户籍改革：一个时代的印记

若拙

2014年7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了建立城乡统一的户口登记制度，标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

在城乡二元结构限制着人口城市化的背景下，中国出现了人口的老龄化，现正面临着快速的人口老龄化和人口城市化问题。《意见》的出台，调整了户口迁移政策，创新了人口的管理机制。这样的改变与人口的老龄化有何联系？

户籍制度改革

究竟改变了什么

从《意见》中我们可以看到，户口迁移政策做出了调整。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所的人，不用再受到建制镇和小城市落户限制，只要本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，在当地提出申请，就可以登记常住户口；另外在一些中等城市落户也不再受限制；想在大城市落户的，只要落户条件合理，便可落户；还有对城区人口500万以上的特大城市现行落户政策进行改进，建立完善了积分落户制度等，这些改变，从一定意义上，破除了城乡之间的壁垒。

人口的迁移，必然需要制定相应的人口管理机制来管理和统计，便于下一步工作的进行。在《意见》中，我们看到了人口管理的创新。通过建立城乡统一的户口登记制度，取消了农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。其中，建立了居住证制度，离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的公民，就可以在居住地申领居住证，符合条件的，还可以在居住地申请登记常住户口。同时人口信息管理制度也将得以健全，进行实际居住人口的登记，加强和完善人口统计调查，建立与统一城乡户口登记制度相适应的统计制度。

我们应看到，“取消农业与非农业户口”不只是换个“本”，而是能否实现权利的均等化。《意见》中指出，农业转移人口及其他常住人口合法权益可得到相应保障。其中指出要完善农村产权制度，规定了现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。此外，扩大了基本公共服务覆盖面，以保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；完善就业失业登记管理制度，提供基本医疗卫生服务，提高统筹层次，以实现基础养老金全国统筹，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策，加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化等一系列改变。

正确看待衡量口径

重视家庭养老问题

老龄化问题已成为世界主要国家和主要城市所面临的共同挑战。在城乡二元结构限制下，大量农村劳动力进入城市，但又无法获得当地城市户籍。这样也就带来了两种口径的老龄化，一是用户籍人口来衡量的老龄化，二是用常住人口来衡量的老龄化。

从全国来看，户籍人口老龄化和常住人口老龄化的数值应该是一致的，2009年底我国60岁以上老年人口占总人口的比重为12.5%。但是分到农村地区和城市地区、分到不同地区来衡量老龄化的水平，户籍人口老龄化和常住人口的老龄化就会不一样。例如，上海是中国老龄化水平最高的城市。在2009年底，上海的户籍人口有1400万，户籍人口中60岁以上的老年人口有315.7万，占户籍人口比重的22.5%；而如果包括常住在上海半年及以上的外来人口，上海的常住人口数量为1921万人，常住老年人口约331.3万，以常住人口口径衡量的上海老龄化水平为17%左右。

上海的常住人口老龄化水平远低于户籍人口老龄化的水平。与此相应，我国还有一些地区是人口流出远大于流入的净流出地区，其常住人口口径的老龄化则大于户籍人口口径的老龄化；还有一些地区流出人口和流入人口数量都很多，其常住人口老龄化和户籍人口老龄化也表现出另外的特点。

我们一般总觉得大城市的老龄化问题更加严重，这对理解中国当前老龄化的实际情况来说，其实是一个似是而非的结论。按照户籍人口的老龄化来统计，中国大城市的老龄化程度确实比中小城市和农村地区更高。而以常住人口口径来看，中国大城市的老龄化问题相比于中小城市和农村地区就没有那么严重了，反而城市地区的老龄化程度低于中小城市和农村地区的老龄化程度。

现今本地人口家庭日益小型化、子女和父母共同居住的比重逐步减少、夫妻双方都是独生子女的家庭养老压力更大、以及拥有一个子女的家庭中老人生活风险更高，这些发生在家庭生活中的变化，都需要由本地人口家庭中的子女来切实承担老龄化的压力，城市户籍人口家庭养老面临严峻挑战。

同样，当流动人口从农村进入城市并在城市中长期居住，更加剧了农村留守的老年人口的生活困境。由于年轻子女离开父母到城市就业和生活，农村家庭中子女和老人共同居住的比重随之下降，农村老年家庭的空巢数量也在同时增加。统计数据表明，我国农村的留守老人数量约有4000万，占农村老年人口的37%左右。考虑到农村老年群体很大程度上还缺乏完善的养老保障，更大程度地依靠子女养老，那么，迁徙到城市中的移民不仅不能直接解决城市家庭中的养老问题，并且对农村家庭中的养老本身带来了更加剧烈的冲击。

但我们也需看到，在城市化过程中的大量移民对微观家庭的养老服务所间接发挥出来的积极作用。正是由于大量农村人口进入城市和在城市长期居住，才能够为城市解决老年服务提供充足的劳动力供给。本地家庭养老功能的弱化正是通过移民群体所提供的社会服务来加以弥补的，通过养老服务的日益社会化和专业化，能够缓解城市户籍人口家庭养老的压力。

户籍制度的改革，能消除移民的一些顾虑，进而促进城市经济发展方式转型。如果户籍制度一直停于滞后状态，就会对解决日益严峻的老龄化问题很不利。因为滞后的户籍制度会扩大人口和户口的分离，削弱家庭养老的能力。如外来人口缴纳社会保障不足或者不缴纳社会保障，会使其在进入老年以后难以积累起足够的养老保障维持自身的老年生活。因此，日益突出的老龄社会的挑战，要求我们加快推动城市户籍制度改革的步伐。

老龄化问题日益严峻

户籍改革须先行

在未来10-20年，中国整体的人口发展机会窗口将逐步消失，城市老龄化的速度在2030年以后也将进入加快提高的时期，因此，未来的10-20年是中国城市部门应对老龄化挑战的重要机遇期和准备期。在这一不长的发展机遇期中，户籍制度改革越早则越为有利，或者说，户籍制度改革越早则压力越小。

户籍制度改革推动着移民和城市化进程。通过发挥替代性迁移的作用，调节大城市的人口结构，增强大城市的竞争性和生产力，为城市发展提供更加充足的劳动力资源，从而有助于老龄化问题的解决。

快速吸纳外来人口群体进入城市体系，能加快城市社会保障基金的积累。因城市需要对更多的城市人口提供更加均等化的公共服务，似乎增加了城市公共财政的压力，但外来人口主要是生产力较高的年轻人口，移民本身是有利于城市公共财政积累的，更多的年轻人进入城市社会保障体系，本身有利于城市社会保障基金的平衡。这不仅能让劳动者的劳动权益得到保障，同时还能在城市化过程中促进和提高内需，实现长期的经济增长，促进城市经济发展方式的转型。

户籍制度改革与老年人的切身利益相关，最重要的是能提高老年人口生活质量和社会福利。城市化往往意味着更良好的卫生、健康、文化、娱乐等公共服务，带来老年人口的经济收入、健康水平和预期寿命等各方面的改善。城市化并不是人们想象中的冷冰冰的“水泥森林”，城市化本身能促进解决老龄化的问题，并成为老年人口福利增长的源泉，促进老年人过上更美好的生活。

在推动中国城市化和引导人口迁移过程中，户籍制度改革已经得到了较多的关注和支持。加快完成户籍制度改革，加快吸纳外来人口群体进入城市体系，在城市化过程中重视为适应老龄社会所做的加强养老保障体系建设和社会支持体系建设，成为中国应对日益严峻的城市老龄社会挑战必须完成的任务。endprint