公民参与治理的“协同效应”析论

谢晓光+公为明

【摘要】在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中，公民治理现代化是基石和重点。从历史经验和当前实践来看，中国公民参与治理的主要形式是“被动式参与”。要改变被动、实现治理目标，注重协同效应是良策。公民治理可以为当前国家整体层面的治理提供呼应和支持。通过深化改革实践，构建强政府、大社会的协同治理模式是实现公民治理现代化的必由之路。

【关键词】治理 公民治理 协同效应

【中图分类号】D669 【文献标识码】A

中国自20世纪80年代以来，以小政府、大市场为指向的改革开放加速了政府与社会的分离。面对前所未有、错综复杂的国内外局面，十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“治理现代化”的提出对中国意义非凡。因此，在实现这“第五个现代化”的过程中，在借鉴和反思西方治理理论与实践的基础上，探究当下中国公民治理的价值追求和可行道路，对于实现全面深化改革的总目标具有重要意义。

治理理论与公民参与

如今，治理理论被运用于分析政治、经济、社会、文化等各种现象，成为理解当代社会现实的一种重要的工具。当代世界正在发生深刻变化，西方价值观、市场经济和自由民主主动扩展。在全球化的复杂背景下，国家和公民在社会发展中的作用难免独木难支，探究更科学治国方式的努力一直在继续。对于如何认识治理及治理理论，各方众说纷纭。奥利弗·威廉姆森、詹姆斯·罗西瑙、肯尼思·华尔兹等分别从经济学、政治学和国际政治学的角度对治理进行了诠释。根据俞可平教授在《治理与善治》中的理解，“治理”一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。联合国全球治理委员会对“治理”的定义具有很大的权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理做出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。

西方治理理论试图消解传统民族国家权力的统一性，明确主张多中心治理，试图打破国家、公共部门与公民、私人部门的二元对立，提倡各行为体间通过谈判，利用合作、共赢与信任的社会资本而最终形成一种自主治理模式。因此，治理在一定程度和范围内，能够弥补政府缺陷，推动政府与公民的良性合作，维护社会的安全与稳定；促进互信与法治，提高公共管理效率，增强社会公正与责任性；能够设计制度规范，促进各个领域的自组织的相对协调；促使人们在变化的环境中培养较强的学习和创新能力。制度和规则是治理定义的核心要素，是连接治理行为体的纽带。治理过程中的持续的互动就是要在国家、社会、组织和个人之间形成相互联系和相互依赖。在中国，治理的指向是现代化，但是中国治理的现代化与西方不尽相同。

多中心治理是西方价值观的一种直接反映。“谈判”这个词汇很敏感，是一种西方语境，可能不符合中国的实际，中国注重协商之下的民主集中制。此外，自主治理又具有相对性，没有引领性或领导性，就没有自主性，这是符合哲学思维的。而且西方的自主治理也有领导，西方最注重培养公民的领导力，这是最好的例证。西方政府的主导治理在大萧条、世界大战时期体现得淋漓尽致，在2008年金融危机期间更是发挥了力挽狂澜的作用。

在治理理论中，公民参与治理是其中研究的焦点，代表了治理理论的发展方向和前途。公民治理理论是西方公共管理领域近年来兴起的一种理论分析架构，它整合了政治学与行政学中的价值交集和理论融合点。公民治理的水平直接影响了国家治理的好坏，公民治理是整个治理体系的细胞。在西方，公民治理理论的主要观点集中体现在美国学者鲍克斯的《公民治理：引领21世纪的美国社区》一书中。该书对公民治理理论框架进行了较为完善的建构，是公民治理理论的扛鼎之作。其理论建构体现了美国民主政治传统中的地方政府、分散权力与责任性、行政专业人员与公民的有效合作三个基本特点。在这种政府的运作中，公民的参与程度很高，公民在社区治理中扮演积极的行动者，而原来在公共管理中的主导代议制让位于包含社区直接民主的合作共治。但是，通向公民治理的障碍，一个是那些政治上或经济上的强势人物抵制公民参与，他们把公民参与看作是一个潜在威胁。另一个障碍则是代议民主的结构。而直接公民参与的形式能够解决代议制民主责任转圈子的问题。因此，实现公民治理，首先要解决的是让公民参与进来的问题。

从公民参与治理来看，西方起步早，公民社会成熟发达，公民在治理中的主动性较高。相比而言，中国公民治理参与目前占主流的是“被动式参与”。被动式参与一般指在转型国家的威权政治体制下，在传统非西方文化传统的背景之下，由于公民社会的不发达，公民“被动式参与”国家政府主导的治理活动的过程。被动式参与的优点是公民对国家和社会保持了较高的配合性，这体现为一种较高的社会稳定性，突出表现就是政治的稳定和政治抗争的非自愿和非主动。但是基于这样公民长久无法有效参与治理，久而久之便容易积累矛盾。因此，从长远来看，“主动”和“被动”方式需要在公民治理的实践中更好地结合起来。

公民治理中的协同效应

当然，治理的一般理论面临诸多内在和现实的困境：提倡多中心治理，但是韦伯的官僚制理论作为一种有效的部门组织方式仍然发挥重要作用；它提倡公民直接民主，却仍然需要间接民主并受其挟制；治理实施中的责任归属无法厘定；可行性、合法性、有效性、可控性的无法平衡很可能导致“治理失败”。强权政治的存在依然对国内外的治理推进带来重重考验；治理的地域限制和文化差异决定了照搬治理套路很可能导致水土不服。其中，公民治理中主要问题就是各自为政，互不信任。治理的主导政府和治理的主体公民都存在自身的治理难题。政府的治理改革迟迟不能深入导致了公民治理低效和发展困难。权责分明的服务性政府任重道远。面对治理理论和实践的困境，要求在公民治理中必须找到新思维和新道路。endprint

协同效应又称增效作用，由德国物理学家赫尔曼·哈肯于1971年提出，主要用来分析企业的生产活动。简单来说，协同效应就是“1+1>2”的效应。协同效应的基本目标就是整合资源、提高产品质量和生产功效，降低成本。在作者看来，从理论的视角出发，公民治理中的协同效应是指转型国家在迈向治理时代的过程中，在协作治理的理念下，参与治理的各方，尤其是公民与国家、公民与公民之间，能够相互合作、相互信任、相互督促，以期能够提高治理成效，降低治理成本，最终通过渐进改革实现国家治理现代化的过程。公民治理中的“1+1>2”，是要达到一个事半功倍的效果。本文认为，从公民治理的角度看，协同效应的内容主要体现在两个方面：

公民与国家的协同、公民与公民社会（市民社会）的协同，这是两条主要路径。具体来看，外部协同体现在公民与公民的协同，内部协同体现在国家与公民的协同。在协同理念下，公民治理的领域主要包括如下几个维度：国家（政府）层面、社会层面、社区层面、企事业单位以及非政府组织的治理。例如，在国家治理层面，治理的定位应该是完善中国特色社会主义制度，改进和完善政治体制和组织形式，推动经济基础与上层建筑更好地互动和发展。治理需要对各种利益进行调和，在改革逐渐进入深水区的时候，公民治理可以为国家整体层面的治理提供呼应和支持。协同效应的形式体现在内外互动，如全球治理中的国家、公民安全、外交政策与经济的可持续发展；上下互动，这主要体现在中央和地方的互动平衡，政府与公民的沟通协调；跨区互动，主要是区域资源、市场、人员的交流与协作；以及随信息时代而来的虚拟互动。其中虚拟互动是新形式和新工具，它很可能导致在中国大地上实现治理理论和实践的变革。

协同效应的三个关键点主要体现在保持参与、健全制度和注重适度。其中参与是基础，制度是载体和保障，适度是安全阀。协同效应的绩效评估就体现在治理反馈上。一般而言，治理的绩效主要表现在政治效果、管理效果、经济效果和社会效果。政治效果中的政治安全，即国家的根本政治体制安全是根本，经济效果是基础和主要表现形式，也是目前治理的重心。社会效果是归宿，体现在社会的总体平和稳定，政府的合法性得到公民自觉认同。在公民治理领域，有负协同效应和正协同效应。民告官、群体事件的发生就是负协同效应，这直接体现了国家和公民的协同效应是负的，说明国家与公民之间的治理互动是有问题的。正面协同效应有很多，如国家经济发展带给公民生活水平的提高，人民群众享受改革发展的成果，公民之间的团结互助等。

从历史和实践来看，中国需要探索和找到不同于西方的治理理论和模式，这并不是刻意追求中国特色，而是历史和实践使然。中国公民治理中的协同有丰富的文化传统和经验积累。中国古代封建王朝追求“天下大治”，这种天下大治基本体现在两点：一是官民关系良好；二是人民安居乐业，生活得到基本保障。这两方面都有协同的基因。首先，公民与公民之间的协同在中国有特殊深重的内涵。中国以血缘为基础的家庭、家族关系，日常生活中的“关系”哲学，都体现了一种强大的公民治理力量，这种治理力量为实现社会稳定、经济的腾飞发挥了至关重要的作用。人民的生活得到基本保障在中国目前已经实现。其次是官民关系，即公民与国家治理的协同。从中国的历史来看，自古至今，中国的官民关系一直没有得到理顺，没有实现良好的治理，这可能就是历史周期率存在的主要原因。这就是需要解决的国家与公民之间的内部协同治理问题。而西方在历史上的大部分时间都是大社会、小政府，强社会、弱政府，官民之间的对立紧张关系基本不存在，或基本不成大问题。

从公民治理协同的三个关键来看，目前广大公民的参与治理主要是聚集在社区居委会、工会、企事业单位的党组织和自组织系统（如农村的村委会、社委会、议事会以及公民理事会等）。广大公民参与治理的主要方式是直接反映意见、座谈会、听证会、信访制度、举报检举等。公民参与治理一般通过二轨或三轨渠道。一轨渠道主要是通过人大和政协进行，但这只是少数人参与的公民治理，不能反映全部人的诉求和利益。而且，只有一少部分参与的公民治理形式活力也不够，运行不畅，正如当年朱镕基在当选上海市长时所言，“现在政府机关盘大的不得了，里面人浮于事，很多人是不干活的”。还有一部分人是自愿被代表，所以就没事可干了，最严重的就是渎职、滥用职权。鲍克斯依据公民对公共事务态度的不同，将其划分为三种角色：搭便车者、守门员和积极的公民。搭便车者对社区事务知之甚少，也不打算参与社区管理事务，因此让别人作为代理人。守门员关注社区事情和政治，但只有当一些事情直接影响到他或者她的生活和利益时，他们才会亲自参与管理。积极参与者则会主动参与社区公共生活，他们参加社区理事会或委员会，出席社区会议，在社区政策制定和执行中扮演重要角色。①公民治理模式需要大力培育“积极的公民”，帮助创造真正的自我治理的公民社区。②积极的公民蕴含了“政治人”假设，即政治可以真正成为每个人都参与的日常生活的一部分，而不只是代议制下由专家所垄断的专业活动。

治理体系是党领导下管理国家的制度体系。要真正实现公民治理中的协同效应，主要是靠制度驱动和制度创新，以制度驱动公民参与治理，最终来达到制度的不断向前运动，在一定程度上实现国家的事、大家的事都是自己的事的效果，这也是协同治理的动力所在。西方代议制的制度驱动有内在缺陷，对选举来讲，说的通俗一点，有时就是有什么菜，给什么菜，公民就吃什么菜，其实是少数人的弱势民主治理，有人形容美国总统也只是在较差的两位中选择一位较好的。从政治学的视角看，部门政治理论并不假定政府是一个作为整体的行为者，政府只是许多部门的综合，而各个部门均有自己的利益，而政策过程就是各部门谈判和协商的漫长过程。部门政治的渐进主义特征意味着政策机器是在一条既定的轨道上低速前进。因此，制度的变革非常缓慢，必须进行部门制度改革，实现大部制，精简机构，加强协调，建设服务型政府。社会主义的一大优势就是能够集中力量办大事，这是一种典型的国家主导型的制度驱动。只有实现不断的制度改革创新，这个国家的前途才是光明的。只有健全公民参与治理的制度，才能听民智、解民忧。未来重点是要通过政府断腕改革来打通官民关系体制，惟其如此，各项治理才能实现协调推进。endprint