基于生态文明的环境规划理论架构

包存宽，王金南

(1.复旦大学环境科学与工程系，上海200433;2.环境保护部环境规划院国家环境规划与政策重点实验室，100012)

中国环境规划40年来取得了一批理论成果和一些成功的经验.但是，环境规划还不能称其为一门学科尤其是不能算是一门独立的学科，主要是没有形成独立的核心理论.究其原因是当前环境规划的大多数研究成果还是集中在完成一项规划所需的技术方法上，而涉及深层次的、核心层次的关于环境规划方面的理论性研究成果，诸如概念、范畴、功能定位、约束与调控的关系等并不多.为什么要研究环境规划理论?J.福里斯特(J.Forester)给出需要研究(城市)规划理论的4个理由［1］:第一，为了反对、纠正传统规划行业中存在的一些误区.当前环境规划实践中同样存在把环境规划视作为一项专项规划等误区;第二，在学术层面讨论重要的规划实质性问题.环境规划的研究对象、范畴和基本任务等依然是待研究的实质性问题;第三，进一步认识规划理论-实践的关系问题.这是包括环境规划在内所有应用学科发展的永恒动力;第四，为了更好地理解作为城市规划工作对象的城市及城市空间以改进规划理论.而对于环境规划，其工作对象到底是“环境”，还是“为了环境”而对“人类活动”的时间与空间进行安排?还是二者兼有?

一门独立学科尤其是成熟的学科应具备两个基本条件［2］:一是要有比较确定、边界清晰的研究对象和范畴;二是要建立起自己独立的理论体系和方法论.本文首先分析了环境规划发展的4个阶段及其特征、面临的挑战，重点探讨了环境规划的研究对象、范畴与基本任务等环境规划及规划理论的实质性问题，基于生态文明提出了包括“价值规范、元理论、规范性理论和功能性理论”的环境规划理论体系.

1 环境规划发展及理论研究存在问题和面临挑战

1.1 环境规划发展

中国环境规划40年，本文归纳为以下4个阶段:

(1)缓慢发展的“头20年”:1973年至1990年代初.1973年的中国首次环保大会确定了环保“32字方针”即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，明确了环境规划应在整个环保工作中处于主导性、引领性地位.1983年确立了“环境保护”的基本国策地位，并从“七五”时期开始编制“环境保护规划”.但总得来说，环境规划仍属于缓慢发展阶段.

(2)短暂但快速发展的10年:整个20世纪90年代，“人与自然关系”认识上的理论突破，比如可持续发展理论、环境容量与生态承载力理论等被纳入环境规划理论研究，促进了我国环境规划理论的快速发展.

(3)“表面繁荣、实则停滞”的最近10年:即本世纪初至今.2003年党的“十六大”提出科学发展观，党的“十七”大提出“生态文明”、并在“十八大”专章论述“大力推进生态文明建设”.环境规划虽然在实践上跟得紧，但环境规划理论研究“没跟上”，表现为理论研究与这些划时代的理念联系还仅限于表面化、肤浅性、口号型的，环境规划的理论缺乏、甚至这些理念没有真正落实，比如环境保护基本国策地位在实践中尤其是相对于经济社会发展“虚空化”、可持续发展在实践中被“口号化”、“生态”概念被“泛化”，也在很大程度上与环境规划理论研究没有跟上有关.而且这一“表面繁荣”甚至会颠覆环境规划的基础、毁掉环境规划事业.

(4)2013年起，中国环境规划新“元年”:2013年是中国环境保护40年，也是中国环境规划40年.2012年党的十八大专章论述建设生态文明，尤其是提出了“生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”五位一体的总体布局.以及随着2020年全面建成小康社会及2050年实现中华民族伟大复兴这一“梦想”，民众对于包括“环境安全、食品安全、人群健康、事故性风险”在内的整个“安全需求”将成为“倒逼”政府、企业切实采取通过建章立制、政策性及技术性措施治理污染、改善环境质量的不竭动力与压力之源.“自上而下行政力与制度优势+自下而上的民众需求与倒逼压力”，将是我们“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的有力保障［3］.2013年是中国环境规划40年，也将成为借“走向生态文明新时代”开启中国环境规划新“元年”.

1.2 研究存在的问题

虽经40年发展，环境规划理论研究存在如下问题［4-7］:

(1)环境规划理论的整体性、系统性、连续性、深入性的研究少，“碎片化”的环境规划研究成果和实践性经验总结多，尤其是环境规划的“规范性”理论研究缺乏，作为一门学科，环境规划理论体系尚未形成;

(2)规划方法学研究上，“功能性”的环境规划研究即规划编制中用得上的方法、技术手段研究得多，甚至大多聚集在具体技术手段、新技术方法(如空间分析技术、信息技术、数理模型)应用等方面;

(3)作为一门规范性实践，环境规划也仅仅作为国民经济与社会发展规划的组成部分和专项规划、部门规划，或作为城市总体规划的篇章或专业规划，环境规划相对于社会经济类规划仍处于从属性、下位规划的地位;

(4)环境规划的管理制度建设严重不足，不仅体现为环境规划立法滞后、环境规划甚至与其他环境管理制度(如环境保护目标责任制、环境影响评价)之间缺乏协调与衔接，而且在实践上各类环境与生态规划［5-6］被编制出来，但规划编制不规范，环境规划类型、规划内容、章节安排、文本格式等各异.

(5)人才队伍建设方面，环境规划的理论研究与实践中基本都是环境学界和环保领域专业人士，缺乏规划学界和规划领域人士的参与;一线环境规划人员理论基础薄弱;高校、科研机构从事环境规划研究的人员被“分流”——要么陷入“量大、钱多”的规划实践，要么在唯SCI论的学术环境下，没了地位而转向貌似环境规划实为“数字游戏”的实证性研究，甚至转向非环境规划领域.

总之，本应作为全面引领环保事业的环境规划，无论在学科发展、科学研究、应用与实践、立章建制等几乎所有方面都滞后于环境学的其他领域如环境科学、环境工程与技术、规划学的其他领域如城市规划、土地规划.不能不说，我国环保工作滞后于社会经济发展，甚至早在环保事业初期就誓言“避免西方国家‘先污染后治理’的老路”，但40年来实际上还是在走这一“老路”，在很大程度上与环境规划的这一“龙头”并未发挥其应有作用有关.其中尤其是应与环境规划理论(无论是环境规划的理论还是环境规划中的理论)都缺乏深入、系统地研究有关.

1.3 面临机遇与挑战

1.3.1 机遇

生态文明建设的整体要求、建设目标等需要一个贯彻落实的实施载体.无论生态文明建设中要面对的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，树立“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，贯彻落实“生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”这一总体布局，都需要一项能统筹兼顾、远近结合、目标与措施相统一、经济与环境相平衡的综合性宏观调控的环境政策工具.无疑“环境规划”是合适的.环境规划的本质是为了引导区域和城市建设和发展，通过生态学原理、资源环境承载力，将宏观、抽象的区域和城市可持续发展目标与原则细化与具体化成可量化、可考核、可操作的环境规划目标与指标，促进区域和城市复合生态系统健康、平稳、均衡、可持续地发展，在人与自然之间、不同区域之间、不同部门之间进行综合性协调［4］.

1.3.2 挑战

张庭伟(2012)认为当代中国城市规划理论发展面临3个挑战［1］.本文认为环境规划的理论与实践也与城市规划相似.

1.3.2.1 规划不断扩张

实践层面上的环境规划不断扩张，具体表现为:由从传统的环境保护领域扩展到自然与人类生态学、可持续发展等相关内容;环境规划的类型繁多与表现形式多样，如环境规划、生态规划、生态示范与创建规划等;环境规划文本中满眼充斥着诸如“绿色经济”、“绿色发展”、“生态”、“低碳”等新概念、新理念，而环境规划理论研究中却很少涉及如何将这些新概念、新理念作为制定环境规划目标、设计优化与比选规划方案的准则或依据;虽然有从不同学科视角对环境规划开展研究，但环境规划的理论体系性不强而显离散，致使环境规划理论的碎片化而非多元化.

这似乎应验了规划界的“经典名言”:“当规划无所不包的时候，规划也实际上什么也不是了”.长期从事环境规划实践工作的人也越来越困惑“到底什么才是环境规划?”

1.3.2.2 环境规划的理论发展存在“脱节”

(1)环境规划与规划学、环境学的学科发展脱节

从字面上，环境规划无疑将涉及环境学和规划学.但环境规划的理论发展却与这两大学科的发展脱节.张庭伟(2012)将西方规划理论可以分成前现代规划时期、现代规划理论时期(第一代)、现代规划理论修正时期(第二代)、后现代规划理论时期(第三代)等4个时期并形成了“三代规划理论”［1，2，9，10］:第一代理性规划(Rational Model)，过于注重规划成果的完美合理——工具理性而忽视规划过程的公平透明;第二代倡导性规划(Advocacy Planning)，强调了规划过程的公平性和对弱势群体的关注，注意规划的程序理性或称之为程序主义;第三代协作性规划(Communicative Planning)，强调了规划过程的集体理性和新的价值理性.而当前环境规划的理论依然强调“规划”的科学性，预测方法或模型的准确性、数据的客观性与充分性上，还基本上停留在第一代即理性规划阶段;而环境规划中的理论是基于系统理论、优化理论，以物质性环境要素(如水、气、声、自然生态、固体废物等)及其污染防治为主，基本上也是处于第一代规划理论.这显然与规划学的整体发展脱节.

环境规划理论甚至也与环境学、生态学及相关学科理论发展脱节，具体表现为:一是环境规划未能起到统筹环境学科发展的龙头性、引导性地位与作用;二是环境规划作为一门应用科学，未能充分、及时将环境学科及其他相关学科的知识、理论转变成环境规划领域的知识并应用于环境保护规划的实践，也就没有得到环境学、生态学其他学科领域的有效支持.再加上环境学属交叉学科，其自身的理论体系尤其是核心理论也并未建立起来，环境规划学科的发展也就难以得到整个环境学科的有效支持.

(2)环境规划理论与现实脱节

首先是环境规划的整体理论研究，无论是环境规划的理论还是环境规划中的理论，都脱离了中国过去30年快速城镇化、快速工业化、农村巨变形势下环境问题演变的现实和当前群众日益增长的环保意识与环境质量改善的迫切需求.环境规划应以解决快速工业化与城镇化过程中的环境问题为导向，但这并不等于“环境规划跟着环境问题走”，环境规划起到预防性作用［7］.

其次，环境保护规划的实践过于“牵就”经济增长，让位于经济发展类规划.比如2005年国家发布的“国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见”中明确规定“环境保护规划”属“专项规划”且“专项规划须服从本级和上级总体规划(即国民经济与社会发展规划)”.环境规划仅仅作为专项规划，在经济发展大潮下，难以守住环境底线与生态红线.

再次，环境规划的编制与实施等实践中似乎用不上环境规划知识，或者说环境规划实践领域的进入门槛低.一线环境规划人员在大学或研究生期间甚至没有接触过“环境规划”类的课程.根据笔者在“2011年全国环境规划学术年会暨环境规划院所长会议”上做的一次问卷调查，仅有36%的被调查者在大学或研究生期间上过“环境规划”类的课程，而且即使上过“环境规划”类的课程，其对所学环境规划方面的知识也往往印象不深，甚至认为所学环境规划知识现实中无用，造成“依葫芦画瓢”式的规划实践比比皆是.

最后，碎片式环境规划实践经验得不到理论上的升华与完善，也就难以形成对环境规划理论的有效、切实支撑，最终导致缺乏长期缺少创新性、突破性的环境规划理论成果.

(3)环境规划与中国当前政治制度与体制、机制脱节

在1973年全国第一次环境保护工作会议上确立的“32字”方针头四个字就涉及环境规划，当时仍处于“文革”时期，一直到80年代才开始出现环境规划的理论研究成果和实践.这一时段只是提出了“全面规划”的口号，但并没有实质性环境规划的出现，也就无从谈及环境规划受当时社会背景的影响了.而随后改革开放以来的快速工业化与城镇化等经济社会背景变化，又多少以及在多大程度上干扰或影响了环境规划?过去中国环境规划理论与实践中，通常将环境规划视为一项科学性、技术性工作，而忽视环境规划的公共政策属性，尤其是忽视了与政治制度、体制机制结合.与中国当前政治制度与体制、机制脱节，再好的规划(这并不局限于环境规划)也难以切实落实与有效执行.因此，环境规划理论研究尤其是环境规划的功能性理论或环境规划中的理论，应结合并充分体现中国当前社会主义初级阶段的政治制度与体制、机制要求.

1.3.2.3 中国环境规划的理论问题更加复杂

环境规划是一门应用科学，这里涉及“理论-实践”关系问题，无法在短时期内解决，甚至也许永远无法完全解决;环境规划是以环境问题为导向的，环境问题“源-途径-受体”之间的因果关系、“环境问题-规划目标-规划方案-措施对策”之间对应关系、“环境事故-环境损失-社会稳定”之间的演化机制、人与自然关系、社会经济活动与资源环境生态效应之间的压力、状态与响应关系等都是环境规划所应面对和解决的复杂问题.

中国当前的快速工业化与城镇化交织在一起，城市带、城市群连绵不断，流域上下游之间排水口与取水口混杂，高度城镇化地区资源、人口、资本等高度集聚，这些也许并不局限于这些因素都应为中国当前面临的资源环境与生态问题“负责”，但各自又应该负多大责?这里并非去追究“谁”或“哪些方面”的责任，而是要切实、有效的解决某一特定环境问题需要“对症下药”，而这“药”应下给谁?下多大?似乎谁都说得出个“一二三”，但又没有谁能说清楚.

因此，中国环境规划除同样面临着理论—实践关系问题以外，还面临规划理论尤其是发展相对较成熟的城市规划理论在环境规划领域应用的可能性与局限性，吸纳环境学相关理论、知识，并结合时代特点及社会动态进行适用性、针对性的改造、完善与提升.

2 环境规划的研究对象与范畴

单纯从字面上，可以把“环境规划”分解为“环境+规划”.类似于城市规划中，规划的对象是“城市”，这里环境规划的对象也似乎相应的就是“环境”;而规划则是“环境规划”的范畴.

环境规划是人类通过干预其自身的社会经济活动以解决环境问题的一种努力.环境规划理论不仅研究环境这个客体，更着重于研究如何通过规划手段引导、约束、规范人类社会经济活动在时间与空间上的安排，合理配置环境质量、生态服务、环境容量和环境承载力等公共物品与服务，设置环境功能区，安排环境基础设施建设，来解决特定环境问题或实现特定环境目标.因此，环境规划非纯科学，应是一门应用科学;而“环境保护规划”是一门规范性(normative)的“实践”，主要是环境保护部门基于“解决特定区域、特定时期的特定环境问题”的实践工作.

2.1 研究对象及其属性——“环境”

2.1.1 规划对象的界定

如果环境规划的工作对象就是“环境”，而“环境”又是什么呢?环境是相对于某项中心事物的周围事物.因此，相对于人类及人类社会这一中心事物来讲，环境既包括了以空气、水、土地、植物、动物等为内容的物质因素，也包括以观念、制度、行为准则等为内容的非物质因素;既包括非生命体形式，也包括生命体形式;既包括自然因素，也包括社会因素.根据我国《环境保护法》，“环境”还通常是指“影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体”，更多地还是从物质性和自然要素进行的界定，而忽视了“环境”的非物质性和社会要素，如人与自然的遵从关系、协调经济发展与环境保护之间的机制，以及基于生态文明价值规范、环境目标、重大资源环境生态问题约束与激励、在时间与空间上配置与安排人们经济与社会行为、系统性(比如生态系统的整体性)、功能性(比如环境要素改变继而产生的社会稳定风险、生态服务功能价值等)、政策性(比如环境质量这一公共产品和环境基础设施这一公共服务的空间布置、布局的公平性)，甚至在实践中将环境规划等同于水、气、声等环境要素的保护与污染防治.

作为一门应用学科，环境规划是以问题为导向的，不同时期环境问题也不同.因此，我国环境规划的对象应与时俱进，关注人民群众所关心的环境问题，关注损害群众健康的环境问题，并将之列入环境规划的目标、内容、措施，尤其是应响应当前全面建成小康社会过程中群众需求发生层次性变化(比如从基本需求层次到安全需求层次，甚至到更高).这里也包含对食品安全、环境安全、生态安全的需求，也包括对生态服务价值、生物多样性、景观异质性、存在价值等更高层次的环境需求，不同地区、时期、要素的环境规划应体现或者说响应群众的需求及需求的这些变化.因此，环境规划的工作对象应是环境质量——这一公共产品与服务的供给、配置、维持与改善.

2.1.2 环境规划对象的“三元辩证”分析

Edward Soja提出了“存在的三元辨证”的概念［10］，即任何社会分析都必须同时考虑时间性(历史性)、社会性以及空间性.当前环境规划的工作对象仍以考虑其时间和空间两方面的属性为主.环境规划的工作对象环境质量这一公共产品同样具有空间、时间与社会属性三个方面的特征:空间特性一方面是作为行政区域特征(如各级环境保护规划)，另一方面是涉及环境要素的空间特性，如大气的区域性、水的流域性、社会经济要素的政策性等);环境规划的时间属性目前还是以行政周期(如五年)或商业周期为主，很少考虑环境问题从确立到作为解决、再到显现环境效果的规律性与环境要素(水、气、生态系统等)的自然过程与周期;当前的环境规划极少考虑其工作对象的社会属性，而现在应该到了考虑其社会属性的时候了，比如各类环境功能区划、生态功能区划、环境基础设施选址所导致的公平公正性与服务的均等化，社会发展阶段公众的环境质量需求与环境规划的响应等等.

2.2 研究范畴——规划

研究范畴反映了事物本质和普遍联系.没有范畴，意味着没有理性思维，也就没有了理论活动和理论表现.从其本质上讲，体现环境规划研究范畴的“规划”，具有多重属性，兼有工具理性、程序理性与价值理性，体现为技术性与政策性，具有问题导向型和目标导向型功能，包含有物质性的空间安排、资源配置和非物质性的各方利益关系的协调与共同价值取向的达成.从“环境”和“规划”所包含的普遍联系来看，环境规划应关注或反映:

(1)人类认知(即人类对环境问题的根源、演变过程、效果与结果的认知)过程的理论—实践(环境规划立足于环境问题的解决，而环境规划是否能有效解决所应对的环境问题，即环境规划的实践性)关系问题，这里涉及社会经济环境各子系统间普遍联系;(2)环境系统内的联系:环境问题的“源-途径-受体”有机联系;(3)环境规划内部的联系，比如“环境压力-环境质量状况-环境规划”之间的联系和“规划目标-规划方案-规划措施”间的对应关系;(4)环境规划外部的联系，比如环境规划与城市规划、社会经济发展规划、土地规划之间的联系;(5)环境规划(作为一门学科)与环境保护规划(一项规范性实践)的联系;(6)相关环境规划之间的联系，比如综合性环境规划与专项环境规划之间的联系，上下级(层位)之间环境规划的联系，本地区与相邻地区环境规划之间的联系，以及本规划与上一轮环境规划之间的联系.

其中，人类认知过程的理论—实践关系问题也许永远无法完全解决，这正是学科发展的不竭动力源泉.人与自然的关系、社会经济活动与资源环境生态效应之间的压力、状态与响应关系等既是环境规划所要首先应对的、也同样是环境规划所难以完全解决的问题.环境规划中的各种关系开展研究，是环境规划的理论与环境规划中的理论研究的核心内容和基础.其中，环境规划的理论应侧重于环境规划外部关系研究上，环境规划中的理论则应侧重于环境规划内部的关系研究上.

3 环境规划理论研究的任务与理论体系

3.1 基于生态文明的环境规划理念、目标与“三元辩证分析”

3.1.1 环境规划理念、目标与任务

党的“十八大”报告明确要树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，实现“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”目标，解决“三个关键问题”——即资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化，“四个项重要任务”——即优化国土空间、促进资源节约、解决损害群众健康的突出环境问题和生态文明制度建设，和“五位一体”的总体布局——即把生态文明建设融入经济建设、文化建设、政治建设和社会建设(如图1所示)，进一步将生态文明建设从理念落实到实践层面.

“十八大”报告“生态文明”专章中提及的“必须树立‘尊重自然、顺应自然、保护自然’的生态文明理念”，意味着处理人与自然关系的指导思想发生了根本的变化，不再是“征服自然”而是试图建立一种“人与自然和谐”的文明.环境规划的理论构成和理论研究的基本任务应充分体现、全面响应生态文明建设要求:一方面，“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念应作为环境规划的价值取向和编制实施等行为的规范，体现在环境规划的目标建立、方案设计与优化的依据和准则上;另一方面也是更为关键的是，环境规划不能仅仅作为从属于社会经济类规划(比如国民经济与社会发展规划、城市总体规划)的专项规划，而应作为基础性规划，作为社会经济类规划的编制依据，以体现将“生态文明放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的“五位一体”建设布局.

建设美丽中国和实现中华民族永续发展的目标应是包括环境规划在内所有规划的共识，尤其需要通过环境规划来细化、具体化这一目标.环境规划作为一门应用性学科，以问题为导向.环境规划应科学认识、准确把握和适当考虑并在实践中适应“资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化”等关键问题尤其是“损害群众健康突出环境问题”的尺度(如全球性问题还是全国性、区域性或地方性环境问题，局部性还是全局性环境问题)、复杂性(是指环境问题的源-传播途径和演化机制-受体及受体的响应之间的因果关系、相关性)及时间的约束(如中国当前快速城镇化与工业化且二者交织在一起这一特定时期的复合型资源环境生态问题，发展不足的环境问题、过度发展的环境问题，特定环境问题中的自然规律或周期与行政周期、商业周期的协同等)，才可能高效、充分、及时地解决这些资源环境与生态问题.环境规划应置身于中国当前快速工业化与城镇化、产业与经济发展面临转型与升级、全面建成小康社会这一时代背景，积极响应人民群众对环境质量和生态服务等公共产品的需求显著提升的现实，应这一时期的环境保护工作任务.

为更好地体现生态文明理念、完成生态文明建设目标，环境规划理论发展应是“包容”性的，应将在其他领域的理念和知识转化到环境规划领域，使这些理论和知识易于获得、并有益于环境规划理论发展及实践［5］.环境规划相关的其他领域如环境学与生态学，规划学与政策学、经济学与管理学、社会学与伦理学等，这些学科领域的哪些理念和知识需要转译到环境规划领域?以及如何转译，谁来转译?比如由环境规划专业人士来转译，还是由所属学科领域的专家来转译，抑或由这两个学科领域的专家协助完成?还有，就是如何来转译?是应该是环境规划理论研究的重点内容之一，甚至这本身就是环境规划理论的研究.这一过程又不能仅仅是一个简单的“转译”过程，还应在相关学科知识转译为环境规划领域知识的基础上，并进行理论化、系统化的“转化、吸收、发展、提升”过程，促进环境规划的独立核心理论的形成、发展与完善.

3.1.2 环境规划的“三元辩证”分析

环境规划的“三元辩证”分析即环境规划的时间性、空间性与“社会关系”分析.基于生态文明要求，环境规划在时间尺度上应协调眼前利益(也往往是直接的经济利益)与长远利益(通常是长期的环境与生态效益)之间的关系，平衡好当代人发展实效与后代人发展机会之间的关系;环境规划中的各类环境功能区划是优化国土空间格局的核心，环境功能区划、生态功能区划、环境要素功能区划等划定和相互之间的关系协调，以及环境功能区划等与相关空间管制规划(如主体功能区划、四区五线控制、国土规划等)关系协调，是实现优化国土空间格局“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”和“构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”的关键;环境规划与他相关领域规划尤其是经济社会发展类规划之间的关系研究，即环境规划的功能与定位研究，应依据并充分体现生态文明建设融入经济建设、文化建设、政治建设和社会建设“五位一体”的总体布局，环境规划应作为社会经济发展类规划的基础性规划而非专项规划，环境规划应为社会经济发展类规划提供依据与指导.

图1 “十八大”报告中的生态文明建设解读Fig.1 Understanding for ecological civilization of the statement of 18th National Congress of Communist Party of China

3.2 环境规划理论架构

这里借鉴城市规划理论分为“规划的理论”(Theories of Planning)和“规划中的理论”(Theories in Planning)［1，3］，再加上规划、政策等未来指向型的应用学科及其实践所应共同遵循的“元理论”(生态文明理念、科学发展观和可持续发展无疑应作为环境规划的“元理论”)，以及环境与生态学理论基础，共同构成环境规划的理论体系(图2).环境与生态学理论作为环境规划的理念基础在过去环境规划领域的研究相对较多，本文主要从环境规划的元理论、规划的理论和规划中的理论3个方面.

图2 环境规划的理论体系Fig.2 Structure and system of environmental planning

3.2.1 环境规划的“元理论”

环境规划的“元理论”，又称为“元意识形态”(meta-ideology)，即最基层的、不能证明的信念.这里，包括环境规划、城市规划等公共政策至少应包括［7］:

一是相信未来的存在.规划或政策都是指向“未来的”，这应是任何规划、政策的“信仰”，环境规划也不例外.而生态文明建设强调“实现中华民族永续持续发展”无疑也是指向“未来的”.因此，环境规划相信未来的存在，这一“未来”就是实现“永续发展”.

二是相信未来的环境质量可以比现在好.也就是说，规划的导向都是朝向“好的”、“良性的”方向和目标;生态文明建设强调的“努力建设美丽中国”，也应环境规划所追求的方向和目标.

三是相信更好的环境质量可以通过人的力量达到.可以说，当今人类社会面临的资源、环境、生态问题是由于在处理人与自然关系不当所导致的，而要改善这一形势需发挥人的主观能动性.尤其应人在改善其环境质量中是可以作为且是应该作为的.

四是相信人的力量包括规划.环境规划就是通过协调、控制人类自身的活动，合理的配置空间、环境资源、生态功能、环境质量等公共产品，综合运用相关学科知识、技术、政策、法律等手段，以达到特定条件下的环境改善的环境目标.

综上，生态文明为环境规划确立的美好、良性的目标，而且“美丽中国、永续发展”的目标也是中国全面建成小康社会、实现国家复兴的社会共识;环境规划则作为生态文明建设的载体与实施手段.

3.2.2 环境规划的规范性理论——环境规划的理论

“规划的理论”(Theories of Planning)，又称为“规范性”的规划理论，是指环境规划本身运作的机制和规律的研究，是对环境规划本质问题的思考，可以认为是要解决环境规划的“认识论”问题，目的是在理性选择的框架内，为规划工作自身制定目标.规范性意味着“为规划制定目标”，或为提出制定规划目标应遵循和依据的价值导向与规范.城镇化或区域发展中的“问题”主要是由规划目标和理念偏差所致，而规划的具体方法与技术等向来都不应是“问题”的主要原因［1，3，4，6］.“规划的理论”的核心问题是规划目标及价值观.

环境规划的价值取向可以是多元的，体现不同国家、地区、城市、要素或不同时代环境规划的特性;而环境规划的价值规范应是共同的、普遍性、一般性及相对稳定的.环境规划的功能定位，环境规划与经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划的关系等等应遵从这一“规范”.环境规划目标与理念上若出问题，则是根本性、源头性的问题.若要避免规划目标与理念上的偏差，则需要依赖环境规划的理论研究.环境规划的“纯理论”研究中，规划目标与价值观问题应基于生态文明、科学发展观这一基础和前提.可以说，当前生态文明的提出，应是从目标和理念等方面根本性地重塑环境规划的时机了.

“规划的理论”在很大程度上受到哲学及人文科学变化的影响［1］.环境规划的理论应受到哪些“哲学及人文科学”变化的影响，以及受这些“哲学及人文科学”领域哪些理论的影响?应该是环境规划的理论研究的永恒主题.而当今，环境规划的理论研究与发展应遵循生态文明建设中的“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”.

3.2.3 环境规划的功能性理论——环境规划中的理论

“规划中的理论”(Theories in Planning)，又称为“功能性”的规划理论，对于区域与城市社会经济发展中环境演变规律的研究，属于规划“方法论”研究的范畴.这是规划师基于既定目标研究“如何做规划”.对于环境规划，其目标在理论与实践中应由“谁”来确定?又应如何确定?当前，对于“如何做环境规划”研究得相对较多，主要是应用于规划目标与指标体系的建立与设计、功能区划、规划预测与情景分析、规划方案的设计与比选、规划方案决策与最优化、规划实施的有效性与规划评估等环节和方面的理论与方法，如承载力分析法、生态适宜性分析、空间分析、各类预测分析方法与技术、多目标决策分析、系统最优化等.

中国环境规划中的理论研究，应着重于社会主义初级阶段这一时代特征，并考虑全面建成小康社会的总体要求，科学发展观和生态文明建设的大背景，人民群众对环境质量改善的迫切需求，以及不同地区、不同行业和领域的具体特点.环境规划中的理论，其功能性是解决环境问题，尤其是快速城镇化和工业化过程中的环境问题.环境规划中的理论应体现其发展性、与时俱进、灵活性、针对性、时代性.

解决具体问题需要“规划中的理论”，而重构希望则依靠“规划的理论”［1］.环境规划中的理论，其功能或功用性目的是解决环境问题，对于当今中国而言，尤其是应解决快速城镇化和工业化过程中的资源环境与生态问题，但是从我国环境规划40年的实践经验看，环境规划中的理论显然没有实现“解决环境问题”这一功能.而生态文明的提出，给了依靠环境规划的理论“重构希望”的信心，包括落实环境保护基本国策地位、实施可持续发展战略、建设两型社会和以环境保护优化经济发展等.

4 结论

(1)40年来，中国环境规划研究成果大多集中在完成一项环境规划所需的技术方法上，并没有形成独立的核心理论，环境规划还不能称其为一门学科尤其是不能算是一门独立学科;当前环境保护基本国策地位在实践中尤其是相对于经济社会发展“虚空化”、可持续发展在实践中被“口号化”、“生态”概念被“泛化”，中国环保依然在“西方国家‘先污染后治理’的老路”，在很大程度上与环境规划的这一“龙头”并未发挥其应有作用尤其是与环境规划理论缺乏深入、系统地研究有关.

(2)环境规划是人类通过干预其自身社会经济活动以解决环境问题的一种努力.环境规划理论不仅研究“环境”这一客体，更需要研究如何通过规划手段引导、约束、规范人类社会经济活动在时间与空间上的安排，合理配置环境质量、生态服务、环境容量和环境承载力等公共物品与服务，设置环境功能区，安排环境基础设施建设，来解决特定环境问题或实现特定环境目标.因此，环境规划非纯科学，应是一门应用科学;而“环境保护规划”是一门规范性(normative)的“实践”，主要是环境保护部门基于“解决特定区域、特定时期的特定环境问题”的实践工作.

(3)规划理论只有响应了阶段性特点或时代的需求，才有其存在的理由.目前中国正面临着发展转型，意味着将由数量增长型向质量与内涵发展型、改善型的转变，这一转变也将给环境规划整体性的发展或转变提供了契机.环境规划理论尤其是环境规划中的理论应着力于解决快速城镇化和工业化过程中的资源环境与生态问题.

(4)我国环境规划的工作对象也应与时俱进，关注人民群众所关心的环境问题，关注损害群众健康的环境问题，并将之列入环境规划的目标、内容、措施，尤其是应响应当前全面建成小康社会过程中群众需求发生层次性变化，比如从基本需求层次到安全需求层次，甚至到更高.

(5)生态文明的提出，给了依靠环境规划以理论“重构”的希望和信心，包括环境规划的“元理论”、环境规划的理论(规范性理论)与环境规划中的理论(功能性理论)的建立与完善，也包括环境规划实践上从部门规划、专项规划向基础性、综合性、协调性规划的转变，真正成为落实环境保护基本国策地位、实施可持续发展战略、建设两型社会和以环境保护优化经济发展的公共政策.

(6)科学的精神在于“批判”，规划理论也往往以批评现有体制为其主要任务.当前环境规划研究人员(无论环境规划院所从事环境规划实践的专业技术人员，还是高校、科研机构从事环境规划教学与科研专业人士)大都身处现有体制并“享用”体制带给的利益，当然“享用”的前提条件或享用者所需付出的是对现有体制的顺从.试想，身处体制内又如何可能会质疑甚至挑战现有体制?中国环境规划界缺少“批评”，甚至只有“跟随”和“吹捧”.这也许是中国环境规划理论发展的最大障碍.

［1］张庭伟.梳理城市规划理论——城市规划作为一级学科的理论问题［J］.城市规划，2012，36(4):9-17，41.

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