问策陕甘宁

李承明++张永军

陕甘宁是一个特殊的区域，区域内外优劣势表现突出。其内部资源种类丰富、储量巨大、资源优势明显，优势的资源又足以支撑优势产业的发展；外部适逢西部大开发、陕甘宁革命老区振兴规划、关中天水经济区等一系列利好政策机遇。政策的大量倾斜，使区域具备了很好吸引各类生产要素的外部环境。同时，陕甘宁作为西部地区重要组成部分的经济区，因其拥有的丰富资源和富有活力的发展潜力，其未来发展方向极可能是西部未来的缩影。

但是由于陕甘宁地处生态环境脆弱的敏感地带，资源承载能力较差，使得各类生态环境问题突出；人力、资金、技术等生产要素受自然、社会等因素的制约，没有充分发挥预期作用。要发挥陕甘宁地区的带动作用就必须走经济效益与环境效益共举的道路，就要积极探寻双赢发展的途径。

研判陕甘宁

能源经济作为陕甘宁的支柱，随着煤炭价格的一路走低，煤矿面临大面积停产，陕甘宁正在失去增长动力。老区经济发展面临诸多困难，要实现发展上的突破首先就要把脉问诊，厘清缘由。

首先，地方政府跨区域合作机制不完善，导致老区资源利用不合理，经济效益低下。

陕甘宁革命老区位于西北内陆，地处省际毗邻区，位置偏僻、远离各自省份的政治、经济、交通中心，属于改革后发区中的后发区。计划色彩的传统体制长期影响制约着社会经济发展，机制、体制与政策中行政命令色彩浓厚，各级政府习惯于计划经济体制下的工作特点，对现代市场经济条件的角色定位不明确，对经济事务管的过宽过严，从而影响了经济的发展进程。

我国地方各级政府实行分权管理和财政包干制度，地方间各自为政，实行地方市场分割和地方保护主义，只谋求行政区域内的发展，忽略地理区域内力量、资源的整合，没有从整体角度考虑和安排经济的发展，也没有制定相应的区域间经济发展政策，行政经济盛行。这样就导致三省区间缺乏必要的联系和协调，虽然区域内各类资源储量丰富，但却造成了开采效率低、浪费大，局部污染严重的现实状况。

其次，产业结构单一，深加工能力差。

产业发展单一，结构矛盾突出。受自然、社会因素影响，农业主要以初级加工为主，生产条件差，产量低，生态农业和特色农业发展严重不足；各种矿产资源种类多、储量丰富，为老区第二产业的发展打下了很好的资源基础，第二产业在地区生产总值中比例偏高，明显高于全国平均水平；第三产业发育层次低，结构不稳定，在经济中所占比重过小。

长期以来，只注重于投资见效快的初级能源开采业的发展模式，使得煤、油、化工等深加工业规模小，设备简陋，集约化程度低，就地转化能力差，深度开发不足，产业链短，产品单一，缺乏市场竞争力。

第三，基础设施落后，不能为经济发展提供支撑。

受地形和资金、技术等因素影响，老区在包括电力、供水、交通、通讯、邮电等在内的各类基础设施建设上总体表现比较落后。由于基础设施建设与地区经济发展密切相连，以铁路为例，老区特殊的产业、能源结构以及铁路在交通运输过程中的特殊作用，使得铁路的发展在老区实现脱贫的过程中发挥着巨大的、不可替代的作用。然而，目前在陕甘宁区域内铁路路网单薄，铁路标准较低，联系通道数量少，“客货难以兼顾”的运输瓶颈依然存在。

陕甘宁老区位于鄂尔多斯盆地及边缘地区，相对于其他西北地区而言更接近中东部发达地区，拥有较好的地缘优势，根据非均衡区域经济增长理论，这是一种先天的贸易输出区域优势。但是受传统行政思想和绩效考核的负效应影响，这种优势带来的跨区贸易量在总量中所占比重较小。

第四，二元结构凸显，城市化水平低。

西部大开发使西安、重庆、成都等核心城市的经济社会面貌得到了巨大的改观，但对于更广泛的二三线城市，并没有带来预期产生的效果。由于区域内地广人稀，群众受教育程度低，自然条件恶劣，农村地区经济发展比较困难，城乡居民收入差距大，以农民为主的消费群体消费水平偏低，不能发挥消费对经济的拉动作用，城乡经济发展水平差距不断拉大。依靠资源发展起来的工业经济使第二产业高度畸重，轻重比例严重失调，工业与区域经济的关联度很低，工业二元结构问题突出。

农村与农业的发展既是城市化的原始动力，又是城市化的基础，工业化和城市化总是起步于农业基础良好的地区。由于受自然环境、人口素质和分布等因素影响，区域农村经济结构不合理，农业生产力低下，严重的二元结构导致城市化的原始动力不足。由国家投资兴建的能源、冶金等重工企业在本区工业中唱主角，地方工业非常薄弱，第三产业严重滞后，使企业对规模化和集聚的追求没有成为实现城市化的前提条件，区域城市化的动力有限，水平较低。

第五，补偿机制落后，生存环境恶劣。

区域内城市大多属于资源型城市，拥有丰富的石油、煤炭自然资源，是我国重要的能源重化工基地，而目前国内资源的开发仍旧是以某个专门的专管部门为中心成立的开发总公司来承担。这种开发管理方式，如果只注意本系统的利益而忽视地方的利益，达不到促进资源开发、拉动地区经济发展的目的。如果在开采非可再生资源的同时，不去注意如何提高开采区当地人民的生活水平，发展相应产业，脱贫致富，一旦资源开采完毕，将使开采区陷入永世不能翻身的疲困状态。

在现实中，区域内资源开发利益分配过度向央企倾斜。每年开采资源所获利益中70%以上归央企所有，国家获益20%以上，地方仅仅收益2%，这种严重的分配不均，使得三方共管的生态补偿机制长期难以实现。

区域西部有乌兰布和沙漠、库布其沙漠和毛乌素沙漠，在强风力作用下，沙漠化面积不断扩大；中部河套平原为典型荒漠绿洲过渡区；东部是我国北方农牧交错带，气候干燥，水资源短缺，生态调节能力脆弱。长期以来“后治理”的传统粗放型发展模式致使该区生态环境退化、污染加剧，人口、资源、环境和经济发展之间的矛盾日益尖锐。

第六，人才匮乏，可持续性难以为继。

人力资源是陕甘宁经济发展的重要资源。人力资源在社会经济生活中具有基础性、战略性、决定性的作用，它直接关乎着企业的发展和技术进步，影响着区域经济水平的提升速度，是企业竞争、经济竞争的最强资本，这充分体现在智力资本和知识管理的储备作用。

建言陕甘宁

做好顶层设计，建立协同发展机制。在更高层面推进区域合作的体制机制、分工协作、功能互补、产业互撑、基础设施共享、统筹规划、利益补偿、制度法规等顶层设计与机制创新。

首先，加强地方政府跨区域合作，实现优势互补，共同发展。

加快市场经济条件下政府职能从领导型向服务型的转变，增强社会治理与公共服务意识，明确分工，做到依法行政、依法管理经济社会事务，提高行政办事效率，为各类市场主体创造一个公平、公正的发展环境。

陕甘宁老区的区域一体是一种典型的弱弱联合，各方要想打破低水平的均衡状态，首先就要打破行政上的各自为政，解决好能源开发利用中出现的利益冲突问题；加强联合，共同开发区域内优势资源，促进各方优势互补和生产要素的合理流动；加快统一大市场的形成，以发挥规模集聚效应；改善毗邻区投资环境，促进毗邻区经济发展。

其次，提高人力资源素质，为经济发展提供精神动力和智力支持。

发展经济首先要从思想观念的转变入手。老区并不是不想改革、不想发展，而主要是受一种在社会上比较普遍的保守、守旧思想所阻碍。因此要打破这种思想限制，首先就要加大干部队伍，特别是领导干部思想解放的力度；同时在社会上做好政策宣传工作，在学术理论界鼓励学术跟进，努力改变百姓和各类投资者的观念，创造良好的开放、开发、竞争的社会舆论氛围，塑造良好的地区形象。

要实现经济发展，就要提高劳动生产率，而影响劳动生产率的重要因素之一就是人力资本。人力资本的核心是人力资源，研究人力资源，根本目的是为了运用人力。人力的基本方面就是体质和智力，智力是人们认识事物、运用知识、解决问题的能力。智力的提升很大程度上要靠文化素质的提高来实现，因此就要加快教育的发展，加大对教育的资金投入，提升资金利用率，优化教育投资结构，加强基础设施建设，提高师资力量，提升综合教育实力，加强自身人才“造血”能力；同时改进人才激励制度，改善工作生活环境，吸引保留各路人才。

第三，优化产业结构，提升产业效益。

陕甘宁革命老区独特的气候条件、复杂的地形，造就了生态环境类型的多样性。绿色、特色农业资源丰富，因此可以通过完善产业政策，加大针对农业的政策指导和资金、技术投入，以市场为导向，以地域为品牌，优化农产品结构；积极推进农业现代化改造，提升农业生产率，打造生态农业，提升农业基础性地位。

发挥比较优势，优化工业结构，协调轻重工业发展；加大资金、技术投入，鼓励企业技术创新；加快建设立体能源化工基地，推进区域能源资源开发的上游、中游、下游产品链和产业链的对接及延伸；同时要从长远角度规划产业结构，积极寻求发展多元化替代产业。

给予第三产业更多关注和政策支持，加大对第三产业的宣传，改变旧的就业观念，为第三产业的发展塑造良好的社会舆论氛围；将旅游业与传统工业、农牧业相融合，围绕旅游产业内部食、住、行、游等各要素，构建生态旅游主导产业——旅游辅助产业——旅游关联产业的大生态旅游产业体系，促进区域生态系统整体协调发展、效益提高。

第四，完善交通网络，扩大跨区贸易。

基础设施是区域经济增长的必要前提条件，没有基础设施建设必然很难有区域经济的增长和发展。财政瓶颈是基础设施发展的老大难问题，因此要积极扩大资金来源，吸纳各方财力提升资金利用率，加快公路、铁路等交通运输网的空间布置和电网、水利等大型基础设施的建设和改造，提升基础设施的总体水平。

基于老区能源、原材料工业占据大量比重的现期发展结构，货运量的需求弹性相对较高，因此承担货物长途运输的铁路建设显得更为紧迫和重要。要加快构建以铁路为核心的陆路综合交通体系，同时强化与中东部地区通道建设，加强区域联系；公路要加快完善以高速公路为骨架的干线道路网，实现内引外联、通江达海；交通基础设施的建设要与地区城市体系建设相结合，强化经济增长极的枢纽作用，建设以中心城市为核心的交通运输网络。

老区经济现在面临着总需求与总供给微弱均衡的状态，在经济和生态复合系统中还存在“贫困—生态环境破坏”之间的恶性循环，整个区域经济系统基本上陷入了“低水平均衡陷阱”和“贫困恶性循环”。要打破低水平均衡实现经济增长，根据老区现状就应采取“非均衡重点突破”的战略，选择区域内重点地区和关键产业进行集中投资；努力加强与中东部邻近地区的区域联系，借助其市场，扩大贸易，增加需求，以期实现各类生产要素跨区的流动和补充，最终达到老区“低谷”隆起的发展目的。

第五，统筹城乡发展，打破二元结构。

城乡发展不均不仅影响区域内经济的发展，而且也严重影响到社会的稳定，因此要加快统筹城乡发展，缩小城乡差距。继续加大对农村的财政资金投入，尤其是加大对偏远贫困地区的扶贫支持力度；加强政府引导，为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件；建立统一的劳动力市场，为农民创造平等的就业机会；搞好农村生态环境建设，保护现存农村用地。以此改善农村生活环境，增加农民收入，提升农民生活质量，增强农民消费需求。

协调轻重工业、三大产业、区内外经济的发展，打好农业、农村的发展基础，带动城市化的发展，依靠城市的规模化和集聚性拉动企业的集中，进而形成区域内人口的集中、城市人口的增加。

第六，完善补偿机制，搞好生态建设。

自西部大开发战略实施以来，在陕甘宁区域内生态环境有了较大改善，但局部好转、整体恶化的趋势并没有得到根本性改变，生态环境问题依然十分突出。

在目前无力改变整体自然环境的情况下，要加强对现存未受影响的区域的保护，努力改善、改变已受影响的区域；加大资金投入，积极推进天保、三北防护林建设工作的开展和退耕还林还草、退牧还草工程的实施；树立政府绿色GDP的核算评价体系；运用宣传、教育等手段开展环保教育，提高公众环境意识；明确“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的补偿原则。

资源合理利用是可持续发展的核心。要实现资源的合理开发，首先要建立完善的资源开发规划，以协调各个区域间的关系，划分各级政府的权力；其次要完善资源价格体系，利用市场供求来决定资源价格，来保护资源不被破坏或减少破坏；再次要建立完善的资源政策体系，处理好资源开发利用与保护、资源开发利用与区域发展、资源开发利用与产业发展的关系，做到政策上配套、行动上保证；第四要建立完善的资源法律体系，进一步完善实施细则，加强监督和执法力度；最后要建立新型的环境补偿机制，明确参与各方的权责，尤其要处理好中央、企业、地方政府三者的关系，合理分配资源开发的收益，要本着“支持老区，回报老区”的思想，通过资源开发来最终带动老区的发展，在对资源开发造成的环境治理压力中，也要做到“中央、央企、地方三方共治”。

最后，要建立健全完善的人才培养和储备，真正实现以人为核心的现代管理团队。才能在经济发展和竞争中担当重任。