土地管理中的土地指标交易方法综述

蔡成凤

［提要］土地指标交易是近年来土地管理工作的一个热点，采用此模式可以进一步提高土地指标的利用效率。本文通过对土地交易指标内涵的介绍，将当前国内采用土地指标交易的做法进行总结，指出现行土地指标交易模式的优势和不足，最后就其未来发展趋势进行展望。

关键词：土地管理；土地指标；指标交易

中图分类号：F301文献标识码：A

收录日期：2014年5月9日

十八届三中全会对于国土资源领域提出了更高的管理要求，其中突出的一点就是建立城乡统一的建设用地市场以及划定生态保护红线。根据会议精神，国土资源管理部门也及时提出了在土地利用规划中划定三线的做法，即生态保护线、建设用地线和基本农田保护线，切实做好经济和社会发展的规划保障。为了更好地发挥规划的引导作用，提升规划的质量，保证项目落实的效率，各地国土部门均进行了有益的探索，目前相对较热的是采用指标交易的模式，即将传统的行政无偿指标供给模式转向政府监督管理、市场交易决定的模式，目前也成为土地资源管理领域的一大创新。

一、土地交易指标概述

土地管理当中规划指标和占补指标是重中之重，因此也就成为了目前进行交易的具体对象，即规划空间指标（蓝票）、补充耕地指标（红票）和建设用地指标（绿票），实际当中土地指标交易俗称“地票交易”。

二、目前各地土地指标交易操作述评

（一）各地操作情况

1、重庆市。重庆市是全国地票交易制度首创城市，借助全国统筹城乡综合配套改革试验区的契机，市政府于2008年11月下发了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》，明确地票为建设用地指标，以农村集体建设用地复垦作为来源，等量置换为城镇建设用地指标。同时，制定了严格的保障制度，明确了指标收益的去向及具体分配方式。2009年2月，国务院下发《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，正式批准重庆市在满足刚性条件基础上可以稳步开展挂钩试点工作。至此，重庆市的地票交易正式运行。重庆市关于指标交易总体有三大亮点，即建设用地指标实行“先补后占”、地票交易只限于经营性用地以及持有地票是后续参加招拍挂的准入证等，通过地票制度的实施，更好地落实了耕地保护的责任，更有效地保障了农民的权益。目前，周边部分城市也开始开展相关工作。

2、安徽省。郎溪县在安徽省内率先进行地票交易，于2013年1月发布《郎溪县地票交易规则》，并于同年4月顺利完成首次地票交易，为全省地票交易制度的建立起到了试点示范效用。其所属地级市宣城于2013年8月建立市级层面的地票交易制度，包括红票和绿票。其中红票指耕地占补平衡指标，绿票指农转用计划指标和增减挂钩指标。明确了地票交易价款的去向为县、区一级政府，实行专款专用，用于土地整治和耕地占补指标收购。安徽省地票制度的操作流程和方法相对较为简便。

3、江苏省。宿迁市关于土地指标交易方面的探索走在了江苏省的前列，借助全省区域协调发展综合改革试点之机，于2012年2月出台《关于推进土地管理创新工作的实施意见》，正式启动挂钩指标（绿票）和补充耕地指标（红票）交易。对于指标的具体来源、交易的主体、交易的流程以及指标收益的流向均做出明确规定，目前已实施了多期指标交易，但均在市域范围内。2014年，江苏从省级层面研究指标交易制度。于1月下发了《江苏省补充耕地指标交易暂行管理办法》，明确了可作为补充耕地指标（红票）的来源及标准，明确进行交易的唯一平台为省补充耕地交易平台，明确了具体交易管理部门、交易费用监管部门以及具体交易服务机构，明晰了交易的程序、规则、时段及周期等。目前该省已在2014年3月28日顺利完成了省内首次补充耕地指标的竞购工作。省会城市南京则在省一级基础上将指标交易范围进一步延伸扩展，由一项指标变成三项指标（红票、绿票、蓝票），于2014年4月下发了《南京市土地指标交易配置暂行办法》，明确了各类指标的竞购主体，其中区政府侧重规划指标和补充耕地指标竞买，而具体用地单位侧重建设用地指标竞买。各类指标管理方面，以区为主，跨区的由市一级进行统筹，具体交易方法与省一级基本趋同。江苏省地票制度亮点在于细节更为详尽，但对于企业持票准入方面未作要求。

4、其他城市。湖北省鄂州市在全省率先进行了有益的试点尝试，先由城投公司收储农民地票，再卖给用地企业。湖南省也将地票制度纳入全省发展战略当中，下辖株洲等城市也正在进行积极有益的探索。

总体来看，各地关于土地交易指标的内涵并不一致，土地指标的应用领域也不尽相同，但是使用土地指标交易的趋势越来越明显，范围也越来越广。

（二）指标交易的优势

1、提升了土地利用指标的运作质量。土地指标，一亩难求。因此有限的指标要加以充分利用，发挥最大效率。通过市场交易各项土地指标，公平、公开、公正，让有实力的单位成功竞购指标，从而提升土地指标落实的可行性，加快土地运作的步伐，为土地市场也注入源源不断的活力。

2、促进了城乡要素的流动，加快城乡一体化建设进程。通过将农村集体建设用地的综合整治，腾出耕地指标，进而将相应的建设用地指标安排到城镇周围，在满足城镇发展建设的同时，可以给农村地区发展提供一定的发展资金，保障农村基础设施配套以及综合治理，提高农民的生产、生活水平。

3、促进土地资源利用的集约化。无论建设用地指标的竞得主体为谁，指标取得成本均会纳入地块前期运作成本，为保证地块整体产出的效益，竞得主体均为在规划设计、实际施工以及具体利用方面下工夫，提升土地利用效率，从而促进土地利用向集约化、节约化发展。

（三）指标交易存在的不足

1、耕地占补不对等。由于现行土地利用规划编制时已融合了基本农田等专项规划成果，因此划定的农地区基本为优质农地，因此建设占用的必然是优质地，而通过农村建设用地整治或者增减挂钩形成的耕地则未必是优质地，目前已进行地票交易的城市，更多的是采用等量模式，至于等质补充操作相对较少，因此对于地区粮食安全具有一定的影响。

2、指标交易公众参与性不高。目前，各地操作方法中关于指标交易的主体一般为县区政府，无论是竞购指标还是指标交易后的收益都为这一级单位，从耕地指标的源头来说，应该是农村集体经济组织和农民个人。土地指标收购时需要充分征求这两大主体的意愿，土地指标收益返还时应给予全程公示，不仅仅流于政府相关部门层面的监督，应强化社会公众参与度。

3、收益分配机制还不够顺畅。关于土地指标交易收益分配方面，除重庆市明确规定85%归农民，15%归村集体外，其他各地更多的是侧重于返还给区一级，由区进行下一步的资金分配，具体到农民和村集体的比例没有明确。土地指标收益具体如何分配、分配比例、透明流程、后续监督机制等等相对缺乏，需强化制度机制建设，确保农民收益。

三、土地指标交易展望

从土地指标交易现状来看，未来亟须加强指标交易的顶层设计，不仅仅是从省、市层面，更多的是要从国家层面进行相关制度的制定以及相关法规的修改，同时做好实施细则，做好各省市的土地指标具体交易指导工作，让土地指标交易沿正确航向前行，充分发挥其作用，切实服务于经济、社会发展和生态保护，促进城乡一体化发展进程。

主要参考文献：

［1］国务院.关于深化改革严格土地管理的决定［Z］.2004.10.21.

［2］重庆市人民政府.重庆市农村土地交易所管理暂行办法［Z］.2008.11.17.

［3］郎溪县人民政府.郎溪县地票交易规则［Z］.2013.1.26.

［4］黄忠.地票制度呼唤顶层制度支持［J］.中国土地，2011.12.