养老服务社会救助:一种必要的制度安排

赵秋成，杨秀凌

(东北财经大学a.公共管理学院;b.职业技术与继续教育学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

自2000年中国步入老年型社会以来，2012年我国60岁及以上老年人已达19 390万人，占总人口的14.3%，按全国第六次人口普查(以下简称“六普”)时的比例推算，目前我国约有80岁及以上老年人2291.6万人，其中1305万人生活在农村;与2000年比较，60岁及以上老年人净增6392.2万人，年均增速3.70%，其中80岁及以上高龄老人净增1092.5万人，年均增速6.06%。而且，与人口老龄化和高龄化相伴随的是高龄老人及无子女和少子女老年人持续增多，一些孤寡、高龄、失能和患病老人的生活照料、疾病护理和精神慰藉问题日益严峻。“六普”资料显示，目前中国60岁及以上独居老人(1824.4万人)中有360.4万人为80岁及以上高龄老人，比重为19.75%;在60岁及以上老年人中，生活不能自理者(即失能老人)520.2万人，生活虽能自理但不健康者(这些人通常为患病高峰人群或潜在的生活不能自理人群)2455.3万人，其中63.38%的生活不能自理老人和68.51%的生活能自理但不健康老人均生活在农村。在社会保障水平依然低下，社会养老服务体系仍不完善、不发达的目前乃至今后相当长时期内，规模庞大且仍在快速增加的无子女、少子女及子女不在身边的高龄、患病和失能半失能老人的养老服务缺失问题值得关注。

养老服务是指为老年人提供的满足其生存、生活和心理需要的照料、护理、援助、慰藉等所有劳务活动的总称。养老服务保障是社会养老保障的重要组成部分。在中国，受生产力水平低下及计划体制制约生产要素流动和活力等方面因素的影响，人们长期为生存和温饱所困扰，满足基本物质生活需要素来被视作社会保障的“重中之重”，在这种情况下，存在“重经济保障，轻服务保障”问题实属正常，然而，这却使少子高龄化背景下养老服务保障严重滞后的问题更加凸显。虽然近些年国家日益重视老年人照护、慰藉和困难救助等问题，并陆续颁布了《老年人权益保障法》以及《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》和《关于加快养老服务业的若干意见》等一系列法规和政策文件，然而，由于目前我国养老服务体系仍处于初创阶段，多数无子女、少子女和子女不在身边的高龄、患病和失能半失能老人的生活照料、疾病护理和精神慰藉等需求仍无法得到满足，孤独感、被遗弃感在老年人中持续滋生、蔓延，老年人病死家中多日后方被发现的事件时有发生。此外，由于养老服务是以必要的人力、财力和物力为基础的，在城乡养老服务需求快速增长情况下，如何挖掘、调动及有效整合与配置有限的资源，特别是如何使养老服务资源具有更大的社会惠及面，在提高老年人整体生活质量的同时，发挥社会养老服务对扶危济困、帮贫救急的积极作用，因此就需要在建立城乡基本养老服务制度的同时重视养老服务社会救助制度建设，发挥社会救助在养老服务体系中查漏补缺的作用，为那些无法通过基本养老服务①这里的“基本养老服务”，是指由政府和社会向城乡所有老年人免费或低收费提供的一般生活照料、疾病护理和精神慰藉等方面的服务。这种服务因建立在“全覆盖，保基本，可持续”原则之上，且由政府通过财政拨款或购买服务方式来实现，因此往往是基本和有限的，甚至是一种“赈粥不赈粮”式的服务，这种服务强调社会服务的公平性。得到满足而又不属于社会供养制度惠及群体(如城镇“三无老人”和农村“五保”人群等)的高龄、患病和失能半失能的贫困老人提供必要的养老服务支持。

二、养老服务社会救助是社会养老服务体系的重要组成部分

1.养老服务社会救助及其救助对象

养老服务社会救助是指政府和其他社会群体对那些部分或全部失去自理能力而无法得到子女照护，进而陷入生存、生活和心理困境的老年人所给予的直接和间接服务支持。它是社会救助活动向老年人服务领域的延伸，是对以“全覆盖，保基本”为宗旨的社会基本养老服务制度的必要补充，是社会养老服务体系的重要组成部分。长期以来，人们所言的“社会救助”通常指物质性救助，是“社会成员因自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因陷入生存危机导致不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金救助和扶助”［1］。即便有人认识到将“社会救助”局限于物质层面可能狭窄化了社会救助的内涵，但仍难摆脱从物质层面来看待和操作社会救助的问题，因为在人们看来，非物质性救助不过是物质性救助的衍生物，是次要的。笔者认为，国内学术界和实践界普遍将社会救助定位于物质性救助的原因在于:“社会救助”原本是由“社会救济”发展来的，而且，在长期生产和生活实践中，当人们陷入生产、生活和生存困境时，主要表现为物质资源的缺欠。然而，考察“社会救助”的内涵不难发现，服务及精神或心理层面的救助同样是“社会救助”的重要内容。实际上，自人类社会产生以来，服务及精神需求就一直为人们所看重，比如，早期人类群居除基于更容易生存和更便于猎获食物(特别是大型动物)外，还为了彼此依赖和相互支持。然而，随着经济发展和社会进步，特别是人们文化水平提高，服务和精神需求的满足越来越受到重视，而且，对患病、失能甚至高龄老人来讲，无论物质还是精神需求的满足，均需借助他人提供的服务来实现，由此也彰显了服务供给的重要性。

养老服务社会救助受其目的及资源有限性的制约有其特定对象，它主要为那些已经和即将陷入生活及生存窘境的老年人，如低收入的患病、失能和高龄的贫困老人及虽有一定经济能力却无力支付基本养老服务之外(如疾病特别是大病护理及长期生活照料、精神慰藉等)的较高服务费用的老年人提供服务救助，那些有子女且子女具有照护或购买基本养老服务之外养老服务能力的老年人则不在该制度惠及范围内。

2.养老服务社会救助制度在社会养老服务体系中的查漏补缺、扶危救困作用

养老服务社会化是经济社会发展到一定阶段的产物，是社会养老逐渐替代家庭养老的结果。与西方社会不同，中国家庭代际间长期沿袭的是子辈对父辈的“反馈模式”［2］，这种模式以父辈与子辈的血缘关系、亲情及彼此的“责任伦理”关系［3］为基础，主要靠传统宗法观念和家庭伦理道德来维系，从而确保了家庭养老在农业经济社会的世代传承。然而，随着计划生育政策落实以及工业化、城镇化进程加快和经济体制变革，人口老龄化，家庭少子化、小型化以及劳动力跨部门、跨地区、跨城乡流动从根本上动摇了家庭养老的物质和人力基础，与此同时，城乡文化和物质的交流，特别是西方利己主义价值观和追求自由、享乐的生活方式的传播，对中国传统的“孝亲”价值观和家庭伦理道德形成了严重冲击，致使一些孤寡、空巢的高龄、患病和失能半失能老人的养老服务严重缺失，许多老年人因生活无助和长期心理孤寂而产生悲观厌世情绪，有的甚至在孤独、凄凉中悲惨离世②据报道，2008年4月9日，上海市一名66岁独居老人在家中死亡多日后才被邻居发现;2010年4月17日，南昌市两位八旬老人死在家中两天后才被发现。另据《大连晚报》报道，2012年12月，辽宁普兰店市双岭村一名81岁独居老人和双泉寺村一名78岁独居老人相继死于家中，被发现时已死亡多日;2013年9月，河南洛阳市瀍河区一对空巢老人死在家中，被发现时尸体已腐烂。。虽然社会基本养老服务制度能从较大程度上改善老年人养老服务缺失的状况，然而，由于目前中国经济仍不够发达，政府财力基础依然薄弱，再加上社区特别是农村社区整合和配置人力资源的能力较弱，因此，今后相当长时期内中国的社会养老服务只能以“保基本”为目标，即是说，社会养老服务的供给只能是一般化、基础性的，那些具有较大难度和复杂性、需要较长照护时间的养老服务，如疾病特别是大病护理和失能老人的长期照料等，很难通过基本养老服务来满足。尽管借助社会供养制度，如公办养老机构(如公办敬老院、养老院等)和农村“五保”供养制度等，可以解决部分孤寡老人的养老服务需求问题，但因这种制度的自身缺陷(该制度的缺陷有二:一是该制度的社会养老成本较高，需要以一定的社会经济能力为基础，可持续性不高;二是该制度具有豢养懒汉特征，不利于人们自我养老意识形成)，在社会经济不够发达的情况下，社会供养很难将所有具有基本养老服务之外特殊养老需求的高龄、患病和失能半失能的贫困老人包揽下来，也就是说，即便城乡社会基本养老服务制度、社会供养制度抑或社会护理保险制度建立起来以后，仍然会有一部分老年人，特别是无子女、少子女和子女不在身边的高龄、患病和失能半失能的贫困老人的特殊养老服务需求无法得到满足，而养老服务社会救助制度则可弥补上述制度的欠缺，发挥“点”式援助制度查漏补缺、扶危救困的作用，从而使社会养老服务体系趋于完善。养老服务社会救助制度与社会基本养老制度、社会护理保险制度和社会供养制度的比较如表1所示。

表1 养老服务社会救助制度与其他社会养老服务制度比较

三、建立养老服务救助制度的必要性分析

养老服务社会救助是社会养老服务体系的必要制度安排，也是应对少子高龄化和市场经济体制下我国城乡特别是农村养老服务供给短缺的制度选择，有其重要实际价值和现实意义。

1.家庭小型化、核心化导致家庭养老服务功能弱化，家庭养老服务供给面临困境

中国大家庭的裂变虽然是人们家庭观念转变和社会变迁的产物，然而，始于20世纪70年代初期的计划生育政策无疑对家庭小型化起到了推波助澜作用。相关研究表明，20世纪80年代初我国城乡多代同堂大家庭①多代同堂的大家庭主要指三代或三代以上不同辈分者共同组成的联合式和主干式家庭。的比例基本维持在40%左右的水平，比三四十年代大幅度降低［4］，到2010年“六普”时，城市大家庭的比重已降至18%以下，农村也已降至23%以下。20世纪70年代我国每户家庭平均人数基本维持在4.6～4.8人，而到2010年“六普”时已减少到3.1人，家庭小型化、核心化趋势十分明显。这种态势意味着，今天的子辈比其父辈和祖父辈需承担更多、更繁重的照护老年父母的责任。然而事实是，随着家庭小型化、核心化，一方面无子女、少子女的老年家庭在持续增多，另一方面子女敬亲、养亲的责任意识逐渐淡化，子辈与父辈的家庭分立和利益分割，使子辈与父辈的利益交集在变小，道德情感淡漠化，家庭原有的强势养老服务功能呈迅速衰萎之势。［5］在一些子女看来，只要能按时向老年父母交纳规定数额的赡养费，或能满足老年父母的衣食住之需，即算尽到了养老、孝亲之责。

2.无子女和少子女家庭的增多以及子女经济负担的加重，增加了老年人陷入养老服务供给困境的风险

“六普”资料显示，2010年我国有60岁及以上老年空巢家庭6974.44万户，其中单身老人户1824.39万户，占45.46%。而且，在我国二代和三代同堂家庭中，有些老年人虽然能得到子女的日常照料，但因这些家庭子女较少，加之子女不在身边及面临“上有老，下有小”、经济负担重、工作压力大等原因，一旦父母患病或丧失自理能力，或者父母很难得到子女的及时照护［6］，或者导致子女陷入身心疲惫、无力应付状态，老年父母的服务需求的保障程度往往受到较大影响。

3.家庭经济支付能力差严重制约一些老年人获得必要养老服务的可能性

中国的老年型社会是在“未富先老”情况下到来的，特别是那些普通的无子女和少子女的老年人和准老年人家庭，他们辛劳一生，无太多积蓄，当他们步入老年后因经济收入无法得到有效保障，虽然有的老年人能从子女或其他近亲属那里得到一定的生活费用支持，但因数额有限，多数人只够维持生活必需之用。而当他们陷入患病、失能半失能困境后，因无购买基本养老服务之外养老服务的经济能力，根本请不起家庭保姆或专业护工。对那些已经建立起社会养老服务体系的城市老年人来讲，借助社区提供的基本养老服务，虽然可使突发性的养老服务需求得到一定程度满足，但要获得基本养老服务之外的特殊养老服务，仍然需要通过家庭购买方式来解决;而对农村老年人来讲，由于面向所有家庭的社会基本养老服务制度仍处于初创阶段，加之农村发展社会养老服务还面临基础不牢靠、基层组织管理能力薄弱、养老服务设施和服务人员队伍缺乏等一系列问题，因此，目前多数家庭养老服务能力不足的老人，或者凑合着勉强度日，或者靠家庭出钱来聘请保姆和护工。而且，即便未来农村基本养老服务制度建立起来，那些无子女、少子女的患病和失能半失能的农村贫困老人同样面临买不起基本养老服务之外特殊养老服务的窘境［7］，这些老年人及其家庭陷入养老服务困境的风险依然很大。

4.享乐思想和利己主义冲淡了子女的养老、孝亲意识，一些子女不履行养护年老父母的责任和义务

改革开放特别是经济体制转型以来西方文化特别是享乐思想和利己主义价值观的传播与泛滥，极大冲击了中国传统的家庭伦理道德，助长了人们的“悦己、利己”观念和行为，同时也淡化了子辈对父辈的养老责任意识［8］。一些子女打着“工作忙，压力大”的幌子，逃避对年老父母尽养护、慰藉之责。在养护父母问题上，一些多子女家庭的子辈间甚至相互攀比、讨价还价，只计个人得失，不思尽孝养之责。在走访中听老年人谈论较多的都是“儿多，烦恼多”，“儿多不养爷”。

综上可见，养老服务社会救助绝非一种短视行为或权宜之计，而是一项必要的查漏补缺制度，是体现社会养老服务制度公平正义及建设“老有所依，老有所养，老有所乐”社会的客观要求。

四、对策建议

养老服务社会救助是少子高龄化和市场经济背景下，为弥补社会基本养老服务制度、社会护理保险制度和社会供养制度等的缺欠所建立的一种查漏补缺、扶危救困制度。要确保该制度的建立和顺利实施，必须着力做好如下几方面工作:

1.将社会救助范畴进一步延伸至养老服务领域，设置相应领导管理机构并明确其职责

养老服务社会救助是一项适应人口及经济社会发展需要的新业务，按照就近整合工作责任、精简机构设置的政府管理体制改革要求，该业务可归口于民政部门所属的社会救助部门，即在社会救助部门增设养老服务救助次级部门和职位，专门负责养老服务救助规划、法律政策及服务救助等级和标准等的制订、落实，以及对下级部门进行监督和绩效考评等;养老服务救助对象的申请、审查、服务救助等级的确定以及服务购买、服务过程监督和考评等则由县和县级以下管理部门与社区组织共同负责，实行服务救助申请、审查、服务救助等级确定结果的公示制度。

2.建立科学、严格、快捷的甄别和反应机制

受资源有限性制约，养老服务社会救助只针对那些无子女、少子女和子女不在身边的已经或即将陷入生活照料、疾病护理和精神慰藉困境的患病、失能半失能的贫困老人。为此，需建立科学、严格、快捷的服务救助申请和甄别机制，通过对申请者及其家庭养老服务供给能力和经济支付能力等的全面、科学、严格评估，来确定申请者的资格和应给予的服务救助等级，并予以公示。而为了防止和杜绝弄虚作假现象，资格甄别机制建设必须与岗位责任制建设、服务申请者诚信体系建设(可将申请者诚信纳入社会信用系统进行管理)及开放、有效的监督和申诉机制(强化舆论、媒体和网络监督，并为当事人提供举报及申诉渠道)建设有机结合起来，让养老服务救助体系在“诚信”和“阳光”下运行。

3.完善社区功能，加强农村基层组织和社区建设，为养老服务社会救助提供可靠的平台支持

社区既是联结养老服务供求的“桥梁”，也是养老服务救助资格的直接裁定者和救助服务的重要承担者，然而，随着社会变迁及经济体制转型，农村传统社队组织的瓦解及社队所属生产资料的家庭分割，严重削弱了农村基层组织的凝聚力和号召力，社队原有的组织、协调、领导和控制等能力消失殆尽，大多数农村社区已不具有承接和管理社会养老服务的能力。因此，从建设社会主义新农村、助推公共服务均等化着眼，必须着力加强农村基层组织——基层党组织和村委会建设，通过社区养老服务能力建设、整合村社资源、加大政府财政投入和支持力度等，尽快完善农村社区的组织、协调和服务功能，增强农村基层组织的凝聚力、号召力及其有效调配资源的能力，从根本上改变农村社区建设严重落后于经济和社会发展的状况。

4.建立和完善财税及信贷支持政策，大力发展养老服务业，鼓励非营利组织、企业及个人积极参与养老服务供给，为养老服务救助提供必要保障

从社会救助的性质、对象和范围看，养老服务社会救助应采取政府购买的方式，即是说，在用户申请、社区和政府基层部门核准的基础上，由县及县级以上政府向养老服务供给方(非营利组织、企业和个人等)购买养老服务(由政府财政专项资金支付)，来满足养老服务救助者的需求。而为了确保政府能够购买到足够数量、质量及价格合理的养老服务，首先就必须大力发展社会养老服务业，通过财税、信贷和注册管理等的政策和制度支持，引导和鼓励非营利组织、企业乃至个人积极参与到养老服务供给中来，在满足养老服务购买需求的同时推动创业和就业。政府购买服务宜采取“公开招投标→订立合同→提供服务→绩效考评→核查和转账付款”的方式，一是为确保养老服务供给的及时、有效性，二是确保养老服务供给的质和量。

5.建立养老服务社会救助监督和评价机制

监督和评价机制是确保养老服务救助管理部门和服务提供商尽职尽责地开展养老服务社会救助的重要方面，可以有效遏制管理部门和服务提供商的渎职、不作为和不尽责行为。对服务提供商的监督和评价可由被服务者或其家人、社区和基层管理部门的直接责任者来执行，由上级管理部门在对服务过程和评价结果及服务费数额等进行审定、核准后，由政府财政专项资金进行拨付;对服务救助管理部门的监督、评价则由服务提供商、被服务者或其家人、社区及下级管理部门来执行，并与对这些部门及其领导管理者的工作绩效直接挂钩，以确保各级服务救助管理部门切实担负起管理职责。

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