商业银行政府融资平台类客户信用风险及防范

吴晓明

一、政府融资平台类客户发展现状

根据银监发 （2013） 10 号《中国银监会关于加强 2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》的最新定义：“地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。”对政府融资平台概念的理解，首先应明确地方政府融资平台的出资人为各级地方政府，职能为代表各级地方政府筹集资金、对地方城市基础设施项目和公共事业项目的建设开发进行投融资；其次，政府融资平台以项目建成后取得的经营收入、收费及地方政府财政收入作为还款来源；最后，融资平台包括政府机关、事业单位和企业三类法人，具体包括面向不同领域、发挥不同职能的投资公司、开发公司和资产经营管理公司等。

银监会相关数据显示，截至到2013年6月末，全国共有地方政府融资平台超过11000家，数量较2008年末增长65%以上，其中县级（含县级市）的平台约占70%；平台信用敞口仍在不断扩大，仅上半年全口径平台贷款新增约4000亿元，已超过2012年全年增量（3228）亿元。根据审计署最新公布数据，地方政府负有偿还责任的债务已达10.9万亿，为地方财政收入的158%，包括已退出平台、纳入一般公司类贷款管理的贷款余额近4万亿元，仍按平台贷款管理的余额约6.9万亿元。政府的债务构成中，来自商业银行的信贷投放仍占据主导部分，占比超过50%。

二、政府融资平台的信用风险因素

1. 国家宏观经济环境和政策因素

政府融资平台的职能是为政府筹集资金，而地方政府通过融资平台进行融资，其根源在于中国所特有的中央和地方政府的事权与财权的分离体制。这种财权与事权不对称的格局，使过低的财政自给能力扭曲了地方政府的财政行为。近十余年来，除了税收，地方政府主要采取两种方式获得资金来源：一方面通过土地出让获得收入，另一方面则通过融资平台向银行获得信贷资金。目前财政部、发改委、央行及银监会等中央部门对地方政府通过融资平台举债总体态度上较为认可。

国家宏观经济环境和政策对融资平台的影响显而易见，但不是商业银行能够决定的，同时该因素仅能作为信用风险的宏观分析要素，无法进行量化分析。从目前的操作实践来看，融资平台的信用风险更大程度上取决于地方的经济实力和地方政府财政收支情况。

2. 地方经济实力和财政收支水平

近年来地方政府通过对融资项目挂钩土地出让收入、指定专项税费收入等形式明确项目自身现金流，形成平台商业化运作的主要模式，由于融资平台的资源、最终还贷来源等均由政府安排，作为最重要的还款来源之一的土地出让收入，亦与地方经济实力、土地市场活跃度、招商引资能力紧密相关，因此，地方政府的经济实力和财政收支水平是融资平台运行的最终依托。

除GDP指标外，以经济总量来判断地方政府实力并不全面，地方政府的整体财政收支水平也是考察融资平台背景中的重要因素。地方政府财政收支受到财税体制、地方发展思路、城市建设规划、政府历史债务负担等各方面因素影响。部分地方政府通过大量举债盲目进行基础设施建设，造成政府负担过重，项目的建设脱离地方经济发展水平和政府实际偿债能力，从而引发地方政府的信用危机。与此同时，随着社会的发展，人口老龄化、医疗、社会保险等刚性支出将不断增加政府支出规模，使得地方政府债务负担不断加重，从而直接影响到政府债务的偿还。在政府信用风险评价中，在掌握财政收入绝对额的同时，更应该关注负债率的指标，如财政支出占收入的比率和债务规模占收入的比率。由于目前地方政府债务规模不透明现象较为突出，除该数据获取难度较大外，即使部分公布的地方债务规模信息也存在数据不完整和范围不统一的情况。因此衡量地方政府发债余额与财政收入的关系是现实国情下比较地方政府负债规模的一种变通方式。

3. 融资平台自身运营和财务状况

（1）资产规模和负债水平

一般来讲，平台类客企业受政府的支持力度越大，其在市政及基础建设中的地位越高，则地方政府更倾向于将更多的土地、基础设施收费权等国有资产注入该平台企业，该企业在资产负债表中体现的净资产规模也就越大。

在考虑资产规模的同时也要关注负债水平，即资产负债率。该指标反映企业的总资产中有多少是通过负债筹集的，是企业杠杆化经营程度的基础指标。目前来看，部分平台企业杠杆化经营程度非常高，潜在风险较大，而商业银行对高杠杆经营的企业进行授信审批时往往比较敏感。

（2）盈利能力水平

政府融资平台主要负责地方公共基础设施或园区的投融资、运营和管理等，而决定其盈利能力强弱的因素包括所处行业、市场情况、经营情况和政府支持力度等诸多因素。目前衡量企业盈利性水平的财务指标包括毛利率、经营利润率、净资产收益率等，由于毛利率、经营利润率着重反映企业主营业务的盈利能力，而财政补贴一般体现为其他业务收入，因此本文拟选取净资产收益率来衡量企业的整体盈利水平。

（3）流动性和偿债能力

在财务指标上，企业的短期偿债能力一般通过流动性指标进行反映，由于平台企业的储备土地资产一般计入存货，而土地出让需要经过招、拍、挂等较长流程，资产的实际变现周期较长，因此在衡量平台企业的流动性时，扣除存货的速动比率比流动比率更为有效。从平台类企业实际经营情况看，财政补贴、土地出让收入是其最主要的收入来源，而财政补贴机制、土地出让的市场情况和收益返还政策、企业自身储备土地量及出让计划等均将影响到企业的偿债能力。本文拟选取速动比率、息税前利润保障比率来衡量企业的流动性和偿债能力。

4. 项目所处行业和担保情况

政府融资平台类企业所处的行业主要集中在公共基础设施，根据各行业的公共产品属性、行业竞争性和行业盈利能力，主要可以分为以下三类：

如表述，第一、二类基础设施行业的公共产品属性较强，其中城市道路、桥梁、水利建设等城市基础设施以及城市供水、污水处理、公交等公用事业的行业特点在于区域专营优势明显，但行业竞争性和盈利能力均较弱。企业通过自身经营所产生的经营活动净现金流较难满足债务偿还的需要，偿债资金来源主要为地方财政。因此，该两类行业受地方政府财政实力的影响程度较大。而第三类行业自身具备较强的行业竞争性和盈利能力，其偿债能力受政府财政的影响相对较小，该行业包括电力、高速公路、港口等。endprint

由此，从行业角度看，根据以上的行业分类，本文将各平台企业的行业盈利模式分成三类：经营性、准经营性和公益性。其中，经营性指平台类企业所运作的项目可产生充分稳定的收入，通过自身经营具备偿还债务的能力，表中的分类一即属于该模式；准经营性指平台类企业所运作的项目能够产生部分经营性收入，但该收入尚不足以覆盖全部债务，表中的分类二即属于该模式；公益性指平台类企业所运作的项目为满足社会的公共需要，具有非排他性的特点，其收费权难以实现，资金来源主要依赖财政拨款，表中的分类三即属于该模式。

综上所述，国家宏观经济环境和政策因素、地方经济实力和财政收支水平、融资平台自身运营和财务状况、项目所处行业和担保情况均影响着政府融资平台类客户的信用风险。

三、政府融资平台贷款风险防范

（一）商业银行平台类贷款的具体风险防范措施

综合以上影响因素及商业银行自身管理平台类贷款的实践经验，在此从四个方面提出商业银行对政府融资平台类贷款信用风险防范的具体措施。

1.合理评估政府偿债能力，控制平台客户融资总量

商业银行在对融资平台客户进行选择时，应关注平台所在地方政府的财政收入是否稳定、财政支出收入比是否控制在合理范围内、政府债务规模是否适中。尤其应了解掌握地方政府的债务信息，包括债务管理制度、总体负债水平（包括银行融资和发债、信托等其他渠道融资）、负债期限结构等。

根据地方政府近期财政收入、可出让土地、股权等资源规模和安排、地方要素市场活跃度，判断地级市政府整体可承受的债务水平。具体操作上，可通过建立有效的政府负债边际模型、政府综合偿债能力衡量指标等综合量化评价体系，来准确、及时、科学地评估地方政府偿债能力。

同时，商业银行应根据各地方政府承债能力、现有贷款规模及与地方政府综合业务合作情况，合理确定政府融资平台类贷款总量。通过结构优化调整，腾挪信贷资源重点投向具有商业化运作能力的优质重点在建项目，逐步减退低层级、低收益平台贷款，从而有效控制融资平台类客户的总体信用风险。

2.有效提升平台客户层级，加强客户结构化调整

在考虑政府财政实力的基础上，要兼顾平台客户层级，主要支持负债水平合理的省级、计划单列市、省会城市政府投资设立的企业，适度支持具有财政实力、负债水平合理的地级市政府设立的企业；动态测评平台客户现金流覆盖水平，逐步减退现金流覆盖率低于100%、资产负债率高于80%以及区县级融资平台贷款。

对存量授信较集中、占比偏高的东部经济发达地区的客户，应着力盘活存量，根据年内可收回贷款及低收益、高风险类客户可退出的贷款规模，统筹安排信贷资源用于符合条件的重点项目新增需求。加强客户结构化调整，适度考虑纳入国家发展规划的重点建设区域，以及国家政策重点支持的中西部地区省级及地市级政府项目资金需求。

3.优选盈利能力较强行业，强调项目自身现金流偿债能力

在行业选择上，优选电力、高速公路等现金流稳定且具备较强盈利能力的经营性行业；适度支持具备一定现金流、但尚不能自求盈亏平衡的准经营性行业，如供水、公共交通等；对不能产生直接经济效益、主要依靠财政资金支持且还款来源不确定的公益性行业严格准入。

在项目选择上，必须强调项目和项目主体自身现金流具备偿债能力，限制主要依靠财政资金偿债的项目。具体来看，应主要支持由国家（包括经国务院、国家发改委）核准或审批的、具有偿还能力的重大项目，及对地方民生改善、城市功能提升影响重大、商业化运作能力较强的城市建设项目；适度支持关系地方经济发展、符合政策导向的建设项目，如水利及环境整治项目、保障性住房等；严控一般城建、市政道路建设及其他不具备商业化运作能力或商业前景不确定性较大的项目。

4.建立财务指标准入要求，积极落实有效担保

商业银行在授信额度的审批过程中，往往将客户的经营和财务指标分析作为核心分析内容。而在本文实证分析中，政府融资平台的有形净资产规模和资产负债率水平被证实为影响其信用风险的显著变量。对于平台类客户的信用风险评审，商业银行在注重财务指标分析的同时，更应建立起有效的财务指标准入要求，如新增平台客户的资产负债率不超过80%。对于不符合财务指标要求的平台客户，新增客户应限制其准入，存量授信额度应予以减退加固。

虽然在本文的实证分析中，担保方式没有被证实为造成平台客户违约的显著变量，但毫无疑问，对于发生违约的客户，有效的担保措施是银行追讨债权、减少信贷损失的最有效方式。在实践中，由于平台类贷款以期限较长的项目贷款为主，在此期间内可能历经政府换届、经济周期波动等较多不确定因素，为增加债权保障力度，银行应减少信用贷款规模，积极落实有效担保措施。在具体担保方式上，应争取保障程度较高的土地、房地产及在建工程等实物资产抵押，或是有收益项目的权益质押，如收费权等。对提供保证的担保方要认真评估其保证能力，并争取层级较高的融资平台或国有企业进行担保。同时还可与项目还款来源所涉及财政、国土等各方签订资金监管协议、延伸开立资金专户等措施，落实授信客户及项目的自偿路径。

（二）银行间协作与创新型风险控制手段

1.积极采用银团贷款模式，降低集中度风险

由于平台类融资项目主要涉及交通、水利及城市基础设施建设等，贷款通常具有期限长、金额大的特点，因此更适合采用银团贷款的融资模式。对借贷双方而言，采用银团贷款较双边授信模式更具优势：一方面，对企业而言，由于贷款发放、偿还及日常资金结算统一由牵头行或代理行办理，企业无须与众多参与行直接发生财务往来，节约了交易成本错误！未找到引用源。；另一方面，在银团模式下，多家银行参与融资，有效地降低了单一银行贷款集中度风险，通过多边审查，信息共享，可以最大程度的降低信息不对称，通过设定贷款提用条件和贷后管控要求，有效避免贷款违约使用和贷后管理不力的问题。

2.加强银行间信息沟通，构建银行信息交流平台

政府债务信息不透明是构成平台客户信用风险较大的重要原因之一，由于信息不对称，导致银行难以及时对融资主体潜在偿付能力的变化做出判断，进而增加了银行信用风险。事实上，各家银行在经营过程中均会通过不同渠道或多或少的收集到地方政府负债规模与偿付能力的信息，如能通过有效渠道将信息归并整理，就能极大程度的改善这种信息不对称的局面。因此，各商业银行之间应加强信息的沟通与联系，提供信息资源共享渠道。具体来看，一方面应建立完善融资平台信息交流平台，通过信息网络科技，建立银行内部信息共享渠道，及时有效的传递平台客户信息；另一方面，应建立融资平台信息共享机制，由行业协会和监管部门对平台信贷规模和债务变动情况进行统一收集整理并定期发布，提升银行对地方政府债务、履约情况及潜在风险变化等信息的认知掌握程度。

3.推行平台类贷款资产证券化

资产证券化是指将缺乏流动性、但具有预期收益的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以改善资产的流动性。资产证券化是当前形势下化解平台类贷款信用风险的有效金融创新举措。通过资产证券化，有助于解决政府融资平台产生的风险向银行体系过度集中的问题，并能解决优于向平台企业投入中长期贷款过多引起银行系统流动性不足的问题，还有助于增加银行的核心资本充足率。endprint