警务理念与警务实践的冲突——以美国公民警校为视角

谭羚雁

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳 110000)

警务理念与警务实践的冲突
——以美国公民警校为视角

谭羚雁

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳 110000)

公民警校作为美国社区警务战略的重要执法工具，其价值诉求是构建警察与社区的合作伙伴关系，推动警察与社区维护公共安全的共同责任。然而，公民警校在实践运行中被主观性地偏向了社区政治内涵，过度强调警察政治形象的改善和公众对警察的政治支持，背离了社区警务哲学的基本精神。

公民警校;社区警务;哲学;分析

自20世纪80年代以来，公民警校逐渐发展成为美国警察机构重要的执法工具。作为一种社区教育机制，公民警校不仅能够让公众更全面认知警察工作及行为，改变公众对警察传统的质疑与偏见，而且有利于建立起警察与公众之间的合作关系，能够让公众更有意愿参与犯罪调查，如报案、作证、与警察合作办案等，实现犯罪预防与控制，构建更安全的社区环境。然而，在公民警校正面价值不断被认可的同时，其运行实践中存在的问题或局限性也需要认真解读与思考。

一、公民警校蕴含的社区警务哲学分析

在美国，社区警务不仅仅是实践战略，更被界定为一种警务哲学。台湾大学哲学系教授傅佩荣先生认为，哲学可以用三句话来描述，即“哲学是培养智慧;哲学是发现真理;哲学是印证价值①傅佩荣．哲学与人生．北京:东方出版社，2005:13．”。社区警务哲学的理念诉求就在于探寻警务善治之道。

早在20世纪90年代初，美国学者Trojanowicz就将社区警务界定为一种新的警务哲学，并用“3P”解释了社区警务的内涵，即分权 (personalized)、合作 (partnership)、问题 (problem)②Allender D．M．Community policing:Exploring the philosophy．FBI law enforcement bulleting，2004．。分权，指的是一种组织变革，即社区警务不同于传统官僚集权式警务 (bureaucratic policing)，是通过官僚层级扁平化、授权于基层警察、团队合作、信息资源共享等新型组织结构与管理方式，实现公共警务服务方式的转变。合作，即增加社区关注，构建警察与社区的合作伙伴关系。问题，即公共安全，包括邻里关系瓦解、秩序混乱、犯罪、犯罪恐惧感等与社区相关问题的解决。

Wasserman和Moore曾指出， “警务模式是一个组织价值观的体现③Jihong Zhao，Quint C．Thurman．Community policing:Where are we now?．Crime＆Delinquency，43(3)，1997．”。社区警务哲学本质上则是对传统官僚集权式警务的价值反思与价值重塑。传统官僚集权式警务以马克思·韦伯的理想的官僚层级管理为准则，重视严密的法律、制度与程序管理，强调结构化的秩序和正式的权力控制;严格按照科学化与标准化管理法则，追求效率至上;重视警察本身在警务事务中的角色定位与作用发挥。这种管理模式以“技术/工具理性①所谓“技术/工具理性”，是通过精确计算功利的方法最有效达至目的的理性，是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观。行动者纯粹从利益最大化角度出发，忽视价值因素。在古典管理理论时期，技术/工具理性构成了管理思想体系的核心，代表人物有马克思·韦伯、泰勒、法约尔等。”为根本诉求，最终促成了大范围增加警力、提升技术防范能力为主题的警务现代化改革。毋庸置疑，在应对公共安全问题上，传统警务模式因单纯强调“技术/工具理性”而失效②传统警务强调社会控制的正式机制，如警力的增加、现代化车巡、接处警时间的缩短等，但并没有实质上减少犯罪数量。数据研究显示，犯罪率与警务科学化程度呈正比例关系。1987年，在逾百万人口的美国城市中，警民比例最高 (32:10000)的城市往往具有最高的犯罪率。以达拉斯和堪萨斯为例，两个城市的警民比例几乎接近，分别为23:10000和24:10000，然而犯罪率悬殊明显，分别为16282:100000和3789:100000。以芝加哥和圣地亚哥为例，两个城市的警民比例分别为41:10000和15:10000，然而犯罪率却极为接近，分别为8638和8483。1970－1990年间，美国警察数量增长70.7%，严重犯罪增长78.8%，暴力犯罪增长147%;澳大利亚警民比例提升25%，犯罪率增长115%;加拿大警民比例提升16%，犯罪率增长34%;1977－1990年间，英国警民比例提升12%，犯罪率增长67%。。与传统警务不同，社区警务基于对传统警务失效的反思，更关注“价值理性”。Cooper认为，价值是公共行政的灵魂，任何公共行政的理论和实践都关乎价值的分配。按照弗雷德里克森关于新公共行政的思考和阐述，以马克思·韦伯为代表的传统公共行政把有效率地、经济地、协调地管理公共事务作为其目标，而新公共行政强调政府对公众的责任与回应性、公共服务的公平与正义以及公民精神在公众参与中的重要性③【美】H·乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神．北京:中国人民大学出版社，2012．。因此，社区警务根本改变了传统警务模式对技术手段的依赖，而是转向对社区公众需求的回应，强调警察与社区的集体行动，追求警察与社区公众维护社会安全的共同责任感。就如同Alderson所总结的，“社区内的所有官方与非官方主体应当形成共同的利益设想，合力营造一种共同致力于秩序稳定与公众幸福感的社会气候④Alderson，J．Communal Policing，Exeter:Devon and Cornwall Constabulary，1978．。”

美国著名科学哲学家托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中提出并系统阐述了“范式⑤库恩范式理论的逻辑为:前科学 (没有范式)－常规科学 (建立范式) －科学革命 (范式动摇) －新常规科学 (建立新范式)。前科学时期，科学家之间存在意见分歧，并未形成一个被共同接受的范式。不同范式之间通过竞争和选择使得其中一种范式得到多数支持，形成被公认的范式，从而进入常规科学时期。常规科学时期，主要任务是在范式指导下从事释疑活动，即解难题。然而在释疑过程中，新问题或反常现象不断产生，原有范式遭遇危机并受到动摇，建立新范式的科学革命随之产生。革命的结果是新范式经由意见分歧、竞争与选择，最终代替旧范式，即进入新常规科学时期。库恩认为，任何一种科学都是在常规科学和科学革命的循环交替中发展的，呈现出一种阶段革命性的科学发展图式。”概念。这一概念作为库恩整个科学哲学观的核心，即一种公认的模型或模式。当一个稳定的范式不能提供解决问题的适当方式，它就会变弱，从而出现范式转移，形成一种新范式。借用库恩的范式理论，社区警务堪称继为时半个多世纪警务科学化管理之后的一次重大“范式革命”。社区警务不仅是对警务科学化管理旧范式在解决犯罪预防和控制问题上出现失效的深刻反思，同时也是对未来警务发展理念的重新构建。

二、公民警校实践对社区警务哲学的背离

作为美国社区警务战略的执法工具之一，公民警校成为践行社区警务哲学、发展警察与社区共同责任感和集体行动的重要平台。然而，西方学者批判性指出，公民警校在实践运行中实际上背离了社区警务基本精神，成为社区政治范畴;公民警校也并未带来社区警务哲学所强调的警察与社区之间的平等合作关系，而是成为提升警察公共形象的一种“橱窗装饰”。某种程度上，公民警校被异化为“警察公共关系”的范畴。

公共关系，英文全称为public relations，《韦伯斯特20世纪新辞典》(1976年版)这样界定:公共关系是“通过宣传与一般公众建立的关系;是公司、组织或军事机构向公众报告它的活动、政策等情况，企图建立有利的公众舆论的职能。”国内学者毛经权认为:“公共关系是一个组织运用各种传播手段，在组织与社会公众之间建立相互了解和信赖的关系，并通过双向的信息交流，在社会公众中树立起良好的形象和声誉，以取得理解、支持和合作，从而有利于促进组织本身目标的实现①毛经权．公共关系学．浙江:浙江教育出版社，1987．。”公共关系通常被看做是组织面向公众的一种单向的沟通过程，而警察公共关系则是以提升政治形象、获取公众赞誉和政治支持为目的的“自我营销”手段。因此，警察公共关系被认为含有更多的政治意图，给予公众的需求反馈与参与空间极为有限。毫无疑问，警察公共关系完全不能等同于社区警务哲学理念。社区警务鼓励警察与公众的双向沟通，要求警察在“自我营销”的同时，必须有效回应社区需求，并鼓励社区认知和承诺的表达，以及社区在项目计划与执行中的参与。因此，公民警校应包含更深层次的社会合作和公共治理内涵，而非狭隘的政治活动。

然而事实是，“公民警校过于强调其公共关系方面的价值②Greenberg，M．A．Citizen police academies．FBI law enforcement bulleting，Vol．60，No．8，1991．”，“公民警校仅仅是在暗示公众去实现警察所认为的最理想的状态③Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．”。美国学者Jordan的观点更具批判性，认为“警察机构更大程度上把公民警校变成了其提升公共关系或推动政治议程的舞台，而忽略了警察与社区之间真正意义上的伙伴关系的建立④Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．。”公民警校在实践中是如何背离社区警务哲学成为提升警察政治形象的公共关系范畴的?结合美国公民警校的若干数据统计，可从以下三方面做出分析。

(一)公民警校管理者对毕业学员行为变化的期待

以Jordan对美国多个州的调查为例，公民警校管理者对毕业学员各方面的行为变化具有不同预期 (见表1)。

表1 公民警校管理者对毕业学员行为变化的期待⑤ Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．

表中1－5项数据显示，公民警校管理者期待培训学员毕业后更为积极地与警察互动，参与犯罪预防与控制活动。但6－10项的数据明显呈现出管理者极高的政治意图。在被进一步问及期待公民警校能够带来其他哪些方面的积极效果时，受访者最为普遍的回应是“获取更多的社区支持”，对于“警察与社区关系构建”方面的关注却非常有限 (见表2)。

表2 项目管理者对公民警校其他价值作用的期待⑥Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．

(二)公民警校学员的招募与筛选

通过对公众参与公民警校培训前与参与培训后的态度、观念、行为等方面的对比分析，研究者普遍发现，公众在参与培训后对警察有更高的正面评价，与警察沟通合作的意愿有极大提升，而且对生活质量、犯罪预防以及警察服务有更高的满意度。然而有学者批判性地指出，一系列乐观的调查结果需要认真反思，因为公民警校在学员招募中往往选择的是培训前就对警察一贯持支持态度的群体 (见表3)。表3显示，公民警校学员在参加培训后对警察的态度的确有了积极改善，可问题在于学员培训前对警察的态度平均值并不低，甚至有5项 (表中带＊项)培训前的平均分值＞4。

表3 公民警校学员培训前后对警察态度的对比① Joanne Brewster．Effectiveness of citizen police academies in changing the attitudes，beliefs，and behavior of citizen participants．American Journal of Criminal Justice，30(1)，2005．

除此，为维护警察机构的声誉和形象，尽管公民警校积极鼓励公众报名，然而多类群体被主观限制了参与资格。一般来讲，有犯罪记录的过往犯罪人被严格排除在培训者之外，每个申请者都必须通过美国联邦调查局所属的国家犯罪信息中心进行的犯罪信息审查。凡有先前犯罪记录的申请者都必须做出相关信息调查，如犯罪或受处罚的次数、先前被逮捕的时间以及过往犯罪人申请参与警校培训的理由等。有些地方甚至还要求申请者提供两位品德见证人。年轻群体、低收入群体、白人除外的其他种族、与警察持反面观点的群体对警察的执法理念或行为存在更多的质疑和不满，往往也不被接受参与警校培训。以德克萨斯州为例，仅有15%的警察机构接受21岁以下的学员②Hilson，J．Citizen Police Academies．Telemasp Bulletin，1(2)，1994．，年轻群体比例极度受限。而且，公民警校学员的年均收入水平普遍较高，低收入群体一般没有机会参与培训③Palmiotto，M．J＆ Unninthan，N．P．The Impact of Citizen Police Academies on Participants:An Exploratory Study．Journal of Criminal Justice，30(2)，2002．。有研究者也指出，有些公民警校61%的培训学员的家属或朋友是警察①Joanne Brewster．Effectiveness of citizen police academies in changing the attitudes，beliefs，and behavior of citizen participants．American Journal of Criminal Justice，30(1)，2005．。另外，公民警校更倾向于接受具有重要政治与社会影响力的群体，如社区精英等 (见表4)。上述对警察持支持态度的群体也往往是公民警校校友协会的主要成员，他们通过频繁与政治家接触、与社区领导者对话、与当地媒体沟通等方式给予警察强有力的政治支持，并向公众传递各种关于警察的正面信息。

表4 公民警校培训学员的优选群体比例分配②Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．

(三)公民警校课程内容与培训过程

Greenberg研究指出，有些公民警校教员在课程讲授中主观性缩减关于警务现实情势、刑事司法体系的执法能力等相关内容，将公民警校转变成警察公共关系论坛③Greenberg，M．A．Citizen police academies．FBI law enforcement bulleting，Vol．60，No．8，1991．。同时，有些课程教员自始至终都在讲授警察在执法中的趣闻轶事。这种教学方式尽管能够更大程度上吸引学员的关注，然而却偏离主题，没有传递真正有用的培训信息。除此之外，公民警校会甄选合适的市民志愿者承担课程教授任务，这种方法一定程度上能拉近讲授者与培训学员之间的距离，然而却无助于公民警校所强调的警察与公众互动关系的构建。

三、对公民警校未来发展方向的思考

作为社区警务哲学的一种实践体现，公民警校并未真正践行社区警务哲学的核心价值，构建起警察与社区的合作伙伴关系，而是偏向了维护警察形象、获取公众支持的政治航道，成为提升警察公共关系的重要手段。这种批评和质疑的背后需要审慎思考公民警校的未来发展方向。

首先，社区警务所关注的警察－社区关系项目是要帮助社区更好的理解警察角色，通过沟通以应对警察与社区间的紧张关系。然而，警察－社区关系项目的构建却面临诸多障碍，如执法机构对警察－社区关系与警察公共关系两个概念的混淆、警察的角色及行为预期难以具体化、警察－社区关系部门的合法性受到质疑等。因此，执法机构需要澄清社区警务与警察公共关系两个概念，明确公民警校应当符合社区警务哲学所强调的沟通、合作与互动理念，而非社区政治的体现，构建起公民警校与社区警务之间的逻辑理性关系。

其次，既然公民警校强调警察与社区之间的无障碍沟通与合作，就需要确保培训学员的多元性与广泛代表性，尤其是要积极鼓励有犯罪记录者、年轻群体、低收入群体等容易对警察持反面态度的边缘群体的参与。一般认为，公众对警察越尊重，与警察的合作意愿越强，警察执法工作就越简单，警察与社区合作关系实现的可能性就越大。实际上，警察执法目标的实现更需要那些对警察持反对态度群体的支持。如果执法机构只考虑自身形象和声誉，把那些对警察持反对态度的群体排除在培训行列之外，只会进一步加深警察与边缘群体之间的对立感，无益于警察的执法工作。

再次，在培训过程中，培训者需要确保讲授内容的合理性，确保培训内容符合社区警务哲学的宗旨，避免将公民警校转变为自我宣传的公共关系舞台。以美国迈阿密公民警校为例，执法机构对公民警校的运行过程实施严格控制。如:要求课程教员公开自己的课程内容体系，并严格按照内容体系进行讲授;培训者还会出席每次培训课程，对授课人给予监督等。

20世纪80年代至今，社区警务以它创新性的哲学理念已指导全球警务实践30余年。然而，在肯定社区警务对维护公共安全的重要作用的同时，西方学者又进入了新一轮的对社区警务价值的再评估阶段。有学者甚至认为: “社区警务‘换汤不换药’，只是一场精心设计的为改善警察公共形象的‘舞台控制剧’①Manning，P．K．，Singh，M．P．Violence and hyperviolence:the rhetoric and practice of community policing．Sociological spectrum，17(3)，1997．。”如此看来，社区警务的真正价值仍需要不断接受实践的考验。除此，我国上海、北京两地已相继成立了公民警校组织，并成为我国警务改革的重要创新模式。结合西方公民警校发展中存在的若干问题，我国公民警校的预期发展成果也需要做出评估与总结。总之，如果公民警校在未来仍按照公共关系的逻辑发展运行，那么公民警校只能成为维护执法机构政治利益的工具，仅仅是一种形式大于内容的形象工程，社区警务的真正价值内涵只会渐行渐远。

(责任编辑 蒋凌燕)

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1672—6057(2014)04－20－06

2014－06－27

本文系2012年度辽宁省社会科学规划基金项目《我国和谐警民关系的构建研究》(项目编号:L12DGL039)的阶段性研究成果之一。

谭羚雁，女，中国刑事警察学院公安基础教研部讲师，管理学博士，研究方向为公共管理与公安管理。