创新中缅边境外籍流动人口服务管理工作的路径分析——以德宏傣族景颇族自治州为例

张家忠，章春明

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

创新中缅边境外籍流动人口服务管理工作的路径分析
——以德宏傣族景颇族自治州为例

张家忠，章春明

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

随着边境经济贸易的迅速发展和对外开放的进一步扩大，外籍流动人口大量进入德宏州，这些人员一方面积极促进了当地社会和经济的发展，另一方面给边境地区的治安管理带来较大压力，影响边境地区和谐稳定。为了推进公安机关社会管理创新健康发展，就必须在社会生活中找到切入点和突破口，解决好流动人口——尤其是边境地区外籍流动人口服务管理问题。

中缅边境;外籍流动人口;服务管理

德宏傣族景颇族自治州位于云南省西部，总面积11526平方千米，下辖芒市、瑞丽市、陇川县、盈江县和梁河县二市三县。德宏州的芒市、瑞丽市、陇川县、盈江县与缅甸联邦接壤，国境线全长503.8公里，其中陆地边界212.2公里，占42.12%，江河边界291.6公里，占57.88%。503.8公里的边界线中，境外缅甸政府军实际控制边界232.3公里，占46.11%，实行双边管理;缅甸克钦独立军控制271.5公里，占53.89%，由我方实行单边管理。［1］中缅边境德宏段沿线有畹町、瑞丽2个国家级口岸 (其中瑞丽口岸为中缅最大贸易的陆路口岸)，章凤、盈江2个省级口岸，18条主要出入境通道和近60条便道以及多个渡口。

近年来，随着边境经济贸易的迅速发展和对外开放的进一步扩大，境外缅甸边民开始大量进入德宏，这些人员一方面积极促进了当地社会和经济的发展及两国人民的友谊，另一方面给当地边境地区的治安管理带来较大压力，影响边境地区和谐稳定。研究中缅边境外籍流动人口服务管理工作和创新社会管理，对建立良好的边境环境、促进边境地区社会经济的长期安全稳定和可持续发展具有重要意义。

一、德宏州中缅边境外籍流动人口现状

2009年，通过德宏州入出境的外籍人员达到了 5748271人次，2010年达到 4863954人次;［2］2011年1月至2012年6月初，仅从瑞丽边检站出入境人员就达1520万人次，其中，中国籍人员85万人次，占3.82%，缅甸籍人员1435万人次，占94.41%，缅甸籍人员占了绝大多数。［3］以瑞丽市为例:据统计，2013年，在瑞丽市居留7日以上的外籍流动人口共有35470人，其中，持临时居留证的外籍流动人口有26000人，占73.3%，其它情况如下:

(一)年龄构成

居住在瑞丽的35470名外籍流动人口年龄构成如图1所示。其中，18岁以下有4611人，占13.0%，该部分人员以从事餐饮、按摩等服务性行业为主;18至59岁有30504人，占86.0%，该部分人员以从事经商、建筑、加工等行业为主;60岁及以上有355人，占1.0%，该部分人员以投靠子女为主。

图1 瑞丽市外籍流动人口年龄构成

(二)性别构成

居住在瑞丽的35470名外籍流动人口中，男性有22374人，占63.08%;女性有13096人，占36.92%，女性多以家属身份停留。

(三)民族构成

居住在瑞丽的35470名外籍流动人口的民族构成如图2所示，主要由缅族、掸族、缅籍华人、缅籍印巴人和克钦族等民族构成。其中，缅族有21565人，占60.8%;缅籍华人有5321人，占15.0%;缅籍印巴人有3441人，占9.7%;掸族有3015人，占8.5%;克钦族有2128人，占6.0%。

图2 瑞丽市外籍流动人口民族构成

二、德宏州中缅边境外籍流动人口的特点

(一)学历低

居留在德宏州的外籍流动人口主要是受德宏州劳动力价格优势吸引而至。据统计，居住在瑞丽的外籍流动人口中，缅学历小学六档 (相当于中国的小学)及以下文化程度占95%，来自农村的外籍流动人口比重达90%以上，这些人员主要从事低技能体力劳动以及商贸和服务型行业。

(二)就业广

20世纪90年代初到中期，德宏州外籍流动人口主要以从事边境贸易为主;上世纪90年代中期到2010年，主要从边境贸易转为珠宝销售和加工。2010年后，加工业、建筑业、家政业和种植业成为缺少资金的外籍流动人口的首选职业。目前，居住在瑞丽的35470名外籍流动人口中，涉足行业构成如图3所示。其中，以经商行业人员最多，有16585人，占46.76%;珠宝加工次之，有3560人，占10.03%;建筑行业有2985人，占8.42%;木材加工业有2750人，占7.75%;种植养殖业有1320人，占3.72%;从事装卸有960人，占2.71%;涉足按摩有523人，占1.47%;涉足娱乐行业有465人，占1.31%;涉足洗车有356人，占1.00%;涉足家政有253人，占0.71%;无业人员有4457人，占12.57%。以上数据可以看出，该州外籍流动人口涉足行业较为广泛。

图3 瑞丽市外籍流动人口涉足行业构成

(三)聚居集中

20世纪90年代，德宏州外籍流动人口活动地域相对集中。目前随着我国经济的不断发展，活动地域呈现集中与散状分布并存的状态。如居住在瑞丽的35470名外籍流动人员中，勐卯镇最多，有25500人，占71.89%;姐告边贸区有4500人，占12.69%;姐相乡有 1570人，占4.43%;弄岛镇有1200人，占3.38%;瑞丽农场有950人，占2.68%;畹町镇有810人，占2.28%;户育乡有570人，占1.61%;勐秀乡有370人，占1.04%。从瑞丽市外籍流动人口活动地域构成图4，可以看出，一方面，外籍流动人口活动地域相对集中，主要集中在勐卯镇，占总人数的近79%。如勐卯镇上弄安村，2011年统计时，辖区实有人口2572人，其中本地户籍人口仅有393人，占15.28%，外籍流动人口多达2179人，占84.72%，外籍流动人口是本地户籍人口的 5.54倍。［4］另一方面，外籍流动人口活动地域分散于瑞丽市的每一个乡镇，呈散状分布。近年来，缅籍人口的流动还呈现了从沿边境一线向云南境内纵深地区流动的趋势。从昆明市公安机关近年来查获、并多次遣返的“三非”外籍人员中大多数是缅籍人员。［5］

图4 瑞丽市外籍流动人口活动地域构成

(四)“三非”多

由于各种原因，在我国的流动人口中还存在着一些“三非”外籍流动人员。近年来德宏州公安机关查获的缅籍“三非”人员情况如图5所示。其中，2010年德宏州公安机关共查获缅籍“三非”外籍流动人员5672人次，2011年查获10506人次，2012年查获20679人次。受边境管控难度大及其它因素影响，缅籍“三非”人员的遣返工作难度较大、反复率较高，管理难度也较大。据李玉洁资料显示，德宏州90%以上被遣返出境的“三非”外籍人员，当日又从边境小路、通道非法入境。［6］

图5 近年来德宏州公安机关查获缅籍“三非”人员情况

(五)犯罪高

德宏州外籍流动人口违法犯罪情况严重，如图6、图7所示，其违法犯罪比例远远高于当地居民比例，严重影响当地社会治安稳定。据统计，2011年瑞丽市共侦破刑事案件689起，抓获刑事作案人员316名，其中缅籍人员作案292起，占42.4%，抓获的作案人员中缅籍人员有102名，占32.3%;2012年瑞丽市共侦破刑事案件670起，抓获刑事作案人员285名，其中缅籍人员作案151起，占22.54%，抓获的作案人员中缅籍人员有58名，占20.35%;2013年上半年瑞丽市共侦破刑事案件307起，抓获刑事作案人员92名，其中缅籍人员作案58起，占18.89%，抓获的作案人员中缅籍人员有25名，占27.17%。

图6 近年来瑞丽市缅籍流动人口犯罪情况

图7 近年来瑞丽市缅籍流动人口作案员情况

三、创新中缅边境外籍流动人口服务管理工作的路径

随着桥头堡建设战略进一步推进，加强对中缅边境地区外籍流动人员的服务管理工作，切实提高管控能力，确保社会平安和谐，是安全保障工作的一项重要的任务。

(一)明确公安机关在中缅边境地区外籍流动人口服务管理工作的定位

明确公安机关在中缅外籍流动人口服务管理工作的定位，一是从思想观念上对传统“管理就是服务”理念的更新，认识现代警务管理主要是对社会公众提供服务，是以谋求社会成员共同利益为目的而进行服务式管理。在创新工作中，要把工作重点放在对“三非”外籍流动人员的管控上，区分正常流动的外籍人员和“三非”外籍流动人员，对前者做好服务工作，对后者做好管理工作。二是做好宣传工作，拓宽宣传服务渠道。通过各种媒体宣传我国的外国人管理法律法规;利用新媒体定时对可能的涉外人员告知相关政策。对外籍人员较集中的居住地或者有影响力的外籍流动人员进行必要的宣讲，减少因不了解我国法律而过失违法的事情发生。三是建设社区治安管理的“安全网”。构建联系紧密、分工明确、功能匹配的新型社区管理协调机制，由相关职能部门与公安机关组成社区建设工作领导小组，定期或不定期召开工作会议，通报社区外籍流动人员工作开展情况，研究解决外籍流动人员服务管理中存在的问题与困难，为外籍流动人员工作提供切实有效的指导和服务，推动外籍流动人员服务管理工作的有序、高效开展。

(二)强化外籍流动人口的管控工作

对外籍流动人员的管理，首要的是能将所有外籍流入人员纳入到工作视野，纳入实有人口管理，强化管控工作。对边境地区各类房屋、职业介绍等中介机构要底数清，对入境外籍流动人员要情况明，对外籍人员违法犯罪要能掌握住、控得了。一是加强与周边市县的情报信息交流，建立定期通报外籍人员在边境地区经济活动情况、出入境情况、违法犯罪情况的通报研判制度。二是落实“以房管人”的要求，制定相关管理规定，明确涉外房屋出租户标准，规范涉外房屋租赁行为，与房主签订治安责任书，强化出租户责任并建立涉外房屋出租户档案，落实旅馆业涉外住宿登记实名制，全面掌握住宿宾馆饭店外籍人员的情况，提高对入住外籍人员的发现率和登记率。三要提高发现、预防、控制“三非”及其违法犯罪活动能力，减少漏管失控现象。与外籍流动人员就业或可能就业的单位建立联系制度，建立稳定的涉外安全管理联络员队伍。借助各种社会力量，掌握“三非”外籍流动人员违法犯罪动态。把外籍流动人员的管理落实到街(镇)、社区和村委会。不定期开展专项行动，对“三非”外籍流动人员活动频繁的地段进行连续不断清查，依法对查处的“三非”外籍流动人员进行拘留审查。四是强化社区警务工作，改变现有的管理模式。动员社区各种积极力量都参与到外籍流动人口管理中来，同时要明确工作职责，让社区负责承担对绝大多数有固定收入、住所、安分守纪的外籍流动人口的管理，将公安机关的警力和精力集中到对“三非”外籍流动人员的排查、管理和控制上来，提升外籍流动人口管理工作的实效。

(三)创新外籍人员服务模式

近年来我国与缅甸在经贸、文化等领域的交流和合作不断加深，缅籍人员到我国边境地区进行经商、务工等活动呈逐年增多、居住相对集中之势。并且大多数外籍流动人员还是能遵纪守法，对于这部分外籍人员搞好服务工作，对其他“三非”外籍流动人员来说，就是一个很好的样本。一是开设外籍人员服务管理中心，创新服务方式。在德宏州，一度出现外籍流动人口到派出所排长队等候办证，有时甚至排队一天办不到证的现象。2013年6月，德宏州建立了“瑞丽市外籍人员服务管理中心”。［7］用 “开放式办公、一个窗口办理、一条龙服务、一站式办结”的模式，把原来分散在各单位的行政业务集为“一站”。解决了企业外籍工人多、时间紧、办证慢的问题，既方便了企业，又不影响到其他人员办证，大大提升了外籍流动人口对服务工作的满意度。二是推行出租房管理模式，创新服务内涵。德宏州2009年底出租房屋登记备案数有4499户，2010年有4679户，2011年达到6028户。2011年德宏州推行了“以家管租”、“以家管人”的“家庭旅馆”出租房管理新模式。通过落实外籍流动人员管理模式，截止2012年12月，德宏州挂牌“家庭旅馆”达3505户，占出租房总数的53.82%。其中瑞丽市辖区1507户家庭旅馆的75569名流动人口 (其中:外籍流动人口16641人)达到信息100%采集录入，实现了暂住人口底数、出租房底数、出租房主情况清楚，租住人员动态情况、出租房内治安状况掌握和采集信息全部录入的管理目标，有效突破了流动人口管理的难题，也解决了外籍流动人口难管理的问题。三是以人性化服务管理，创新服务标准。为更好地服务和管理缅籍务工人员，近年来德宏州在芒市、瑞丽市等缅籍流动人员相对集中(居住人数达到500人以上)的上弄安村、姐告社区、瑞丽珠宝街建立了3个“缅籍流动人员服务管理站”，并按照不低于1:500的比例配备专职服务管理人员。缅籍人员服务管理站站长由社区 (居委会、村委会)书记兼任，副站长由社区民警兼任，成员由社区 (居委会、村委会)工作人员和协管员组成。管理服务站还邀请外籍志愿者参与巡逻管理，定期开展辖区巡逻走访，时时了解租住在辖区的外籍流动人口动态，提高对外籍流动人口服务和管理效果。同时，管理服务站还通过建立“一人一卡，一个出租房一本台帐”的模式，使每个外籍流动人员的信息都非常明确，也便于警方全面掌控辖区内社会动态。通过缅籍人员服务站人性化服务管理工作，达到了对缅籍人员“情况明、管得住、服务好”的工作目标，有效促进了社会治安秩序好转。2012年与2011年同期相比，瑞丽市治安刑事案件下降9.17%。［8］

［1］李玉洁．德宏边境地区“三非”外国人现状的思考与对策［J］．云南警官学院学报，2012(5)．

［2］张爱华．中缅边境云南段外籍流动人口服务管理探析——以德宏边境地区为例［J］．云南警官学院学报，2012(5)．

［3］创新社会管理．瑞丽市社区探索外籍流动人管理模式 ［EB/OL］．德宏长安网．http://www．dhzf．gov．cn/c/zf/2012/0731/3969．html．

［4］张爱华．中缅边境云南段外籍流动人口服务管理探析——以德宏边境地区为例［J］．云南警官学院学报，2012(5)．

［5］何跃．云南境内的外国流动人口态势与边疆社会问题探析［J］．云南师范大学学报，2009(1)．

［6］瑞丽市外籍人员服务管理中心成立．德宏州人民政府门户网站 ［EB/OL］．http://www．dh．gov．cn/dhzrmzfgzxxw/3973023694317420544/20130624/354310．html．

［7］李玉洁．德宏边境地区“三非”外国人现状的思考与对策［J］．云南警官学院学报，2012(5)．

［8］创新社会管理 瑞丽市社区探索外籍流动人管理模式 ［EB/OL］．德宏长安网．http://www．dhzf．gov．cn/c/zf/2012/0731/3969．html．

(责任编辑 刘 敏)

Analysis on Innovation of Floating Population M anagement and Service on China－M yanmar Borderline——Base on Case Study of Dehong Prefecture

Zhang Jiazhong，Zhang Chunm ing
(Yunnan Police Officer Academy，Kunming，Yunnan 650223)

Along with the rapid development of borderline economy and trade，as well as the further implement of opening－up police，there aremore and more floating population in Dehong prefecture．On the one hand，these people have boosted local development．On another hand，they also bringmore pressure on the public ordermanagement for keeping harmony and stable society on the border．In order to facilitate the social management developmentof public security organs，it＇s necessary towork out innovativemethods to solve problems of both management and service to floating population on border．The measures include:establishing service－oriented management while making better publicity for foreigners to know better about policies and laws of China;establishingmechanism to strengthen management over the"three illegals"－－illegal working，illegal immigration，and illegal residence;taking new measures and improving standard of service for floating population from aboard，in order tomaintain prolonged stability on border area and assure the strategy of country can be fully implemented．

China－Myanmar Border Area;Foreign Floating Population;Service Management;Innovation

D631.42

A

1672—6057(2014)01－98－05

2013－10－09

本文为2013年云南省哲学社会科学规划项目“中缅边境地区跨境流动人口管理对策研究”的阶段成果 (项目号:YB2013032)。

张家忠，男，云南通海人，云南警官学院治安学院副教授，研究方向:治安管理教学及研究。

章春明，男，云南昆明人，云南警官学院治安学院副教授，研究方向:治安管理教学及研究。