相关优惠政策，将会吸引开发商的投资，从而解决棕地再开发的资金问题；而37.25%的人认为应该加大税收优惠，对废弃的或有污染的土地进行重新再利用前期投入大，效益回收慢，将严重影响开发商的投资积极性，因此在棕地再利用时可适当减免相关税收，减轻开发商的负担，提高他们的投资积极性；还有33.82%的人认为银行应对棕地再开发项目放低贷款门槛或适当降低贷款利率，从而减轻开发商的负担，让他们有更多的资金用于项目周转，更加放心投入到棕地改造的项目中去；另有28.43%的人认为科研单位提供技术支持也是一种帮扶措施，因为棕地再次开发是一个复杂的过程，开发商只是一个投资者，大多不了解土地修复、污染治理等技术，因此要有一个懂技术的团队为其提供技术指导。

图3 棕地改造的帮扶措施Fig.3 Assistance measures of brown field transformation

结合我国国情来看，在较长时间内棕地再开发项目要以政府为主导，以税收和银行贷款门槛为调控手段，以科研单位为技术支撑，才能全面促进项目的执行。

3 河北省涉县井店镇废弃工业区再开发案例分析

3.1 井店镇废弃工业区的基本情况

该文选取具有棕地代表性的河北省涉县井店镇废弃工业区作为案例进行分析讨论。井店镇废弃工业区面积约12 000 m2，紧接下庄村、四街村及更乐镇，土地所有权为附近村庄集体所有；交通区位毗邻河北省202省道，距309国道约2 km，距井店火车站0.5 km。当地以砂质土壤为主，地形平缓，植被覆盖率较低，多为杂生灌木。该地之前为工业用地，有小型炼铁厂、选矿厂和石灰厂等工厂，但大多数工厂已搬迁，现存废弃的工厂厂房、高炉设备及空地。该区域能源以煤炭和电力为主，因靠近邯长线铁路与龙山电厂，能源供给相对稳定。

实地考察和访谈发现，当地居民生产和就业空间受限，收入来源单一，主要以农业为主，人均年收入不足6 000元，工业化和城市化程度较低。附近大多数居民的文化程度为初中及以下，综合素质不高。大部分居 民对于棕地再开发缺乏认知，但对棕地规划再开发较为支持。

3.2 棕地再开发的原则

棕地再开发的原则：（1）项目规划要具战略性和前瞻性；（2）要以经济效益、社会效益和生态效益的全面发展为目的；（3）开发方案既要对具体的棕地改造有实用价值，又要对宏观棕地改造有参考价值。

3.3 棕地改造措施

井店镇废弃工业区以砂质土壤为主，残留污染物较多，尤其是石灰厂、选矿厂等的长期经营使得土壤中杂质较多，各种矿石小块、石灰、焦炭等给棕地土壤的改造带来较大的困难。项目以工程措施为主，对原有土层进行挖方，重新填土。另外，该地区的漳河支流——东河长期受工业废水的污染，水质较差。针对这一情况，项目首先彻查周边的污染源，从源头杜绝污染，同时加强河底淤泥清理，保持河道畅通。

当地政府在完善棕地改造立法制度的基础上，加强监察、审核、管理的力度，并联合相关部门制定环境综合整治方案，加快当地环境与生态的恢复；使用税收、补贴、贷款、担保、市场许可等财政手段，在政府改造的同时，积极鼓励社会、私人的加入，并给予相关的激励措施；在技术方面，针对不同类型的棕地采取资源保护等综合治理手段，以提高土地的综合利用价值，加快其自我修复效率；此外，还加强了社会监督和舆论宣传力度，利用媒体向社会宣传相关法律法规、棕地方面知识，使公众对其有深入的了解，依靠政府、社会、舆论3股力量减少棕地数量。

3.4 棕地再开发建议

棕地可以被改造成各种用途的用地，在欧美等国已有各种成功的案例，例如把棕地开发为零售商业区、住宅区、轻型无污染工业区、办公区、交通枢纽站、公园、广场、展览馆、学校等。棕地利用需要考虑的因素有很多，比如自身的条件、附近居民的意见、投资者、政府政策等，这些都会影响棕地的再次利用。调查显示，井店镇废弃工业区附近的居民希望能将该地改造为商业服务用地和交通运输用地。井店镇废弃工业区基本呈方形，交通用地只占很小一部分，其余大部分可用作商业服务用地。而距该棕地500 m的井店火车站正在整修，完成后将升级为当地主要货运中心，将会带来大量的货运量，而附近配套设施还未修建。因此，要提早规划，把握时机，将该棕地再开发为以物流和货物储藏为主的货运枢纽。

首先，合理利用该地的交通区位优势。在当地开发区的实际整体规划中，将形成以邯长线铁路为主干，国道、省道、乡村道路等多级公路为辅的交通网络。开发者要统筹全局，提早规划区域内部的交通线路，修建房屋时注意避开可能的道路，达到与外部道路的完全对接。

其次，确保区域内部的空间逻辑清晰。该地区的再开发目标为以货运站、仓库等物流和仓储设施为主，因此停车场、加油站等辅助设施，以及公园、商场等生活服务设施应配套修建，规划时应注意各类型设施的主次地位，达到相互促进、相互补充的目的。

第三，平衡经济建设和生态建设的协调发展。棕地再开发项目本身应以修复生态环境为重要目的，再开发后更要注重生态建设[7-8]，可将公园打造为生态园区，运用植物设计，引进符合当地气候条件并对环境有净化作用的植物。在道路两旁广泛种植树木，形成绿色走廊。

[1]朱煜明，苏海棠，郭 鹏.中外棕地治理与再开发政策、法规的比较研究[J].环境保护科学，2009，35（3）：40-43.

[2]牛慧恩.美国对“棕地”的更新改造与再开发[J].国外城市规划，2001，（2）：26-30.

[3]薛春璐，周 伟，郑新奇.国外棕地治理与再开发政策对我国棕地利用的启示[J].资源与产业，2012，14（3）：141-146.

[4]万里霜.棕地改造的风险、收益及财务措施研究[J].中国流通经济，2009，（3）：68-70.

[5]潘庆华.浅谈城市棕地利用[J].四川建筑，2009，（1）：93-95.

[6]郝 清.欧美国家棕地开发策略研究[J].山西建筑，2010，36（12）：21-22.

[7]金 萍.冷水江市农村闲置土地利用研究[D].长沙：湖南农业大学硕士学位论文，2011.

[8]张 华，郭 鹏，王丽琴.“棕地”现象及其治理对策[J].环境保护科学，2008，34（4）：48-50.