论城市化下我国流动人口社会融入的管理与服务

2014-09-19朱艳敏

哈尔滨市委党校学报 2014年4期

朱艳敏

（广州大学公共管理学院，广州 510006）

一、问题的缘起

自改革开放以来，随着经济体制转型下的产业结构逐步变动，以及城市化进程推进的空前加速，我国的人口流动呈现着高度活跃的态势。对此，“转型和流动成为我们这个时代的重要特征”［1］。

根据《中国流动人口发展报告2012》（以下简称《报告》）显示，截至2011年，中国的流动人口总量已接近2.3亿;中国城镇人口比重高达51.27%，流动人口的流量、流向、结构和群体利益诉求都发生了深刻变化。但与此同时，由于目前流动人口进入城市仍处于无序的扩张状态，这不仅影响一个城市的整体形象和总体规划，也给社会资源环境、市政建设以及就业市场等带来巨大压力，使政府对流动人口的管理与服务工作面临着挑战。

中国城市化进程中实行的是城乡有别的双重体制。因此，目前“中国城市化进程的主导成分体现为农民进城，而农民的市民化成为了城市化进程的要害”［2］。这意味着，流动人口的大规模涌现，给我国的城市社会管理与服务体系带来了全方位挑战。对此，近年来随着经济社会不断发展，以及政府管理体制改革的进一步推进，中国的流动人口政策一直发生着渐进式变革。比如，2010年实行的居住证制度，无疑是我国户籍和人口管理改革的重大创新，为流动人口获得市民待遇、融入城市提供了一个通道。因此，我们应该注意到，在变化的背景下，流动人口在城市中的发展空间正得到不断拓宽。

然而，《报告》通过从公共服务、社会保障、经济地位、社会参与和身份认同等五个方面构建的流动人口社会融合指数，指出目前流动人口总体融合水平不高;流动人口与流入地其他社会群体交流不多，社会交往仍局限在原有的亲属、同乡、同学中，参加当地社会活动比例较低，35%的流动人口从未参加现居住地举办的任何活动，在现居住地参加选举、评先进以及业主委员会活动的比例较低，均不足10%。可见，尽管大量流动人口在城市建设的各领域做出殷实的贡献，但是，流动人口被“边缘化”与“污名化”、农民工在城市生活中的各种不平等问题的涌现，对我国城市社会秩序的安稳造成巨大冲击。

因此，流动人口的社会融入，已不仅停留于个体利益的维护，更反映“一种利益关系、社会资源分配的规则和秩序，涉及国家层面的宏观政策、流入地的经济结构及居民的态度和行为、流动者的社会经济背景等多方因素，成为构建和谐社会过程中无法回避的问题”［3］。

二、城市的接纳与包容:流动人口的社会融入

当我们从“自身认同”转到“与某个特殊群体中的他人认同”这个问题上时，问题的复杂性将大大增加［4］。对于流动人口而言，当他们满怀对城市文明和生活的向往与追求来到城市时，却因各种原因无法融入城市的制度和生活体系，而他们中相当一部分人又不愿或无法回归农村社会，在两难和困惑中形成了“双重边缘人”的自我认同［5］。现实中，这一“尴尬”的身份不仅是流动人口未能真正融入流入地主流社会的反映，也阻碍他们与流入地的文化融合。

（一）流动人口社会融入的管理与服务体系构建

在社会学理论中，“社会融入”最早被美国芝加哥社会学派用于分析新移民和城市居民之间的相互沟通与认同的理论探讨。新移民通过在就业、居住、价值观和生活方式上的多层次融入，进而适应所在城市的主流文化生活，最终实现与不同群体与文化之间的相互适应与认同。

城市化在本质上作为一种社会转型，不仅体现城市人口的集聚，也包括主体人生活方式的发展进化和社会化的过程。因此，对于流动者而言，融入社会离不开流入地的社会环境与体制给予他们的必要权利与公共服务，同时也要结合流动者自身对融入社会的积极参与程度。流动人口融入城市社会，就是要进行“再社会化”。所谓再社会化，一般包括三个基本条件:一是在城市拥有一个相对稳定的工作，以便拥有稳定的经济收入和一定的社会地位;二是能够形成一种与当地人密切的生活方式，以便有与当地人进行社会交往并且参与当地社会生活的条件;三是基于与当地人相似的生活方式与当地社区接触，可能形成会被接受的、新的与主流社会趋同的价值观［6］。这意味着，快速城市化下流动人口在社会领域的“再嵌入”呈现着多维作用性与层级累进性的特点。

基于马斯洛需求层级理论，结合流动人口“再社会化”过程中的各层面的关系，笔者认为，流动人口社会融入的层级维度可以概括分为:基本生活保障层面、社会互动拓展层面、身份归属内化层面。其中，基本生活保障层面的融入主要包括流动者能靠劳动创造收入和资金，以及基本公共服务提供与社会保障的满足方面;社会互动拓展层面的融入主要体现流动者在“市民化”过程中的行为适应与社会交往方面;身份归属内化层面的融入则是最高层次的社会融入，反映着一种个体观念的变迁与革新。在经过表层硬件式的“再嵌入”之后，流动者能够最终形成对自身“市民化”这一身份的软件式认同，进而实现与城市公民价值观念的现代性衔接。

与此同时，要实现流动人口对社会的积极融入，离不开社会宏观层面与个体微观层面的相应支持和配合。目前在快速城市化过程中，因流动人口迁徙产生的大量“人户分离”现状，对推进我国当前的社会管理体制改革既是难点也是突破口。

随着社会管理客体的异质性与开放性的凸显，很显然，政府已不可能包揽流动人口的管理与服务。这意味着，社会管理已不能片面理解为单向的政府对社会的管理。基于西方社会管理理论与实践证明，现代社会中的“社会人”最终要变成“社区人”，社区是实施社会管理的基本单位和最重要载体。社区建设不仅成为了社会管理创新的切入点，也是建构社区自治与居民参与的重要基层载体。

因此，在政府履行流动人口基本管理的同时，发挥基层社区作为公共服务的载体作用，鼓励市场化下相关社会组织的适度介入，进而激发流动人口的自我管理与自我服务的意识，建立一种动态型的流动人口管理与服务体系，成为了实现对流动人口管理与公共服务一体化的重要指向。具体如图1所示:

图1 流动人口社会融入的管理与服务体系

（二）“外推力”与“内拉力”——影响流动人口社会融入管理的类型分析

如图1所示，社会融入的支持层面在整个社会融入体系中起着推动流动者实现社会融入向更深层级发展的重要桥梁作用。但与此同时，现实环境下一系列社会管理中的外在制度性的限制，以及伦理管理中人际关系的内在非制度性的隔阂，导致流动人口在城市化推进过程中，往往出现“就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、名声污名化、发展能力弱化及社会认同淡化”等境况，陷入了“半城市化”的生活与内心困境。

对于影响流动人口社会融入的范围和程度，本文认为，存在着“外推力”与“内拉力”的共同作用。其中，“外推力”主要体现着社会管理系统中相关的制度与条件对流动人口的融入影响。诚然，这种“推力”可以分为正反两个维度。如在现实中，推进流动人口实行“社区化管理”的政策导向，无疑是对流动者更好融入到流入地的一个“外正推力”;至于“外反推力”无疑是户籍制度下差序的社会服务与保障的供给，以及社会大众对部分流动者妖魔化等“晕轮式”的歧视等现象。

而社会融入中的“内拉力”主要反映着流动者自身拥有积极融入城市社会生活的健康心态。只有当流动人口对流入地有很强的认同感和归属感时，才能说明他们比较顺利地融入了流入地社会。然而，现实中，尽管流动人口逐渐成为了促进流入地社会发展不可分割的一部分，但在很多流动人口看来，流入地社会依然是“外在的”和“他们的”，而并不认为是“我们的”［7］。如果当流动者对城市的认同缺失，形成一种过客心理，那么他们就不会对城市负责，进而容易导致一系列社会问题，影响城市社会秩序的稳定。

同样地，针对流动者自身的“内力”也可以分为正反两个维度。“内正拉力”主要体现出流动者能够积极响应并参与到城市社会为其营造的各种发展与提升的渠道，形成对流入地的城市新型文化的认同和融合，真正成为一名“新城市人”;而“内反拉力”则主要是指那些在心态上未能真正认同流入地主流社会文化的心理，这种“心理上的滞留”不仅阻碍流动者自身在流入地的发展空间的拓展，也容易产生行为上的失范和越轨，引发城市社会的不稳定。

可见，社会融入是一个涉及多维度的概念，在“外推力”与“内拉力”的正反作用力下，往往影响着社会融入体系内的支持层面中各参与者对流动人口的管理与服务的效度和力度。

图2 “外推力”与“内拉力”作用下的四种管理

如图2所示，本文认为，目前流动人口社会融入的社会管理与服务现状主要可以概括以下四种情况:

1.“外正推力”与“内正拉力”——“善治型”管理

积极的社会管理只有通过政府与社会的合作和共治才能实现［8］。对于推进流动人口的社会融入管理而言，同样地，也需要外在相关制度与条件在流入地与流出地之间有效衔接的基础上，推进流动者自身在流动过程中的观念上的文化转化与认同。

如图2的第一象限，一方面，外在的相关制度能为流动人口营造一个发展均等、且能保证对其管理能切实落实到常态化与有序化的社会环境。与此同时，流动者能在“外正推力”作用下的制度保障中，培育一种对城市社区公共事务的参与意识，形成一种“内正拉力”，进而能在社会的变迁中不断拓宽自身的发展空间。因此，“外正推力”—“内正拉力”下的流动人口社会管理与服务通常能达到最高效度与力度。

2.“外正推力”与“内反拉力”——“善政型”管理

社会管理的共同目标是推动社会发展，为民众个人、组织提供良好的生存与发展的社会条件、环境与秩序［9］。对于流动人口社会融入的资源管理与服务而言，也需要实现从治理到善治的管理跨越。

“善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。倘若没有公民的积极参与和合作，至多只有善政（good government），而不会有善治（good governance）”［10］。如图2的第二象限中所折射的一种情况就是:尽管政府明确了相关的政策导向、城市社区为广大流动者提供了相关的服务工作，而流动者对此呈现出“冷漠化”。一方面，当前流动人口的“社区化管理”固然仍有待完善之处，但与此同时，流动群体大部分是从农村向城市迁徙的农民，因其固有的小农思想与“人情”观念，在面对城市化下“从身份社会向契约社会”文化观念的转变过程中，他们往往会感到不适应，甚至产生逆反，因而使得他们难以在社会融入中达到“内正拉力”作用下的观念衔接。

3.“外反推力”与“内反拉力”——“断裂型”管理

如图2中的第三象限所示，“断裂型”的管理模式对于开展流动人口融入社会的制度建设与文化价值观的培育，无疑是一个最为消极的态势。现实中社会硬环境与软环境对流动者（尤为农民工）的排斥，不仅影响着我国社会管理体制改革的进一步推进，也阻碍着流动者对城市化建设理念的内化与认同。

就流动人口社会融入的管理与服务而言，一方面，目前流动人口的社会管理和公共服务存在着明显的脱节现象，流入地与流出地之间仍缺乏对流动者的协同管理;部门分头管理、条块分割，管理流程缺乏系统的整合，对流动人口的管理与服务出现了“越位”、“缺位”、“不到位”的现象;缺乏对流动者公共参与机制的落实;另一方面，基于流动者自身的素质与心态，在经济、社会地位的劣势下，往往导致他们形成“二等公民”的自卑心理和过度的心理敏感，使得部分流动者抱着谨慎的态度，自觉或不自觉地回避与城市人交往［11］。久而久之，流动者与城市居民的这种“摩擦性”互动，不仅削弱了流动者对城市的文化适应，而且也使得政府对流动人口管理的理念转变与机制运作上难以形成一种科学的综合管理与服务一体化的路径提升。

4.“外反推力”与“内正拉力”——“单向型”管理

中国在城市化的进程中，实行的是城乡有别的双重体制。城市化的推进，无疑是社会结构从二元向一体的转变。这意味着，我国的流动人口社会融入，是对二元的利益格局的一种冲破。

然而，尽管流动者自身具有强烈的社会融入意愿，但一些地方的流动人口管理机构的权威性不足，难以发挥宏观调控功能，城市社会环境缺乏对流动者应有的社会支持和扶助，不仅导致相关政策无法落实，也使得他们真正参与城市社区的渠道难以拓展，只能单向依靠群体内部（如同乡）的薄弱支持。事实上，在流动人口的社区化管理中，往往出现由于同一社区流动人口与本地户籍人口在分配、就业、地位、居住上形成不同的体系，以至心理上形成互不认同，构成流动人口与本地人形成相对隔离的两个社区，出现“二元社区”，这种二元的分割不仅是空间和地理上的，更重要的是心理上［12］。可见，流动人口社会融入的单向型管理的存在，昭示的既是流动者融入社会渠道的社会支持资源的单一，更是目前流动人口的社区化管理综合性缺失的反映。

三、结论与启示

中国的城市化建设是对固有二元社会结构的突破。对一个结构进行重构，意味着对固有结构内部的秩序与要素的重新组合。而社会秩序在人口流动的条件下通常会表现为“自发秩序”与“管理秩序”。“自发秩序”反映着流动人口自身对城市化带来的社会变迁的适应与认同过程;而“管理秩序”体现的正是对社会管理负有主要责任的政府在面对“自发秩序”时所施行的各项管理与服务的过程［13］。

然而，由于两种秩序内在逻辑的不同，往往会导致冲突的发生。诚如本文所列举出的流动人口社会融入的四大社会管理与服务现状的存在。“断裂型”的社会融入管理，无疑是“自发秩序”与“管理秩序”之间冲突最为凸显情况，进而引向一种消极的社会管理。因此，如何努力使“自发秩序”和“管理秩序”实现内在的科学有序结合，从而达到“善治型”的积极的社会管理与服务状态，成为了完善并创新社会管理建设的重要引导。

目前，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局已成为我国社会政府与社会互动的基本机制。对此，“作为管理价值提供者和政治方向指引者，执政党的行动原则应是政治正确;作为外生规则供给者和秩序维护者，政府的行动应致力于保障效率与公平;作为内生规则生产者和秩序主导者，社会应进行民主自治、依法管理;而作为个体性权益主张者和全程行动者，公众需要进行负责任的权益行动，促进社会良治”［14］。而流动人口管理作为社会管理领域中涉及的重要议题，快速城市化下流动者对城市社会更深层面的逐步融入与认同，也需要在多元主体的积极参与下，实现一种“创新型”与“善治型”并举的社会管理。对此，基于对流动人口社会融入的管理与服务的探讨，本文指出了以下具体的提升方向:

（一）政府:提升战略性社会统筹管理能力，实现与公共服务均等化理念的衔接

面对目前流动人口融入城市出现的无序的状况，政府在加快推进户籍制度改革的同时，应通过制定与运用相关的法规政策以及市场化的方式，科学合理地调整城市的产业结构布局与相关的基本公共服务内容，以达到流动者的合理分布，保证公共服务的可及性。

同时，与传统上单纯强调对流动人口的管理不同，“流动人口服务管理”更突出了以服务为导向，体现了对流动人口的人文关怀［15］。因此，这意味着，相关的管理部门在树立与强化“以人为本、公平对待、均等化服务”理念的前提下，应辅之明确并落实对流动者进行有效伦理管理的政策出台。根据城市化进程中流动者的需要与利益作出切实可行的行政决策，坚持“管理与服务”并重，强化流动人口与城市户籍人口“同对待、同管理、同服务”的管理原则，通过改善公共服务，推进流动人口服务管理创新，促进流动人口有效融入当地社区，实现与当地居民和睦相处。保证流动者有序的迁移定居和身份转换，进而使他们的社会融入层级需要能够得以满足与发展。

（二）社区:深化人口管理的“社区化”原则，构筑一个“协同融合型”城市社区

社区是城市的基础单元，也是完善城市功能和提高管理效率的重要平台。社区人口管理的目标是以“社区人”的利益诉求为出发点，满足“社区人”需求，为“社区人”服务［16］。

现实中，城市化下流动人口因居住状态的转变而产生的诸多利益问题，往往首先会在社区层面暴露出来。因此，一方面，应通过将流动人口相关的管理与服务实际工作落实到社会管理的基础性层级，深化并增强流入地城市基层社区对流动人口的管理和服务能力，构建并完善流动人口的利益表达机制;另一方面，城市社区应鼓励并吸引流动者参与社区活动，采取多种形式促进流动者与本地居民的沟通和交流，扩展流动人口的社会关系网络，提高流动人口对城市社区的归属感和认同感，筑成一个“协同融合型”的城市社区，从而推动流动者在社区组织中身心得以全面发展，实现流动者在城市社会各层面的融合与发展。

（三）流动者:冲破城市认同的心理困境，培育积极的城市融合与自我发展能力

对于流动者而言，由于长期积淀的特定行为方式与文化心理，在面对城市化所带来的文化观念的转变时，其根深蒂固的旧秩序心理认同观与行为表现，难免会与城市生活产生一种“非制度性”的社会心理与行为冲突，使其难以真正融入到城市生活体系之中。

事实上，部分流动人口之所以会被城市居民“非善意地孤立”起来，一方面，是由于目前相关制度性的结构与资源的缺失带来的负面的影响。另一方面，作为社会融入的主体，流动者自身所带有的一系列消极的心理，如过客心理、对城市的仇视心理，以及封闭决绝心理，也会潜在地影响其融入社会后的发展程度。

与此同时，流动人口融入社会的意愿程度对于保证社会管理与服务工作的推进与创新起着重要作用。倘若一项社会服务得不到服务对象的参与和认可，那么它就没有存在的理由，甚至缺失了继续改进与创新动力。事实上，近年来，随着国家对流动人口的持续关注，以及政府相关政策的出台落实，目前各地基本上都已建立相应的组织机构与制度服务程序，只要流动者积极配合参与，就可以在很大程度上获得帮助与支持，不仅能大大降低他们在面对各种实际问题时所支付的成本与代价，而且也有助于社会管理与服务质量的进一步提高。

因此，流动者在进入城市社会后，应以社区为平台，逐步扩展自身从政治、文化到社会管理的公共参与的范围，通过不断地与城市居民的交往融合，规范心理上的“自我引导”，形成一种健康的公民文化心理，进而实现自我素质与能力的不断拓展。

［1］郑杭生，陆益龙．开放、改革与包容性发展——大转型大流动时期的城市流动人口管理［J］．学海，2011，（6）．

［2］俞宪忠．流动性发展［M］．济南:山东人民出版社，2006:286．

［3］李树茁，等．中国农民工的社会融合及其影响因素研究——基于社会支持网络的分析［J］．人口与经济，2008，（2）．

［4］［印］阿玛蒂亚·森．身份与暴力——命运的幻象［M］．北京:中国人民大学出版社，2012:2．

［5］宁克平．城市与人——中国城市化进程及其对策［M］．北京:人民出版社，2009:136．

［6］杨菊华．流动人口在流入地社会融入的指标体系——基于社会融入理论的研究［J］．人口与经济，2010，（2）．

［7］徐祖荣．流动人口社会融合问题研究［J］．北京城市学院学报，2008，（4）．

［8］孙立平．走向积极的社会管理［J］．社会学研究，2011，（4）．

［9］宋林飞．建立社会管理体系的难点和突破［J］．社会科学研究，2012，（6）．

［10］俞可平．治理与善治［M］．北京:社会科学文献出版社，2000:8－11．

［11］朱力．性偏见与歧视:农民工与市民的摩擦性互动［J］．江海学刊，2001，（6）．