农业政策性金融的国际比较及启示

水向东

内容摘要：本文介绍了国外农业政策性金融的发展情况，总结了美国等发达国家及印度等发展中国家的成功经验，并从组织结构、体制特征、资金来源渠道、外部环境和保障措施等方面进行了总体比较。

关键词：农业政策性金融 国际比较 金融风险

由于农业的特殊性，许多国家都通过政策性金融对农业进行保护与扶持，在这一过程中，产生了许多有益的经验。国外的农业政策性金融各有特色，受到国家制度、经济发展水平等因素的影响，各国在组织结构、体制特征、资金来源、制度环境等方面存在很大差异。

组织结构比较

由于国家制度存在很大差异，世界各国农业政策性金融组织结构各不相同，总体而言大致可以分为两种形式：单一结构和复合结构。单一结构是只设立了一个金融机构，只有很少甚至没有其他分支机构。单一结构的农业政策性金融管理方式简单，决策灵活，可以根据国家政策的变化快速调整自身业务范围，信息传递效率比较高，政府监管涉及的机构数量少。但是由于农业政策性金融的服务对象一般广泛地分布于农村地区，这种结构方式分支机构数量少，无法兼顾农村基层所有金融业务，因而其经营带有批发的性质，自己筹措信贷资金，具体业务由其他在农村基层有分支机构的金融机构代理，自身则充当“最后贷款人”的角色，这种形式的典型代表国家是印度，由国家农业和农村开发银行与众多的商业银行及其他金融机构共同组成农业政策性金融。复合结构则是有着数量众多的分支机构的组织结构形式，这种组织形式的农业政策性金融机构一般通过自身的分支机构办理农业直接贷款业务，部分业务由于成本的问题而由其他金融机构代为办理，我国的农业发展银行就是复合结构形式，此外还有美国的农业政策性银行体系、日本的农林渔业金融公库等。

体制特征比较

发达国家农业政策性金融成立较早，早在18世纪就已经产生了农业政策性金融的雏形，至今已有100多年的历史，形成了庞大的金融集团。各国都十分重视农业政策性金融与合作金融的协调发展，二者有着十分密切的关系。有的国家实行官民并列发展的模式，在大力发展官方农业政策性金融机构的同时，重视合作金融的发展，例如美国的农业信贷区都成立了具有互助合作性质的民间农业信贷机构和官方农业信贷机构；有的国家农业政策性金融是由合作金融发展而来，有的国家把政策性金融机构与合作金融有机结合，例如在法国，农业信贷银行的中央机构是政府所有，省及以下机构为民间互助合作性质的互助信贷银行或合作社。发展中国家农业政策性金融起步较晚，大多成立于20世纪60年代以后，不同国家表现出不同的特点。有的国家随着经济的发展调整发展计划，已经取得了较大的进步，也有少部分国家农业政策性金融管理水平低下，处于停滞状态。

资金来源比较

政府出资。有很多国家农业政策性信贷资金由政府全额或部分拨款，拨款的多少取决于该国金融市场的发达程度及政府的干预程度。一般而言，政府出资在发展中国家所占比例较高，而发达国家更多的依靠市场，政府出资所占比例相对较低。例如，美国农民家计局的资金来源包括政府出资和提供贷款周转基金等，其中贷款周转基金是主要来源，日本农林渔业金融公库资金主要依靠财政拨款，而尼日利亚农业银行的资金主要由政府出资，泰国政府也向农业和农业合作社银行提供了资金援助。

发行债券。在美国等金融市场较为健全的西方发达国家，发行债券是农业政策性金融的重要筹资方式，发展中国家也在积极采用这种方式，把发行债券作为筹集资金的辅助手段。例如，美国与日本的农业政策性金融机构能够较为容易地通过发行专业信贷机构的债券从金融市场获得资金，但为了防止因为信用膨胀而出现金融危机，同时规定发行债券的额度不能超过资本金的10倍。包括中国、印度和泰国在内的发展中国家金融市场不够完善，自有资金短缺现象严重，债券的发行和运作存在较大困难，因而只能作为辅助性的手段。20世纪90年代以后，这些发展中国家在发行债券筹集政策性资金方面进行了有益的创新，并取得了较好的效果。

吸收存款。现在世界上大部分国家的农业政策性金融都只吸收特定对象的存款，并规定了资金的使用管理办法，如我国的农业发展银行。美国的联邦银行和德国的复兴银行等农业政策性金融机构不吸收任何存款，而法国农业信贷银行既吸收会员存款，又吸收社会公众的存款，具体的存款方式包括活期、定期和储蓄存款等。

政府担保借款。为了满足资金周转的需要，农业政策性金融机构还可以由政府担保，向中央银行、财政部门及其他政府机构或是世界银行等组织借款，如韩国开发银行可向中央银行借款，法国农业政策金融机构主要向信托储蓄银行借入资金，墨西哥等发展中国家可以向国际金融机构借款，印度国家农业和农村开发银行从中央银行、世界银行及其附属机构、国际粮农组织等处借款，为农业的发展创造了良好的条件。

制度环境比较

各国一般都制定了相应的法律法规来保护和规范本国农业政策性金融的发展，例如法国早在19世纪就通过了《土地银行法》，20世纪中期又通过了《农业中间信贷和开发公司法案》；美国1916年制定了《联邦农业信贷法》，1923年制定了《中间信贷法》，并据此成立了农业信贷组织机构，此后又通过了《对农场发放新贷款实施办法》、《新农业调整法》等法律规范；日本1945年通过了《农林渔业金融公库法》，并据此成立了农林渔业金融公库；韩国制定了《农业协同组织法》，印度制定了《国家农业与农村发展银行法》，其他国家和地区也制定了相应的法律法规。

在经营环境方面，美国与法国的农业政策性金融有较大的自主性，受政府的管制较小，日本及大多数发展中国家对政府的依赖性较强；印度等国的农业政策性金融活动是在中央银行的领导和监管之下进行的，包括我国在内的部分国家则主要采取了向中央银行借款的方式。除了为农业提供优惠贷款之外，有的国家的农业政策性金融机构还提供农业技术和信息服务，提高了农业生产的预期收益，确保信贷资金的使用效率。endprint

保障措施比较

抵押和担保。发达国家采取抵押贷款和担保贷款作为保障措施的比较普遍，美国农户最高可以贷到抵押物价值85%的金额，私人抵押保险时贷款额度高于85%，由政府机构担保时，这一比例可以达到97%。发展中国家中，南非的农户要申请长期贷款必须提供物品作为抵押，并且由土地和农业发展银行进行评估，根据评估和预期收益情况决定农户的贷款额度，另外该行还设立了特别抵押贷款来帮助贫困的农户首次购买土地。

风险管理。部分国家为了降低贷款过程中的风险，采取了成立保险公司或特别安全网络的措施。在美国，农场信贷系统保险公司肩负着正确管理保险基金、降低风险的职能，保护投资者和纳税人的合法权益。日本的中央农林金库则实行了专门的、不同于其他金融机构的风险管理方式，成立了储蓄保险系统来保护存款客户的利益，并实行了风险管理基本战略。

司法途径。以摩洛哥为例，摩洛哥国家农业信贷银行规定，贷款的农户必须将其收入存入银行的分支机构中。对于贷款到期的农户，可以采取直接收回贷款的措施，有偿还能力而不偿还贷款的农户甚至有可能被关押。

设立坏帐处理部门。农业政策性金融面向农户和农业项目，风险比较大，容易出现不良资产。为了控制不良资产的比例，泰国成立了国家农业信贷委员会，收集和处理相关问题，清理历史坏帐，化解不良资产风险。他们把农户欠债类型划分为两种，与政府部门或与政府支持的农业项目相关的债务叫做正式债务，由金融机构提供的债务叫做非正式债务。不可抗力造成的正式债务可以酌情予以减免，农民自身原因导致的债务一般不能减免。到了2005年，国家农业信贷委员会已经解决了约170亿泰铢的正式债务问题和超过30亿泰铢的非正式债务问题。

启示

（一）政府高度重视农业政策性金融

无论是美国等发达国家还是印度等发展中国家，政府都意识到了农业政策性金融的重要作用，重视其支农作用的发挥，努力为农业政策性金融的发展创造良好的政策环境，从各方面给予大力的支持。世界各国都针对农业政策性金融进行立法，并在财政方面给予不同程度的支持，确保资金来源的稳定性，对其贷款的使用、贷款者资格的审查等进行监管，保证农业政策性金融的政策性和信贷资金的使用效率。此外，各国政府还提供税收、担保、损失补贴等方面的支持，例如美国农民家计局负责为无法获得商业贷款的农户提供支持，还负责为农民申请商业性贷款提供担保，并补贴由此产生的利差。为了解决运营过程中出现的问题，美国曾于1985年免除农场信贷系统的政府负债；法国农业政策性金融为符合要求的农户提供贴息贷款，并对农业信贷银行实行减免政策；日本的进出口银行、日本开发银行、农林渔业金融公库等都由政府出资建立，发挥政策引导功能，由政府弥补相关亏损。实践证明，这些支持措施都起到了良好的效果，对改善农业生产条件、提高农业生产率、改进农业生产技术方面发挥了重要作用。

我国作为发展中国家，农业发展水平比较低，生产率不高，金融市场不够发达，政府更应该为政策性金融的发展提供支持，在今后相当长的时期内，农业政策性金融依然主要依靠政府。当然，在提供支持的同时，一定要大力发展和完善农村金融市场，发挥市场机制的作用，防止因为过度保护而产生的路径依赖，否则会增加财政负担，也影响到我国农业政策性金融的发展。

（二）根据经济发展调整职能

各国的发展实践证明，农业政策性金融在农业发展过程中起着不可替代的作用，对采用新技术、提高农业生产率和发展水平，增强本国农产品在国际市场的竞争力都有着良好的效果，其主要是通过贷款来发挥职能作用的。但是随着经济的发展和国际环境的变化，原有的业务已经无法满足农业发展的需要，这就要求各国进行业务创新，为解决新矛盾进行有益的尝试。例如，1935年美国为了解决当时的农业危机成立了农民家计局，提供低收入农民生活贷款、农村设施建设贷款和农村工商业贷款。农民的家计问题基本得到解决之后，业务重心向农业生产、农民增收方面转移。与改革开放之前相比，我国的经济已经有了天翻地覆的变化，进入21世纪以后，农业发展更是日新月异，原有的业务范围已经无法满足我国农业生产和经济发展的要求，要根据经济发展调整职能，拓展业务领域，不仅为农户和法人企业，也要为农业生产经营者和农村合作社等提供更多的支持。

（三）完善金融风险防范机制

农业政策性金融面临的客户主要是农户或农业企业，对农业生产的依赖性很强，具有较高的风险，各国政府纷纷建立了较完备的风险防范机制，审核贷款申请者的申请资格和贷款额度，监督资金的使用情况，要求贷款者提供抵押或者担保，甚至采用司法途径来降低金融风险。例如，美国规定农户贷款额度不得超过抵押物价值的一定比例，并成立了农场信贷系统保险公司来降低风险；法国农业信贷银行规定了不同贷款者和信贷资金不同用途的自有资金比例，并规定了特定的担保方式，如用于购买生产设备的中长期贷款，自有资金比例要高于40%，农户贷款的担保人要承担还款责任，担保人死后，遗产先用于清偿担保债务，或由财产继承人偿还等。以上措施降低了业务拓展过程中的金融风险，对促进农业政策性金融的持续健康发展有着非常重要的意义，我国也应当从自己的现实国情出发，借鉴外国的成功经验，实行有效的风险管理措施。

参考文献：

1.白钦先，徐爱田，王小兴.各国农业政策性金融体制比较.中国金融出版社，2006

2.陈磊.解读日本的造村运动.当代亚太，2006（6）

3.方成.日本农业政策性金融业务介绍.现代金融，2001（2）

4.黄晓英.美国农业政策性金融体系概况与经验借鉴.现代经济信息，2012（10）

5.陆娟，蔡友才.我国政策性金融国际借鉴与改革.经济要参，2004（2）endprint

保障措施比较

抵押和担保。发达国家采取抵押贷款和担保贷款作为保障措施的比较普遍，美国农户最高可以贷到抵押物价值85%的金额，私人抵押保险时贷款额度高于85%，由政府机构担保时，这一比例可以达到97%。发展中国家中，南非的农户要申请长期贷款必须提供物品作为抵押，并且由土地和农业发展银行进行评估，根据评估和预期收益情况决定农户的贷款额度，另外该行还设立了特别抵押贷款来帮助贫困的农户首次购买土地。

风险管理。部分国家为了降低贷款过程中的风险，采取了成立保险公司或特别安全网络的措施。在美国，农场信贷系统保险公司肩负着正确管理保险基金、降低风险的职能，保护投资者和纳税人的合法权益。日本的中央农林金库则实行了专门的、不同于其他金融机构的风险管理方式，成立了储蓄保险系统来保护存款客户的利益，并实行了风险管理基本战略。

司法途径。以摩洛哥为例，摩洛哥国家农业信贷银行规定，贷款的农户必须将其收入存入银行的分支机构中。对于贷款到期的农户，可以采取直接收回贷款的措施，有偿还能力而不偿还贷款的农户甚至有可能被关押。

设立坏帐处理部门。农业政策性金融面向农户和农业项目，风险比较大，容易出现不良资产。为了控制不良资产的比例，泰国成立了国家农业信贷委员会，收集和处理相关问题，清理历史坏帐，化解不良资产风险。他们把农户欠债类型划分为两种，与政府部门或与政府支持的农业项目相关的债务叫做正式债务，由金融机构提供的债务叫做非正式债务。不可抗力造成的正式债务可以酌情予以减免，农民自身原因导致的债务一般不能减免。到了2005年，国家农业信贷委员会已经解决了约170亿泰铢的正式债务问题和超过30亿泰铢的非正式债务问题。

启示

（一）政府高度重视农业政策性金融

无论是美国等发达国家还是印度等发展中国家，政府都意识到了农业政策性金融的重要作用，重视其支农作用的发挥，努力为农业政策性金融的发展创造良好的政策环境，从各方面给予大力的支持。世界各国都针对农业政策性金融进行立法，并在财政方面给予不同程度的支持，确保资金来源的稳定性，对其贷款的使用、贷款者资格的审查等进行监管，保证农业政策性金融的政策性和信贷资金的使用效率。此外，各国政府还提供税收、担保、损失补贴等方面的支持，例如美国农民家计局负责为无法获得商业贷款的农户提供支持，还负责为农民申请商业性贷款提供担保，并补贴由此产生的利差。为了解决运营过程中出现的问题，美国曾于1985年免除农场信贷系统的政府负债；法国农业政策性金融为符合要求的农户提供贴息贷款，并对农业信贷银行实行减免政策；日本的进出口银行、日本开发银行、农林渔业金融公库等都由政府出资建立，发挥政策引导功能，由政府弥补相关亏损。实践证明，这些支持措施都起到了良好的效果，对改善农业生产条件、提高农业生产率、改进农业生产技术方面发挥了重要作用。

我国作为发展中国家，农业发展水平比较低，生产率不高，金融市场不够发达，政府更应该为政策性金融的发展提供支持，在今后相当长的时期内，农业政策性金融依然主要依靠政府。当然，在提供支持的同时，一定要大力发展和完善农村金融市场，发挥市场机制的作用，防止因为过度保护而产生的路径依赖，否则会增加财政负担，也影响到我国农业政策性金融的发展。

（二）根据经济发展调整职能

各国的发展实践证明，农业政策性金融在农业发展过程中起着不可替代的作用，对采用新技术、提高农业生产率和发展水平，增强本国农产品在国际市场的竞争力都有着良好的效果，其主要是通过贷款来发挥职能作用的。但是随着经济的发展和国际环境的变化，原有的业务已经无法满足农业发展的需要，这就要求各国进行业务创新，为解决新矛盾进行有益的尝试。例如，1935年美国为了解决当时的农业危机成立了农民家计局，提供低收入农民生活贷款、农村设施建设贷款和农村工商业贷款。农民的家计问题基本得到解决之后，业务重心向农业生产、农民增收方面转移。与改革开放之前相比，我国的经济已经有了天翻地覆的变化，进入21世纪以后，农业发展更是日新月异，原有的业务范围已经无法满足我国农业生产和经济发展的要求，要根据经济发展调整职能，拓展业务领域，不仅为农户和法人企业，也要为农业生产经营者和农村合作社等提供更多的支持。

（三）完善金融风险防范机制

农业政策性金融面临的客户主要是农户或农业企业，对农业生产的依赖性很强，具有较高的风险，各国政府纷纷建立了较完备的风险防范机制，审核贷款申请者的申请资格和贷款额度，监督资金的使用情况，要求贷款者提供抵押或者担保，甚至采用司法途径来降低金融风险。例如，美国规定农户贷款额度不得超过抵押物价值的一定比例，并成立了农场信贷系统保险公司来降低风险；法国农业信贷银行规定了不同贷款者和信贷资金不同用途的自有资金比例，并规定了特定的担保方式，如用于购买生产设备的中长期贷款，自有资金比例要高于40%，农户贷款的担保人要承担还款责任，担保人死后，遗产先用于清偿担保债务，或由财产继承人偿还等。以上措施降低了业务拓展过程中的金融风险，对促进农业政策性金融的持续健康发展有着非常重要的意义，我国也应当从自己的现实国情出发，借鉴外国的成功经验，实行有效的风险管理措施。

参考文献：

1.白钦先，徐爱田，王小兴.各国农业政策性金融体制比较.中国金融出版社，2006

2.陈磊.解读日本的造村运动.当代亚太，2006（6）

3.方成.日本农业政策性金融业务介绍.现代金融，2001（2）

4.黄晓英.美国农业政策性金融体系概况与经验借鉴.现代经济信息，2012（10）

5.陆娟，蔡友才.我国政策性金融国际借鉴与改革.经济要参，2004（2）endprint

保障措施比较

抵押和担保。发达国家采取抵押贷款和担保贷款作为保障措施的比较普遍，美国农户最高可以贷到抵押物价值85%的金额，私人抵押保险时贷款额度高于85%，由政府机构担保时，这一比例可以达到97%。发展中国家中，南非的农户要申请长期贷款必须提供物品作为抵押，并且由土地和农业发展银行进行评估，根据评估和预期收益情况决定农户的贷款额度，另外该行还设立了特别抵押贷款来帮助贫困的农户首次购买土地。

风险管理。部分国家为了降低贷款过程中的风险，采取了成立保险公司或特别安全网络的措施。在美国，农场信贷系统保险公司肩负着正确管理保险基金、降低风险的职能，保护投资者和纳税人的合法权益。日本的中央农林金库则实行了专门的、不同于其他金融机构的风险管理方式，成立了储蓄保险系统来保护存款客户的利益，并实行了风险管理基本战略。

司法途径。以摩洛哥为例，摩洛哥国家农业信贷银行规定，贷款的农户必须将其收入存入银行的分支机构中。对于贷款到期的农户，可以采取直接收回贷款的措施，有偿还能力而不偿还贷款的农户甚至有可能被关押。

设立坏帐处理部门。农业政策性金融面向农户和农业项目，风险比较大，容易出现不良资产。为了控制不良资产的比例，泰国成立了国家农业信贷委员会，收集和处理相关问题，清理历史坏帐，化解不良资产风险。他们把农户欠债类型划分为两种，与政府部门或与政府支持的农业项目相关的债务叫做正式债务，由金融机构提供的债务叫做非正式债务。不可抗力造成的正式债务可以酌情予以减免，农民自身原因导致的债务一般不能减免。到了2005年，国家农业信贷委员会已经解决了约170亿泰铢的正式债务问题和超过30亿泰铢的非正式债务问题。

启示

（一）政府高度重视农业政策性金融

无论是美国等发达国家还是印度等发展中国家，政府都意识到了农业政策性金融的重要作用，重视其支农作用的发挥，努力为农业政策性金融的发展创造良好的政策环境，从各方面给予大力的支持。世界各国都针对农业政策性金融进行立法，并在财政方面给予不同程度的支持，确保资金来源的稳定性，对其贷款的使用、贷款者资格的审查等进行监管，保证农业政策性金融的政策性和信贷资金的使用效率。此外，各国政府还提供税收、担保、损失补贴等方面的支持，例如美国农民家计局负责为无法获得商业贷款的农户提供支持，还负责为农民申请商业性贷款提供担保，并补贴由此产生的利差。为了解决运营过程中出现的问题，美国曾于1985年免除农场信贷系统的政府负债；法国农业政策性金融为符合要求的农户提供贴息贷款，并对农业信贷银行实行减免政策；日本的进出口银行、日本开发银行、农林渔业金融公库等都由政府出资建立，发挥政策引导功能，由政府弥补相关亏损。实践证明，这些支持措施都起到了良好的效果，对改善农业生产条件、提高农业生产率、改进农业生产技术方面发挥了重要作用。

我国作为发展中国家，农业发展水平比较低，生产率不高，金融市场不够发达，政府更应该为政策性金融的发展提供支持，在今后相当长的时期内，农业政策性金融依然主要依靠政府。当然，在提供支持的同时，一定要大力发展和完善农村金融市场，发挥市场机制的作用，防止因为过度保护而产生的路径依赖，否则会增加财政负担，也影响到我国农业政策性金融的发展。

（二）根据经济发展调整职能

各国的发展实践证明，农业政策性金融在农业发展过程中起着不可替代的作用，对采用新技术、提高农业生产率和发展水平，增强本国农产品在国际市场的竞争力都有着良好的效果，其主要是通过贷款来发挥职能作用的。但是随着经济的发展和国际环境的变化，原有的业务已经无法满足农业发展的需要，这就要求各国进行业务创新，为解决新矛盾进行有益的尝试。例如，1935年美国为了解决当时的农业危机成立了农民家计局，提供低收入农民生活贷款、农村设施建设贷款和农村工商业贷款。农民的家计问题基本得到解决之后，业务重心向农业生产、农民增收方面转移。与改革开放之前相比，我国的经济已经有了天翻地覆的变化，进入21世纪以后，农业发展更是日新月异，原有的业务范围已经无法满足我国农业生产和经济发展的要求，要根据经济发展调整职能，拓展业务领域，不仅为农户和法人企业，也要为农业生产经营者和农村合作社等提供更多的支持。

（三）完善金融风险防范机制

农业政策性金融面临的客户主要是农户或农业企业，对农业生产的依赖性很强，具有较高的风险，各国政府纷纷建立了较完备的风险防范机制，审核贷款申请者的申请资格和贷款额度，监督资金的使用情况，要求贷款者提供抵押或者担保，甚至采用司法途径来降低金融风险。例如，美国规定农户贷款额度不得超过抵押物价值的一定比例，并成立了农场信贷系统保险公司来降低风险；法国农业信贷银行规定了不同贷款者和信贷资金不同用途的自有资金比例，并规定了特定的担保方式，如用于购买生产设备的中长期贷款，自有资金比例要高于40%，农户贷款的担保人要承担还款责任，担保人死后，遗产先用于清偿担保债务，或由财产继承人偿还等。以上措施降低了业务拓展过程中的金融风险，对促进农业政策性金融的持续健康发展有着非常重要的意义，我国也应当从自己的现实国情出发，借鉴外国的成功经验，实行有效的风险管理措施。

参考文献：

1.白钦先，徐爱田，王小兴.各国农业政策性金融体制比较.中国金融出版社，2006

2.陈磊.解读日本的造村运动.当代亚太，2006（6）

3.方成.日本农业政策性金融业务介绍.现代金融，2001（2）

4.黄晓英.美国农业政策性金融体系概况与经验借鉴.现代经济信息，2012（10）

5.陆娟，蔡友才.我国政策性金融国际借鉴与改革.经济要参，2004（2）endprint