烟草行业内部审计组织模式探讨

（中国烟草总公司广东省公司 广东广州 510610）

近年来随着烟草行业不断发展，其资产规模、利税水平都在不断提高。如何通过完善内部审计组织模式来加强内部审计监督，保护国有资产安全，促进国有资产保值增值，具有非常重要的现实意义。内部审计组织模式不仅可以影响内部审计独立性，而且对内部审计职能的实现也有较大的影响，正如内部审计师协会的《责任公报》中所指出的，内部审计部门的组织地位和管理当局授予的权力是决定内部审计的范围和价值的主要因素，管理层次不同，领导部门不同，内部审计职能也不同。

一、内部审计组织模式对职能的影响

内部审计组织机构是内部审计工作的基础，科学、有效的内部审计组织机构，是内部审计实现职能的关键。（1）内部审计机构必须保持其组织上和业务上的独立地位，同时要使内部审计部门具有专职性，不直接参与经营活动，不直接承担经营责任。（2）内审组织机构的组织地位和设置层次越高，权威性越大，内审的职能就越多，其发挥也越充分。（3）内部审计机构的设置应从整体出发，对其进行系统的规划，充分发挥其整体效应，符合整个组织协调管理的需要。这样才能保证内部审计能够深入到组织的各个角落，充分发挥自己独特优势。（4）内部审计机构也必须充分考虑成本效益因素，为管理当局提供咨询和服务时，为组织创造的这部分价值增值只有在大于设立较复杂的内部审计机构所需付出的人力、物力等成本费用时，企业内部审计的设置才满足了经济性原则，才是可行的。

二、集团公司内部审计组织模式的形式

烟草行业目前实行总公司—省级商业公司—地级市市公司三级组织架构 （本文仅以烟草行业商业系统为例），本文主要探讨在集团公司三级管理体制下的内部审计组织模式。由于集团公司管理多层化，产权关系的影响，使得集团内部的关系非常复杂，存在着职能关系、行政关系和任务关系。职能关系指从事同种职能的单位或部门之间的关系，旨在保证所提供的技术服务的质量，例如子公司的内部审计机构要向集团公司的内部审计机构报告，就属于职能关系；行政关系指提供与被提供资源，如集团内部审计机构和设立该内审机构的集团公司；任务关系指服务者与被服务者之间的关系，如集团内部审计和它执行审计任务的集团公司。企业集团的内部审计组织模式主要有下面三种：

（一）分权式内部审计模式

如图1所示，在这种模式下每一级内审部门都是完全分权的，每一级的内部审计机构要受到本级管理层的限制，只能局限在较小范围内实现有限的职能，无法充分发挥内部审计的优势，尽管上一级内部审计机构可以对下一级单位进行审计，但是无法充分利用下一级内部审计机构的工作成果，实际上是各自为战，不能在整个集团内部形成有效的内审体系，造成了资源的浪费。

（二）职能与行政分开型内部审计模式

如图2所示，在这种模式下各级审计机构对本级单位进行审计，在行政上向本级单位管理层提交审计报告，但在职能上它只向集团内比其高一级的内审部门提交报告。

在这种模式下，下一级的内部审计机构可以接受上一级内部审计机构业务上的指导，这有利于内部审计实现职能，但是内部审计机构既要向本级管理层负责，又要向上级内审部门负责，当管理层与上级内审部门发生利益冲突时，内部审计就无法保持独立性，在作为集团的一个组成部分时无法有效完成本部门工作，内部审计也无法发挥其整体优势。

（三）集中式内部审计模式

如下页图3所示，在这种模式下集团总公司设立了一个集中式的内部审计部门，在整个集团公司负责开展各级的内部审计工作。但在这种模式下，由于集团规模越大，涉及面越多，受时间、人力、物力方面的限制，内部审计工作很难卓有成效的开展。并且由于下级单位不设内审机构，也就难以了解下级单位的经营情况，无法发挥内部审计更加了解内部情况的优势，不利于内部审计职能的实现。

三、烟草公司现行内部审计组织模式

目前烟草行业以省级公司作为管理主体履行出资人职责，对地市级公司派驻内部审计人员，成立审计派驻办公室。实行“双重领导、垂直管理、监督驻地、参审异地”的派驻审计体制。审计派驻办实行统一管理、人员集中调配、监督服务驻地、交叉审计异地，向本级及上级审计部门报告的管理办法。审计派驻办实行主任负责制，主要职责是负责对地市级公司履行内部审计监督服务、内控评估和风险管理职能，在省级公司授权的范围内完成审计工作任务以及派驻办的日常工作。具体模式如图4。

如图4所示，在这种模式下各级审计机构对本级及下级单位进行审计，在行政上省级公司内部审计仅受本级公司领导，而地市公司在行政上受本级及省级公司审计处领导，在职能上，各级内审部门均要向本级及上级内审部门报告。

这种审计组织模式的优点主要有：有利于省级局 （公司）履行出资人的职责；提高了审计机构的独立性和权威性；有利于优化和整合审计人力资源配置，省级内审部门可以在全省范围内调配审计资源，开展审计项目；有利于审计监督职能的转型。

从实践中看，这种审计组织模式也存在一些不足，表现在：（1）当上级审计部门与本级管理层意愿相矛盾时，内审人员面临两难选择，从而导致内审人员在完成本级管理层交办的审计任务时工作积极性较高，在按上级要求进行同级审计时缺乏积极性。（2）地级市公司内审人员尽管行政上受到上级审计部门领导，但实际上岗位设置、人员变动及升迁还是由本级公司来决定，内审人员缺乏有效的晋升通道。（3）部分地级市公司内审部门开展经济责任审计等常规审计项目数量较少，绩效审计等受种种条件限制难以开展，导致审计派驻办业务量不足，出于资源合理调配考虑让内审人员兼职甚至虚挂岗位，严重影响了审计的独立性和权威性。也就是说这种审计模式在上审下、开展跟踪审计时可以发挥较大作用，但在面临公司领导层舞弊以及涉及自身利益的审计项目时就难以发挥。其根本还是在于地级市公司内审人员的独立性难以保障。为了有效解决这一问题，本文提出了一种内部审计模式构想（见图5）。

如图5所示，在这种模式下总公司设立一个分级式的内部审计部门，这个内部审计部门实行总公司、省级公司、地市级公司三级管理体制，省、地市级内审部门在行政上和职能上都只对上级审计部门负责，这样就最大程度上保证了审计的独立性。各级审计部门均在上级内审部门的指导下，对同级及下级公司开展审计工作，充分保证了审计的权威性，可以最大限度发挥审计职能。但在这种审计组织模式下审计经费、日常办公及后勤保障等问题难以解决，且内审人员的晋升渠道较为狭窄。这种模式的另外一种形式就是只在省级范围内实现地级市公司的审计派驻办，行政职能完全由上级内审部门负责。尽管这种模式同样存在上述问题，但在烟草行业以地级市为经营主体的实际情况下，无疑具有更大的可操作性和现实意义。

另外一种构想就是参照审计署特派办的模式，由总公司按照区域建立若干个审计派驻局，负责对辖区内的省级公司及地市级公司开展审计工作，必要时也可以对其他辖区开展审计。这种审计组织模式下，审计派驻局可以专心开展审计工作，独立性和权威性有较大保障，但这种模式需要有明确的审计指引，同样在行政管理上存在一定难度。

四、结论

从目前烟草行业的推行经验来看，影响审计委派制效果的最根本问题还是在于审计人员的独立性问题，如果这一问题能够得到解决，将从根本上解决内审人员的后顾之忧，使内审计人员不再受派驻考核、工资分配、晋升渠道等利益相关问题的困扰，经济上独立、地位上超脱，消除了审计人员的后顾之忧，能有效提高审计人员的积极性，使他们在工作中敢于坚持原则，认真履行审计监督职责。

在实践中内部审计组织模式并没有最好的形式，烟草行业应当根据自身的特点，结合自身发展状况，虚心借鉴其他单位先进经验，不断总结，建立更加科学、完善、高效的内部审计组织模式，以更好地实现内部审计增值职能。