如何让“一体化”打开“城镇化”新路？

本刊记者 蓝颖春

自3月份一则新闻被“澄清”以来，保定、京津冀一体化、“副都”就不断出现在媒体的头条，河北成为了各方瞩目的焦点。国家最高领导人提出的京津冀一体化，是否能为“新型城镇化”打开一条新路，则是各方所关心的焦点。

京津冀本身的地理联系，虽然因为行政分割常常被人遗忘，但是雾霾、水电等却经常提醒我们这本就是一个地区。对于国家发展而言，京津冀一体化意味着巨大的经济增量，对于民众生活而言，京津冀一体化意味着许多方便与不便都要改变。

京津冀地区发展极不平衡，“一体化”发展不易

中国人民大学经济学院教授郑新业认为，京津冀地区有三个特征：污染严重，产业结构高度重复，地区差异大。北京没有对周围产业产生辐射、也没有带动区域发展。

城市发展到一定阶段，污染确实很严重。从工业废水排放量、二氧化硫排放量、工业烟尘排放量三个指标看，京津冀城市全部位列全国的前20名。唐山二氧化硫排放量排第一，石家庄工业废水排放量第一，本区排污最少的承德也排在13。北京工业废水排在7位，二氧化硫排在10位，烟尘排第11位。

产业结构高度重合。2011年中国的高耗能产业，北京占1.6%，天津3%，河北占7%，京津冀地带占了11.5%。以唐山为例，唐山粗钢产量，2008年是8107万吨，占全国产量9.4%，生铁占全国产量比重是10 .4%，钢材占8890万吨，占全国产量6.5%。同样的指标，邯郸是5.1%、5.3%和3.8%。如果把天津和北京、河北放在一起 ，粗钢占30 %、生铁25%、钢铁17.5%，整个经济结构比较重合。“这种高度重合的经济结构不是从天上掉下来的，经常说钢铁产能过剩，其实十几年来的钢材产销两旺。没有河北的钢铁产业，北京的高速公路、高铁怎么来？”

城市发展差异大。郑新业介绍，关于经济发展水平，人均工资的排名，北京人均收入全国排名第二，唐山排名第7，天津排名17，保定排名179。全国范围的排名，河北的城市，除了唐山之外，都是往后的，而且很靠后的。如果用低保来衡量一个城市的消费生活水平，北京的人均低保额度，仍然位居全国前列。河北额度最高的是石家庄，238元/月，像沧州这样的地方173元/月。如果从公共服务角度来看，河北的水平就更差，河北医生、医院的比重都很少。人居来看，城市绿化率北京排名全国第19名，河北的沧州就得排到208位了。所以京津冀区域发展差距非常大，明显是第一世界和第三世界的差距。

很多人认为发展京津冀一体化，会形成新的增长带，但郑新业觉得不太容易实现。因为北京有自己的经济问题，有没有余力去支持和帮助河北是个问题。

其次，北京的优势在于教育、医疗、体育、传媒和中央政府，这四个领域是集聚型经济，很难打破。北京现在经常讨论的问题是把医院全部迁走，还是把医院科室迁走。医院不仅是医生，而且必须要有支撑系统。把一个医院迁往河北又得建支撑系统，医疗中的规模经济和范围经济都会被牺牲掉。而且麻烦的是医生自己会跑，病人也不一定会去。所以京津冀一体化就想把产业输出过去，但不一定能过去，这是行业本身性质所决定的。

“即便是在北京市内，现在中国人民大学要迁到通州，校长就已经觉得非常难办，人大附小附中怎么办？当然产业搬迁也不是全部失败，首钢搬迁就相对成功，一下子把唐山的钢产量提上了。京津冀一体化，如果准备打破北京城市的聚集经济，要往河北发展，但怎么往河北发展这是个难题。”郑新业说。

如果京津冀一体化，河北一时很难获得什么好处的话，那么“坏处”河北倒是先享受到了。可以说河北人很可能未受其利，先受其害。首先是区域污染治理，大规模压缩产能，河北直接承担负面后果。特别是唐山这样以钢铁和重工业为主的地方，当地人民的就业问题，企业损失的赔偿问题，收入减少问题，都是实实在在的问题。

支持并保护中小城，把“一体化”红利惠及这些地区

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎表示，京津冀一体化由最高领导人亲自推动。这个区域的规模很大，21万平方公里，1亿多人口。比较国际上大型城市群，中国东部显然是不平衡的，京津冀一体化的发展、打造世界城市有助于提升我们在国际上的影响力。

对于京津冀一体化，冯奎的核心观点是把“一体化”的红利惠及本区的各类中小城市，避免以往发展出现一些问题：

一是，从京津冀的现状来看，北京和天津这些特大城市遇到一些问题，长远来说是提高他们的竞争力、解决他们发展的腹地问题，但对于河北众多城市而言，选择一个什么样的道路是需要思考的问题。根据河北省两年前做的《十二五城镇化发展规划》显示，规划中提出河北省发展的目标是通过城镇化的发展，努力建设石家庄、唐山这两个300万以上人口的城市，发展邯郸、保定这两个200万以上的城市，100万以上的城市4个，50万以上的城市6个，30万以上的城市50个。同时也希望通过努力确保列入到各类重点建设55个这样的城镇，每个城镇的镇区人口达到3万人。这个规划告诉我们河北省城镇发展的基本现状，城镇规模总体特征偏小、偏弱。

二是，京津冀地形地貌变化非常大，山前发展带以及沿海发展带等不足以支撑太多大城市、特大城市发展。在这个过程中就要考虑城市发展的规模问题，比如对于水资源、土地资源的限制就非常突出。

三是，如果在这个区域过多地强调特大城市、大城市的发展，还会重复以往的“大城市运动”。有行政等级、高等级的城市完全可以通过攫取资源的方式将它腹地里中小城市的各类资源吸收，做大这些特大城市。如此，中小城市失去了其发展机遇。特大城市在一段时间内可以获得继续发展，但是其优势是基于汲取其他城市的资源，本身也不长久，这也是我们要避免出现的问题。

四是，河北有大量的贫困地区、农村地区，需要重视中小城市的发展，逐步发挥中小城市重点镇辐射力，解决这个地区所面临的贫富悬殊的问题。现在已经出现了一些倾向和苗头：当各个地方政府急于出政绩时往往会采取堆砌、攫取资源的方式堆积一个大城市，比如拿着各类土地指标来假定一个副中心，假定的一个将来要集聚影响力的特大型城市。如果我们按这样的路走，那么一体化给河北中小城市带来的红利不能完全得到落实，短时间内一两个特大城市发展起来了，但大量中小城市仍然没有机会发展，农村问题也没有解决，城乡一体化的矛盾仍然很突出

“一定要支持并保护中小城市自身的优势！”冯奎说，中国有些中小城市就是一个县城，当交通基础设施、基本公共服务改善后，完全可以靠一些自身的比较优势发展起来。比如这几年我们一直关注的河北崇礼，五六年前的房价是一两千，现在涨到一两万，原因是有滑雪休闲这样的比较优势。如果将其资源向张家口集中，它失去了发展动力。

同时，要重视改善基础设施的作用，把基础设施、综合交通改善后，很多小城镇和小城市比较优势才能凸显。京津冀有一个特征：行政力量非常强大，有很多央企和国企，民营企业发展不充分，如果集中资源发展某几个特大城市，可以利用政府的力量推动资源向河北范围内的特大城市集中，很快会造出一些政绩出来，但本质上基础设施这些“毛细血管”没有培养成功，城市发展持久的活力就形成不了。

大小城市之间应该形成互补联动效应，让公共服务共建共享

“现在讲的北京的很多问题，更多在于这座城市里本身空间结构，在于北京的居住和就业的空间关系。”清华大学建设管理系教授郑思齐认为，大型居住区形成了，但是医疗教育公共服务则集中城市中心，这导致交通环境问题。现在北京交通流量50%以上是非上下班出行，北京优质的公共资源集中在三环以内，比如三甲医院，重点中小学都集中在中心城区，家长接送孩子上下学导致交通有额外的浪费。我们曾经定量测算过这一问题，利用寒暑假交通拥堵指数和空气质量数据与平常上下班对比。可以发现公共服务过于集中和资源需求不匹配，导致的许多额外的交通流量，产生了额外社会成本。所以北京很多问题，还是北京城市内的问题。

郑思齐介绍，现在过渡到京津冀一体化，变成一个区域发展问题，这需要我们进一步拓展视野。因为随着城市间高速公路和高速铁路体系的建立，已经变成了一个城市体系。一般来说，产业和居住地在一个城市体系的分布，特别是在北京这样一个大城市和周边城市之间，应该形成互补和联动的效应。大城市、中城市、小城市联动起来，发挥各自的比较优势。有一些非常需要聚集性的城市经济产业，比如金融业，就比较适合于大城市。有一些产业，适合中小规模形成地方化经济，则可以分布到小城市或者可以自愿到小城市。对于居民也是，一些大型的公共设施和服务也需要规模经济，还是应该在大城市，比如机场和博物馆。而一些满足日常需要为主的服务业，小城市也是具备发展能力的。这样使居民和产业能够在大中小城市自由选址，形成一个梯度的自由选址。

具体到京津冀应该怎么做，郑思齐觉得，人口和产业都应该在不同城市之间进行差异化分布，而公共服务则应该共建共享。京津冀这样一个地区，北京的公共服务优势最明显，不仅是数量问题，很多是质量问题，比如优质师资、优质医生、高考录取的概率，这些都是质量优势。

公务服务共建共享机制应该和房地产市场联动起来，因为公共服务分散开来，会带来居住地方的机会差别。那如何能够避免房价先行？在公共服务开始改良的地方，就不能够限制当地住房用地的土地供给。因为居住用地供给约束，一般会带来房价的快速上升。比如，为了靠近某个学校，就必须要支付很高的房价，降低了住房支付能力。所以为了提高人们住房的支付能力，就应该在比较好的公共服务的地方加大住房供给，给人们提供机会。

郑思齐曾做一些研究，发现高速铁路对城市群的建设和一体化有着非常积极的作用。高速铁路的连通，有助于缓解大城市的拥堵。大城市能够享受其正外部性，同时又降低负外部性。“当然这些经验也许不能适用于京津冀！”他表示。

政府需要“有所为、有所不为”

郑新业表示，京津冀一体化要达到良性发展，政府需要有积极的作为。一是要清楚用市场的方法还是行政的方法。市场的方法政府不要做，行政上创造条件，更多让企业自己去做。中央政府应积极创造条件，减少京津冀地区企业和居民日常经营和生活的差别。比如教育，如果在承德一类大学录取率不是百分之九点几，而是百分之二十几的话，我相信很多人都跑到承德去了。再是低保、医疗等问题，都要缩小差距。

二是中央财政应该想办法，帮助河北省度过当前如此之巨大的冲击，尤其是环境治理造成的企业关停冲击，以及由此所带来的当地就业问题，我以为至少第一年有一千亿的转移支付，中央政府必须拿出诚意来，这是需要考虑的。

三是，中央政府的治理形式，现在靠三省协调机制是不行的。清代有过直隶省，以前也设过华北局，这些其实都是一种区域整合的治理机制，现在并没有这样一种治理机制。如今这些问题，靠地方政府协调确实很困难。所以是否应该设一个专门办公室，类似西部大开发办公室，其实就是在政府内建立一个协调机制。这其实是可取的。