论新型城镇化进程中的金融支持与创新

王振坡 游 斌 王丽艳

（1.天津城建大学经济与管理学院 天津 300384 2.京津冀协同发展研究中心 天津 300384）

一、引言

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，并与工业化、信息化和农业现代化同步发展，以实现大中小城镇现代化为目标的变迁过程。在此过程中，金融需求和支持将会不断产生、持续释放、交互作用、共同促进与发展。国家开发银行预计，未来3年我国城镇化资金需求量将达25万亿元，如此庞大的资金需求若没有强有力的金融支持，则新型城镇化目标是难以实现的。事实证明，金融支持与创新是新型城镇化的必要条件和助推器。它不仅能使金融机构增强可持续盈利能力，而且能充分发挥因金融集聚与金融辐射而形成的经济杠杆作用，为新型城镇化提供灵活的融资机制。通过对金融要素的有序组合和创造性变革，不仅能够扩大融资渠道、提高资产流动性，而且能有效降低融资成本和化解金融风险，推动新型城镇化快速发展［1］［2］。

有关金融支持和城市发展建设的关系，国内外研究已经进行了一些很有价值的探讨。Teranishi（1997）认为，城市基础设施融资、城市住房融资行为大量存在于城市化进程中，满足这些项目的融资需求能够有效支持城市规模的扩大；Kyung-Hwan Kim（1997）的研究结果显示，城市化过程中，金融发展刺激了房地产投资和基础设施建设；Richard（1953）通过建立回归模型定量分析了投资水平、经济发展水平等经济因素对美国和英国城市化的影响效应，研究表明城市化受资本投入影响最为显著。牛启春和刘翔 （2008）［3］利用误差修正模型研究发现，从长期看金融发展能够促进城镇化，但在短期内金融发展对城镇化没有影响；孙浦阳和武力超 （2011）［4］认为，金融发展水平和自由度的提高有助于城市化进程的加快；黄勇和谢朝华 （2008）［5］发现，我国银行贷款对城镇化建设具有重要的支持效应，二者之间存在显著的因果关系；赵峥 （2012）［6］专门就我国金融支持城镇化问题进行实证研究，发现二者之间存在长期的均衡关系；饶华春 （2009）［7］对我国产业结构升级、金融发展与城镇化的关系进行了实证研究，发现产业结构升级、金融发展有力地推动了城镇化进程。

总体来看，目前关于我国金融支持城镇化的系统研究并不丰富，大都把重点放在二者的关系方面，且以实证研究较多，至于在新型城镇化进程中如何给予强有力金融支持并实施创新，则研究不多。有鉴于此，本文对新型城镇化的内涵予以更为严谨而深刻的界定；同时，通过构建系统的分析框架，从人口、产业、空间三个层面分析新型城镇化的发展金融需求，并针对当前的金融支持现状及问题，提出未来我国金融创新和变革的思路，探寻金融支持新型城镇的优化路径，以求在提高城镇化建设效率的同时促进金融业的发展。

二、新型城镇化进程中人口、空间、产业三者的金融需求

何谓新型城镇化？这是一个系统性、综合性的大概念，其内涵主要包括三方面：人口城镇化、空间城镇化和产业城镇化，并通过三者带动经济、其他诸方面的城镇化。此三者是相辅相成互相促进且缺一不可的，舍弃任何一方面，新型城镇化则难以构成；而新型城镇化的推进与目标的实现，又离不开金融的支持与创新。金融系统作为配置资源的核心平台，拥有强大的资本聚集和配置能力，它可通过差别化金融服务政策，引导土地、劳动力等要素在区域间、城乡间和产业间调整。城镇化进程中的金融支持强调金融系统动员、利用和优化配置资本的能力，核心是促进人口迁移转换、产业结构升级和空间资源集中。金融支持城镇化的分析框架强调城镇化是一个动态发展的系统，立足人口、产业、空间三个层面分析金融支持城镇化问题 （如图1所示）。

图1 新型城镇化建设中的金融支持作用机制

新型城镇化的核心是人的城镇化，意味着以人为本的生态环境、人居环境的改善，包括居住水平在内的人民生活水平的提高。住房是居民赖以生存的根本，关系到普通老百姓的切身利益。然而房地产是典型的资本密集型产业，随着新兴城镇人口的持续增加，保障性住房建设的资金压力日益显现。产业城镇化是指与人口城镇化相协调的产业结构优化升级的过程，其实质是通过资本在产业间的组合与配置来引导经济资源在部门间的转移。通过金融的支持，培育和发展战略性新兴产业、现代农业，既符合经济转型的需要，又是适应新型城镇化的重大机遇。空间城镇化是指城镇建设的规模化，它以城镇空间为主体，不断拓展和变化。人口和产业在地理空间上的集聚形成的空间价值促进城镇发展。而基础设施是空间城镇化的重要内容，其完善能够为人口、产业提供更便利的条件和服务，吸引更多的人口和企业进入新兴城镇，成为城镇空间价值实现的基础。金融支持空间发展的基础设施建设，在于强化空间集聚效应，提升空间价值，促进空间城镇化的发展。

需要说明的是，本文在论述新型城镇化中还提出了新兴城镇这一概念，应当说二者是有区别的。前者是新兴城镇的目标与过程；后者则是相对于传统落后城镇而言的，它是按新型城镇化需求而兴起的城镇；二者在方向与目标上又是相同的。此外，新兴城镇主要是指经济相对落后的中小城镇，而非国际大都市和各省区中心大城市。

三、新型城镇化进程中金融支持状况缕析

（一）新型城镇化中保障性住房融资状况

2013年底，我国城镇化率为53.73%，而户籍人口城镇化率只有36%左右，城镇常住人口中有2亿多没有非农户籍，在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面无法享受城镇居民的基本公共服务，大量农业转移人口难以融入城市，市民化进程滞后。2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达45%左右，意味着每年新增约2 000多万城市人口，住房需求规模大。且大部分都是中低收入人群，无法依靠自身能力购买商品房来满足其住房需求。

1.财政资金的杠杆效应不显著。保障性住房的财政或政策性资金的组成成分主要有中央财政补贴、地方政府预算、公积金贷款，以及一定比例的土地出让净收益和地方债券，然而资金的实际可供给量非常有限。比如廉租房的建设资金构成中，地方政府出资 （包括财政预算、土地出让收益和债券）200～300元，中央财政补贴400元，然而这两项合计一共还不到廉租房单位面积建安资金的30%［8］。目前财政资金主要是直接补贴，用于增信、扩大融资能力和贴息的资金比重非常小，财政资金撬动融资的杠杆效应没有得到充分体现。

2.急需建立多层次融资结构。保障性住房建设投资规模大、回收期长，金融机构面临资金流动性风险。目前保障性住房的相关政策中提出的资金来源并不明确，缺少一个与多层次保障性住房体系匹配的融资结构。因为按照一年1 000万套保障性住房 （50平米／套）建设量计算，需要1.38万亿的投入，目前的资金构成比例中各类财政性投入仅占30%，即需要通过市场化解决剩余70%的资金，也就是说每年需要融资9 660亿元。以 “十二五”规划前三年3 000万套来测算资金成本和目前廉租房、公租房的租金水平看，大部分城市的租金无法支付融资的财务成本，更没有明确的偿付本金的资金来源［8］。

（二）新型城镇化中新兴产业发展的金融支持状况

资本市场是培育和发展战略性新兴产业，促进产业结构优化升级重要的外部动力［9］。我国的战略性新兴产业大多处于初期发展阶段，随着成长型企业增多和产业转移集聚加速，技术创新、产业梯度转移以及工业园区等领域的金融需求明显增加。这些是就大城市而言的，而新兴中小城镇的新兴产业，要么新而未兴，要么规模过小。一个重要原因，即资金的缺口大、成本高、风险大，亟需更多适合新型工业化发展的金融新产品、新服务。

1.金融资源对新兴产业的支持未形成良好市场环境。一方面，新兴城镇的新兴产业衍生企业多为科技型中小企业，而在一些县级城镇这类企业都极少、极小，在金融界的形象和信誉尚未建立起来，金融主体与企业主体信息不对称。另一方面，银行在为中小企业提供融资服务的过程中，单位资金的平均信贷审批成本以及信息与风险控制成本相比大企业较高，导致其与中小企业难以建立长期、稳定、紧密的合作关系［10］。由于处于产业化初期，企业的资产主要是知识产权等无形资产，不能采用传统的固定资产抵押等担保方式，银行与企业的对接存在大的障碍。多种定价管制机制也使新兴产业市场的资金供给动力不足。利率市场化改革特别是贷款利率市场化定价机制改革相对滞后，银行在发展新兴企业和中小企业信贷上定价空间较小，银行服务的利益动机不足。

2.风险投资功能发生偏离。风险投资具有筛选培育、风险管理等功能，能够以其独特的 “投资＋辅育”模式对战略性新兴产业的发展起到特殊孵化作用，是处于初期发展阶段、以创新为驱动力的战略性新兴产业的最契合融资伙伴［10］。然而目前，我国新兴城镇的风险投资普遍存在短视行为。风险投资弱化了其对战略性新兴产业筛选培育、长期投资的经典功能，不利于战略性新兴产业的培育和壮大［10］。

（三）新型城镇化中农业发展的金融支持状况

与大中心城市不同，新兴城镇的农业是其重要产业，而其农业又区别于远离城镇的非市属农业，后者为广大农村地区的基本产业。作为新兴城镇的农业，既是重要产业，也是新型城镇化进程中过渡性产业，它有待规模化、机械化和电气化。离开新兴城镇所属农业的现代化，其产业升级、转型便无以谈起，新型城镇化的目标难以实现。然而目前附属于新兴城镇的农村，农业因缺乏有力、有效的金融支持，生产仍较落后，基础设施建设滞后。随着农业集中化的推广，农资方面 （如化肥、农药、种子、农膜、饲料等）的支出增大，流动资金的需求旺盛；同时由于机械化程度的提高，催生了较大的购置农机设备的资金需求［11］。农业风险高且抗风险能力弱，在传统的农业生产过程中，单个农户生产规模非常小，风险意识淡薄；实行规模化生产经营，发展现代农业后，必须采取有力措施应对不可抗力风险。随着农业现代化的发展，规模化种植、养殖农户和农企对涉农保险将有较大需求。

1.新兴城镇的农村金融组织体系不健全。有关这方面的情况详见表1。

表1 我国农村金融组织体系

2.金融支持力度不足。国家大型商业银行削减农村经营网点，农村信用社经营的去农化倾向明显，商业化气息越来越浓，而新型农村金融机构设置门槛又太高，导致金融机构在农村地区经营网点减少，农村地区金融服务出现真空。根据中国银行业运行报告 （2013年度）中的相关数据，全年银行业金融机构涉农贷款 （不含票据融资）余额为20.9万亿元，仅占各项贷款总额的27.3%，针对农户的贷款更是少之又少。我国银行业的零售业务集中在大中城市，而新兴城镇的农村地区由于农民收入低、居住分散，各银行机构都不愿涉足，农村个人金融业务一直被银行业所忽视［11］。

3.新兴城镇附属乡村农业保险缺失。事实表明，对新兴城镇和农村提供保险有助于改善农业和经营主体的经济地位，便于农业资金的导入。而新兴城镇乡村的农业保险回报率过低，同时相关政策与法律法规的支持的欠缺，商业保险公司一般不愿办理农业保险。根据陈宇 （2014）研究中的相关数据显示，自2007至2012年，保费收入超过600亿元，但是赔款也超过400亿元，5年中农业保险的总体赔付率高达66%，明显超过其他险种的赔付率水平。基于自身利益的考量，各金融机构严格控制成本高、拉低平均收益率的农村贷款，增加了市郊乡镇农业融资的难度。

（四）新型城镇化中基础设施建设的金融支持状况

基础设施建设在新型城镇化过程中具有基础性、全局性、先导性的作用［12］。基础设施是新型城镇化进程中空间城镇化的重要内容，而新型城镇化又是基础设施 （交通道路、供水供电设备、公共绿化）加速建设的过程。例如日本基本建设投资的增速在城镇化快速发展阶段的后半程，继续呈现上升趋势，在城市化率达到70%后才开始趋于稳定。按照国家发改委的规划测算，未来我国新型城镇化将增加2～3亿城市人口，所需的配套资金将达到大约40万亿元，主要用于住宅、学校、医疗机构、道路、公共服务设施等基础设施建设。这些投资需要多元化的融资渠道和融资方式，尤其是政策性资金与商业性资金配套、直接融资与间接融资互补。那么新型城镇化中基础设施建设的金融支持如何？

1.新兴城镇基础设施投资占比低。联合国开发计划署的研究表明，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资的10%～15%和GDP的3%～5%。1978-2011年，我国城市基础设施投资占固定资产投资年均比重为3.97%，占GDP的比重年均为1.54%，远低于发展中国家的平均水平，由此逐年累积形成了巨额的投资欠账 （如图2所示）。如果除去大都市和中心城市，那么新兴城镇基础设施投资与固定资产投资和GDP之比会更低。

图2 城市基础设施投资占固定资产投资比重

2.新兴城镇建设资金来源结构不合理。在我国城市建设融资领域，间接融资比重近50%，直接融资比重基本不到1%，绝大部分是债券。这还是包括大中心城市总体状况而言的，若考察一下新兴城镇状况就越发不容乐观，至少直接融资尤其靠债券融资的的比率更加微乎其微 （如图3所示）。2001-2011年间，我国城市建设资金来源中地方财政拨款、国内贷款和自筹资金几乎各占30%。考虑到自筹资金中有相当一部分实际是银行贷款，在资本市场尚不发达的阶段，银行信贷成为城市建设的主要资金来源是必要的，但同时也使得基础设施建设融资结构过于单一，银行体系与地方经济发展产生了更加复杂的关联和风险因素。

图3 2001—2011年我国城市建设资金来源

3.过于依赖土地财政。2007-2012年，全国国有土地使用权出让收入与地方本级税收收入、地方本级财政收入、地方公共财政收入的比值分别从0.38、0.31、0.17上升到0.60、0.47和0.27，土地出让收入 （未扣除成本）所占比例上升明显，在2010年达到最高值，和地方本级税收收入几乎相当［13］。据国土资源部统计，2014年一季度土地出让收入达到1.08万亿元，同期地方财政收入1.95万亿元，土地出让收入占地方公共财政收入比值为55.6%，地方财政对土地的依赖程度依然严重。土地的深度开发是土地资产增值的前提，一旦没有足够的土地收益，该融资模式就会失去物质基础。土地价格始终维持在高价区域，地方政府及其融资平台就能获得稳定的现金流来维持融资模式运转。假如经济增长放缓，土地价格大幅下跌甚至流拍，地方政府收入就将难以保证。地方融资平台偿债能力下降，信用无法兑现，就有可能波及银行类金融机构，甚至诱发系统性金融风险。

四、新型城镇化进程中的金融支持与创新

研究表明，要加快新型城镇化进程，必须在人口城镇化、产业城镇化和空间城镇化三方面开展并实施有力、有效的支持与创新。然而后者的开展与实施，则必须在完善多层次融资体系和创新多元化融资产品两方面做出努力。

（一）完善多层次金融体系

1.构建以政策性住房金融机构为主体的住宅保障金融体系。随着越来越多的农村人口相继落户城镇，新兴城镇的住宅紧张状况日益凸显出来。而靠扩建商品房来解决住宅问题显然是不现实的：一是新兴城镇融资难度大，房地产市场不像大中心城市那样发达；二是新居民购买住宅的财力有限。因此，在初始阶段，应构建以政策性住房金融为主体的住宅保障金融体系。在国家层面成立全国性住房政策性金融机构，在省 （市）级成立地方性中层机构的基础上，各新兴城镇应设立基层分支机构。通过财政支持、发行住房抵押债券、存款和向其他金融机构拆借筹集资金，为城市居民住房及相关行为提供贷款；为从事住房融资的机构提供贴现和担保业务，加强投融资主体增信、降低各类主体财务风险和市场化运行机制的建设，鼓励和支持合作住宅金融机构、商业银行和个人参与住宅金融活动，发挥各自在住宅开发中的作用；建立起以政策性住房金融机构为主体，其他金融机构参与，地方政府、社会机构和个人相互配合的住宅保障金融体系。

2.加强有利于产业结构优化升级的金融服务。产业城镇化是新型城镇化的重要支撑。目前，当务之急是针对新兴城镇的产业领域严格按照行业特点和差异，加快建设与新兴产业发展主体相匹配的多层次金融机构体系，改善产业结构优化升级的金融服务，推动产业城镇化进程。有条件的城镇可成立专门支持科技创新发展的政策性银行、科技银行，以及大量专业特色鲜明的区域中小型和新型金融机构，促进金融机构间的合理分工和错位竞争；发展企业债券市场，推进以 “新三板”为基础的场外交易市场的建设，以此拓宽战略性新兴产业直接融资渠道，推进新兴城镇的产业结构优化、升级。

3.强化城乡一体化金融基础设施建设，健全农业保险体系。首先加强农村信用体系建设和优化中小城镇金融生态环境，增加乡镇、县域等基层地区金融机构的数量，为支持城镇化提供必要的条件。其次，发展现代农业必须配套发展农业保险，以此缓冲市场的波动，减少自然灾害的影响。在市场规则范围内，通过政策性农业保险，代替直接补贴对农业实施有效的扶持；对保险企业的涉农经营所得给予一定税收减免优惠，鼓励开展涉农保险；加大对农业保险推广宣传力度，财政补贴购买农业保险的农户；强化涉农信贷和保险之间的合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，鼓励借款人为贷款抵押物投保。

4.成立专门的基础设施融资管理机构。合理定位政府在基础设施投资中的功能，健全市场化的长期投融资机制［14］。在国家层面成立支持基础设施建设的政策性金融机构，发挥政策的引导作用。在城镇化较快的区域，专门设立城镇化融资管理部门，筹集和管理区域内项目所需资金，提高资金使用效率，并确保资金的透明公开和市场化使用。这方面的经验可以借鉴加拿大，在省一级设立了区域城市财政委员会，代表区域内几个城市的区域利益。委员会负责对区域内各个市政府的资信能力评估，并审核市级政府的融资项目。各城市缴纳一定数额的抵押金，一旦项目通过，委员会就将对其负责，假如区域内城市无法按期偿付到期资金，损失由区域内城市分摊。

（二）创新多元化的融资产品，为人口城镇化创造有利条件

所谓人口城镇化，说到底是人文的城镇化，是使迁入到城镇的人口完成由农民到市民的转化。这种转化的完成，又离不开空间城镇化和产业城镇化，此三者相辅相成，缺一不可。而三者的推进与实现有一个不可或缺的前提条件---金融的支持与创新。

金融支持核心是多元化金融产品的创新，多元化融资渠道的拓展。当然，人口城镇化是一个综合性大概念，其内涵包括医疗卫生、文化、教育、人文价值观、生活习惯、思维方式等，但目前最重要的是居住环境、教育、生活、医疗、保险、社保等的改善及其覆盖率，而对于这些，创新多元化的金融产品则是不可或缺的金融支持。

1.发行农民工住房券和市政债券。为解决新住居民的住房问题，根据十八届三中全会精神，新兴城镇应着手成立农村土地交易中心，农村退出的宅基地在中心交易所获的收益，在扣除宅基地的复垦成本以及融资费用后，按宅基地面积对剩余资金的85%进行利益分配。为每个农民工家庭建立“农民工住房券基金”，并将所分得的利益存入其中，为其在城镇购置商品房积累资金。“流出地”政府将出让城市建设用地挂钩指标所获得的土地收入的一部分，按照法定人口给予每个农民工家庭一定金额的补助，也存入 “农民工住房券基金”账户；“流入地”政府，为加快当地城镇化进程，可从财政方面，也给予退出宅基地的农民工一定金额的住房补助。这样，落户新兴城镇人口农民工即可凭住房券到城市选择满意的符合规定的房屋；每个月公租房管理中心按面积和租金标准从 “农民工住房券基金”中提取租金 （如图4所示）。

图4 “农民工住房券基金”资金运作示意图

美国是市政债券的起源国，也是国际上市政债券发行规模最大和最发达的国家。美国市政债券主要由政府代理或授权机构发行，由个人、各种基金、银行、保险及其他投资者投资，发行人数量庞大，同时品种丰富，为投资者提供充分的选择。俄罗斯等国家为支持城市基础建设也大量发行市政债券。这些国家的城市化进程与市政债券发行规模有着显著的正相关关系。市政债券产品不仅能有效地规避金融危机的特殊性和系统破坏性，还能推动城市化进程［15］。我国也可借鉴这些国家的经验，为新兴城镇新住居民解决住宅问题提供有利条件；为新型城镇化建设融资提供有力的金融支持。

2.拓宽保险资金和社会保障资金的运用渠道。这是推进人口城镇化不可或缺的基本条件。根据中国保险会2013年公布的统计数据显示，截止到2012年年底，我国保险业的资产总额超过7.35万亿元，随着保险业的发展壮大和保费规模的扩大，保险资金投资及其资产配置的压力日益凸显，由于具有稳定回报率的中长期投资项目较少，保险资金投资渠道匮乏。随着保监会日益松开保险公司投资房地产的限制，巨额的保险资金可以成为房地产尤其是保障性住房建设的重要资金来源。保障性住房能提供稳定收益，从而降低保险资金投资对资本市场的依存度，规避市场波动带来的风险。

社会保障基金总量庞大，应积极地拓宽保值、增值的渠道。总量庞大的社保基金与资金需求量大、周期长的房地产开发项目具有很强的互补性，是我国金融市场中不应忽视的力量。新兴城镇的住房保障可以吸收如包括社会养老保险基金在内的社会保障基金，实现融资渠道的整合提升，不仅为城镇住房建设提供稳定的融资来源，而且为社保基金增加现金流回报，分散各自的风险。

3.推进股权投资的理性回归。目前，新兴城镇的投资环境欠宽松，各种投资渠道面窄且欠畅通。为此，政府可通过健全相关政策和法律法规、构建网络和信息平台、优化区域市场环境等措施鼓励天使投资发展，探索天使投资组织化和联盟化的运行机制；扩大新兴产业创业投资引导基金的试点范围和规模，推广有限合伙制模式，培育职业风险投资家；加快成立全国性的行业自律组织，完善激励约束机制、税收激励等措施，吸引风险投资机构更多地投资于创业和成长初期的战略性新兴产业领域。在改善和创造宽松环境方面，可适当拓展各类动产、未来收益权、科技专利等创新类或知识产权类质押及产业链融资等信贷产品和业务的创新；研发适合科技创新型企业发展特点的资产证券化项目和产品，尤其是加快固定收益类产品创新，试点中小企业短期融资券，推广小企业集合债权信托基金；探索适用于早期发展阶段的科技创新型企业的私募债券和高收益债券，如中小企业私募债。

4.发展农业价值链融资模式，创新贷款担保方式。针对农业价值链上的各个环节和不同参与者差异化的融资需求提供相应的金融产品和服务，旨在提高农业劳动生产率和商品转化率。根据这一融资模式的要求，必须坚持做到两点：一是以农业产业化龙头企业为服务核心，通过龙头企业与产业链上下游签订的购销、服务协议等，对符合信贷条件的各个环节提供金融服务。二是为产业链的种植、养殖、加工、运输、仓储、农资等环节提供差异化的金融服务，生产环节重点支持粮食主产区建设，发展规模化生产基地；加工环节构建初加工、精加工、深加工分工协作体系，重点支持精深加工；贸易环节支持农产品生产供应体系和物流体系建设，降低中间成本，提升 “农超对接”能力。此外，新兴城镇所属农村在不变更土地集体所有性质、土地用途同时不损害农民土地承包权益的前提下，创新开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务；开展联户担保贷款、仓单质押贷款、应收账款质押担保贷款、银团贷款、“公司＋农户”保证担保贷款、小企业信用贷款、农业龙头企业的季节性融资等，满足信用好的农业企业的大额信贷需求。有条件的新兴城镇还可以推出农产品期权、期货等农村金融衍生产品，分散和规避农村信贷和农业生产风险［16］。

5.拓宽民营资本投资领域。发挥政府的引导和服务功能，完善城镇化金融支持的法律法规体系，出台鼓励金融机构支持城镇化建设的财政税收政策并构建风险补偿机制，营造金融支持新型城镇化建设的良好外部环境；引入市场选择的竞争机制，借助资本市场的功能，引导和鼓励民间资金的投入；放宽基础设施和公共事业投资的门槛，尤其是经营性质的城镇基础设施，鼓励和引导有实力的民间资本积极参与，对向民间资本转让具备条件的市政公用事业项目的产权或经营权，采取市场化的经营方式。