政府在技术创新的地位与作用研究

吴隽

摘要：技术创新是经济增长的主要因素，但技术创新具有正的外部性，需要政府通过自身的有形之手来解决这种“市场失灵”。本文梳理了政府在技术创新的地位与作用，建立一个较为完整的政府在技术创新的地位与作用的架构，包括促进产学研合作、建立公共创新服务平台、促进科技成果转化和资金支持等四个方面的政府行为。最后，本文指出现有研究的不足及未来研究的方向。

关键词：技术创新 政府 产学研 公共创新平台

20世纪80年代以来形成的新经济增长理论认为，技术创新是经济增长的主要因素。许多经济学家的研究已证明，基于技术创新的技术水平差异是决定一国产业甚至是整个竞争优势的主要因素，如克鲁格曼在对国际贸易进行研究的过程中发现，技术创新和扩散所形成的技术差距是形成各国贸易优劣势的决定性因素（Krugman，2001）。技术创新有利于增加产品附加值，有利于企业产品差异化战略的实现，进行新产品的市场垄断，使企业有机会获得平均水平以上的利润（赵洪斌，2004）。只有技术真正发展形成内生技术进步，不断实现技术创新，产业竞争力才能得到提高（杨小凯，黄有光，1992）。

由于技术创新具有正的外部性，对知识产权的保护制度也不总是完全有效，因此，在技术创新中容易产生对企业的激励效力不足（姜明辉、牛晓姝，2005）。Mansfield等（1997） 在研究了美国的17项创新成果的基础上发现，创新企业自身的回报率远低于创新的社会回报率，因此企业在研究开发上的投资通常要少于社会最优投资。由于上述原因，政府应该通过自身的有形之手来解决这种“市场失灵”问题。理论界对政府的相关行为和措施及其效果有较充分研究，如制定相关政策，或者作为保障公平的“第三人”加入技术创新中，往往能使技术创新更有效率地进行。

以下，本文将集中梳理与研究政府在技术创新的地位与作用，建立一个较为完整的政府在技术创新的地位与作用的架构，弥补现有在技术创新中政府影响变量研究的不足。同时，这一研究也将为转型经济背景下我国各级政府对于地区技术创新进行引导与促进提供一定参考。

1 政府促进技术创新的主要方式

经过对已有研究的梳理，我们发现政府促进技术创新的方式研究集中在以下几个方面：促进产学研合作、建立公共创新服务平台、促进科技成果转化和资金支持。

1.1 促进产学研合作

产学研合作（也有产学研联合、官产学研合作的说法）是目前各国学者、产业界以及政府部门都比较关注的话题，研究主要涉及产学研合作的迫切性、必要性、模式和未来发展预测（原长弘，2005）。

企业与高校、研究机构进行研发合作，往往可以实现突破性的产品创新，也可以打开一个新市场或者某细分市场（Tether，2002；Monjon and Waelbroeck，2003）。在高新科技领域，或者当技术产生迅速变革且商业合作的产出不确定的时候，企业间的研发合作将不容易实现，此时企业将更倾向于与高校和研究机构合作（Rahm et al.，2000；Hall et al.，2003；Belderbos et al.，2004a）。

由于产学研合作中，高校与企业带有不同的目标，企业的商业目的会严重影响与高校的合作程度，参加产学研各方应全力参与对话，中介机构在协调双方利益上也起着重要作用（William，2001）。信任、承诺、互利以及良好的沟通交流是产学研研究成功的主要因素（Somchai，2003，Gaskill et al，2003）。

不少学者研究产学研的合作模式和创新机制，并且着重指出政府在产学研合作里面的重要角色。有学者选择了美国、英国、德国、日本和韩国等五个在产学研合作方面取得成功的国家，对其产学研合作模式进行研究，并提出政府是影响产学研合作的重要因素（祝东伟，2006）。合作创新中政府的引导作用不可忽视，在合作创新中根据政府引导的力量大小不一可分成三种体制，即政府主导企业参与合作体制、政府诱导企业自主合作体制、政府倡导企业自由合作体制（傅家骥，1998）。还有学者提出“官产学研商”的新机制，认为合作模式有两种：市场需求牵引型与政府宏观指引型（吴树山，2000）。

经济合作与发展组织（OECD）在1996年公布的《国家创新系统》研究报告中指出，国家创新系统在创新过程中各行为主体之间的联系，对于改进技术绩效至关重要。OECD认为国家创新系统的核心内容或关键目标是科学技术知识在一国内部的循环流动，并指出在政府的政策支持下，通过创新的产学研合作计划、网络计划、建立中介机构，可以纠正企业因过短的眼光而对研发的投入不足所导致创新的系统失效和市场失效（石定寰，1999）。产学研合作系统失效表现在企业与大学、企业与科研机构以及企业与企业相互之间联系合作和知识流动不足，政府资助的研究方向与产业界的研究开发不匹配，高校不能培养企业迫切需要的具有创新精神和实践能力的人才，金融机构回避创业投资风险，中介机构在促进科研成果转化方面没有发挥应有的作用。要解决系统失效问题，就应把参与和影响创新活动的产学研三方以及政府和中介机构等各方面的因素系统地考察。这个系统扩大到国家范围，就是国家创新系统。加强产学研之间知识的流动，对于提高研发投入的效益，克服系统失效，推动创新活动是十分重要的。

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图1 OECD国家创新系统

在关于产学研的研究中，无论是从动力因素的角度，还是运行机制的角度，大量的学者都提到了政府在其中的作用。有学者用“三重螺旋（Triple Helix）”来描述大学-产业-政府之间的关系，指出一个国家的强盛取决于它在政治、经济、科技、教育诸方面的创新，创新的主体——大学、企业与政府，以经济发展的需求为纽带而联接起来，形成三种力量交叉影响螺旋上升的“三重螺旋”的策略性互动机制的重要意义（Etzkowitz、Leydesdorff，l995，2000）。Etzkowitz和Leydesdorff经过多年研究和改进，提出了GUI（government-university-industry）三重螺旋体算法， 即Triple Helix Algorithm（THA），借助该算法，运用科学计量学（ scientometric）和网络计量学（webometric）手段对“科学引文索引”（SCI）的论文数据网络下全球“大学”、“产业”、“政府”布尔（Boolean）等数值作出模型处理和比较分析，为政府-大学-产业关系研究开创了定量化的模型和方法。

1.2 提供公共创新平台服务

为了提高产业竞争力和国家产业的整体创新能力，不少国家和地区建立了相应的组织机制，丹麦、日本、德国以及台湾等地经验表明，公共科技创新平台通过为中小企业提供低价的产业共性技术咨询合作服务，在产业技术升级中发挥着关键作用。

例如，德国的弗朗霍夫协会与本地大学进行深度合作，雇佣大量高技能、低报酬的学生从事研究，学生占了协会员工中的40%，旗下超过半数的研究机构由大学教授来领导（马继洲、陈湛匀，2005）。协会以商业合同的形式承接企业和政府项目，但并不直接把研究成果投入生产并在市场上赢利（胡文国，2009）。而研究机构自主开发的技术，如经过调查研究确实有市场前景的，协会会鼓励科技人员去办公司，并且在初期给予经费上的支持。在公司走上正轨以后，协会再把持有的股份卖掉，回收资金去支持其他项目（刘强，2002）。作为一家应用技术研究机构，弗朗霍夫协会在大学、企业需求、政府之间搭起了一座桥梁，由企业来保证研究成果的市场化，大学提供低廉高效的人才并使学生们在工作中得到培养与锻炼，政府向协会提供补贴使得合同价格保持低廉，研究成果最终产出了大量的正外部性，使得产业得到快速发展（刘强，2002）。

台湾工研院虽然是由政府出资创立基金成立（丁云龙，2006），但实际上是一个自我运行的非营利性组织。工研院技术转移模式有三大类：第一类是针对个别厂商的技术合作与技术服务；第二类是针对多家厂商合作的技术开发；第三类是针对产业内尚未出现承纳对象的前瞻性技术创新。前瞻性的技术研发出来以后如果没有合适的承纳对象，工研院采取自办衍生公司的办法把创新成果带入产业市场。三十多年来，台湾工研院奠定了台湾多个领域的技术基础，培养了大量的专业人才。工研院向企业转移各个领域的先进技术，平均技术转移1.3件/天，年总数超过340件（丁云龙，2006）。截至2002年，工研院向台湾各产业输送了超过15000名高级人才，离职人员已有25位担任CEO，工研院因此有着“台湾总经理制造机”之美称（阮重晖等，2006）。

1.3 促进科技成果转化

美国的中介服务机构有技术转移协调中心（FLC），全国技术转移中心（NTTC）和多个区域性技术转移中心（RTTC）（陈芳柳、陈莉平，2007）。丹麦在2003 年的财政预算中专门拨款成立了“创新联合体”，旨在增强公共和私营研究机构之间的合作，并加强应用研究，每个联合体由相互合作的研究机构、公司以及技术服务组织捆绑组成（宋健、陈士俊，2008）。日本创办了多个名为“高科技市场”的促进科研成果产品化的中介机构，都建立在大学和科研机构比较集中的地方，负责挑选所在地区大学和研究机构中能够转化为产品的科研成果，对有关成果产品化的研究提供资助，帮助有关科研人员申请专利以及协助创办风险企业（刘力，2002）。新加坡南洋理工大学建立了创新技术转化处（ Innovation Technology Transfer Office），协助南大进行技术资本化，南大的技术转化、专利技术、衍生公司的建立取得了丰硕成果（燕凌、洪成文，2007）。

1.4 资金支持

资金对技术创新的重要度是毋庸置疑的。比如宏观方面研究，研发经费投入已被世界各国和重要国际组织作为评价国家科技实力和科技发展水平的首选指标所普遍采用（金永红、吴江涛，2008）。而微观研究方面，也有很多研究（王任飞，2005；刘笑霞、李明辉，2009）用企业的研发资金投入代替企业的研发实力进行分析。

与发达国家不同，整体而言发展中国家技术创新的最主要困难是缺乏资金，这已成为创新的首位障碍（高建，1999）。企业缺研发资金主要有两方面的原因：一、创新活动风险高、回收期长的特点使资金的流入受到限制。由于我国市场广阔，资金总能发现高收益率的领域，目前企业通过生产经营活动获得的利润一般会投向房地产等产业。二、由于技术的外部性，很多企业会减少研发投入。政府对于企业的创新行为进行资金支持主要有两个方面：融资帮助与财政补贴。

由于研发的高风险，金融机构对贷款进行研发的企业一般都会有较高的要求或者提高贷款利率补偿风险。政府帮助企业解决融资问题主要是指：一、政府通过协商或者设立专项担保基金，使金融机构降低对贷款研发企业的要求。二、政府对实施贷款研发的企业进行利息补贴，从而降低企业的贷款成本。

我国学者（高建，1999）研究了各种政策对企业创新的重要度，调研结果显示企业认为技术研发优惠贷款政策最重要，其次分别是重奖创新有功人员、提取技术开发基金等措施。另一些学者（陈仲常、余翔，2007）的研究也验证了贷款对企业研发的重要性。他们发现，金融机构贷款强度指标与研发投入强度指标之间存在显著的正相关关系，这说明金融机构贷款作为企业研发筹资的重要组成部分对于弥补企业自身资金的不足发挥了积极作用。

财政补贴是政府最常用的引导工具。政府可以通过税收减免和直接资助两种方式鼓励企业研发资金的投入。由于我国运用税收政策鼓励企业研发投入尚处于起步阶段，国内研究相对较少。夏杰长和尚铁力（2007）研究表明由于目前国内政策仍有很多局限，税收减免政策的效果并不明显。而国外学者对税收、财政补贴对研发投入的影响有较充分的研究。加拿大学者（Mansfield & Switzer，1985）最早对税收和补贴政策对研发投入的影响进行了研究，通过对加拿大数据的分析，他们发现在政府开支相同的情况下，直接资助政策可以提高1%的企业研发支出，而税收减免政策则可以提高2%的企业研发支出。Bloom等（2002）研究了财政激励政策对研发投入水平的影响，通过对9个OECD 国家19年间（1979-1997）的面板数据进行计量分析，发现税收减免政策可以有效地提高研发强度（R&D; intensity）。他们估计10%研发投入的税收减免可以使研发投入水平短期提高1%，长期提高10%。由上可见，政府恰当的税收减免和财政补贴政策可以有效提高企业的研发支出，而且税收减免的效果更明显。

2 现有研究存在的主要问题及研究展望

2.1 存在的主要问题

尽管已有研究已经相当丰富，但对于上述四个方面的政府作用仍有如下欠缺，如：产学研中政府的具体作用的机制研究比较少，尤其是政府应该如何发挥作用，在中国情境下政府政策的触角可以伸到何种范围与界限的研究较为缺乏；公共创新服务平台在中国情境下的具体运作模式和内外部条件的探讨尚付阙如，而这部分的研究对于公共创新服务平台是否能获得真正的成功运作具有相当深远的意义，值得深入研究；资金支持对技术创新的影响文献很多，但目前多数是在经济数据的测量层面支持，对于具体作用机制的研究和阐述仍然比较薄弱，仍有可深入之处。

2.2 研究展望

技术创新是当前我国经济发展的一个重要支撑，我国各级政府一直在寻求能促进当地企业进行技术创新的有效措施，这些尝试有的取得了良好效果，但也不乏失败的案例。在过去数十年间，管理学与经济学两大领域的学者们从不同角度对政府如何在技术创新中的地位及作用进行了有益的探讨，但未来的研究仍需要更深入地对这些作用机制进行研究，例如，细致地框定产学研活动中政府行为的界限，公共创新服务平台采用何种运作模式能为企业提供最大收益，政府对于技术创新的资金支持如何发放可以最大限度地促进企业进行技术创新等。

参考文献：

[1]Monjon， Stéphanie， and Patrick Waelbroeck （2003）. Assessing Spillovers from Universities to Firms： Evidence from French Firm-level Data， International Journal of Industrial Organization， 21（9）：1255-1270.

[2]Hall， Bronwyn， Albert Link， and John Scott （2003）. Universities as Research Partners， Review of Economics and Statistics， 85（2）：485-491.

[3]Mansfield， E.，Rapoport， J.， Romeo， A.，Wagner， S. and Beardsley，G.，Social and Private Rates of Return from Industrial Innovation[J]，Quart. J. Economics， 91 （may 1997）.

[4]Bloom， N.，Griffith， R.， Van Reenen， J.， Do R&D; tax credits work？ Evidence from a panel of countries 1979-1997[J]，Journal of Public Economics，2002（85）.

[5]马继洲，陈湛匀.德国弗朗霍夫模式的应用研究——一个产学研联合的融资安排[J].科学学与科学技术管理，2005年6月.

[6]牛振喜，安会刚，郭鹏.以工业技术研究院为中心的科技成果转化新机制研究[J].中国科技论坛，2006年7月.

[7]刘强.中国台湾工业技术研究院案例研究[J].研究与发展管理，2003年2月.

[8]宋健，陈士俊.国外产学研政策的经验及启示[J].现代管理科学，2008（7）.

[9]原长弘.国内产学研合作学术研究的主要脉络：一个文献述评[J].研究与发展管理，2005年8月.

课题项目：

本文是广州番禺职业技术学院青年课题（C-G-12）的部分研究成果。