转型期的财政支农资金绩效审计问题研究

（南京审计学院 江苏南京 211815）

我国作为发展中国家，改革开放以后在相当长一段时间内保持了较高的投资率，有效地解决了短缺经济的问题，但与国际水平相比，我国当前的投资率明显偏高，由此带来了一系列问题，我国经济转型势在必行。农业一直是我国经济的重中之重，也是我国战略投资的主要方向。随着社会主义新农村建设步伐的加快，为进一步落实党和国家关于农业现代化建设和推进经济转型升级的战略要求，要在更高水平和更高层面上推动现代农业经济的发展和现代高效农业转型升级。受我国长期以来计划经济体制的影响，我国政府支农资金投入既存在总量严重不足的难题，也存在投资项目交叉重复、资金使用分散、透明度不高和管理不到位等突出问题。特别是在农村税改之后，公共财政资金覆盖农村的范围不断扩大，政府支农投资更多地投向农业和农村基础设施，投向惠及民生的领域（如农村水利、道路、电力、科技环保以及医疗、教育发展等诸多方面），以及改善农民生产生活水平条件的项目。然而，由于这些投入资金的转移链条长，涉及协同的部门多，对财政资金分配和处理产生了一些问题，使“三农”资金在资金划拨途中部分流失。另外，资金的使用和管理也存在诸多问题，如立项环节缺乏科学决策，验收环节缺乏科学评估，项目效率低、效益差，造成国家专项资金的浪费，直接影响国家和省市有关政策的贯彻落实情况，影响了我国政府农业投资效益。因此，加大绩效审计力度，提高专项建设资金使用效益，切实惠及农民，成为基础设施建设工作中刻不容缓的问题。

一、透视我国财政支农资金投入及使用现状

只有解决好“三农”问题，我国经济的长久稳定发展才能有所保障，形成以内需拉动为主导的经济模式才有坚实的基础。那么，当前我国财政支农资金投入情况如何呢？笔者根据中经网统计数据库整理绘制了财政支农情况图（见图1、图2）。

图2 分地区财政支农情况

从图1、图2可以看出，从2007年至2013年全国、中央及地方财政决算支农支出的数额每年都有较大幅度的增加，说明国家对农业发展的关注度、重视程度都在不断增强。发改委发文要求在进一步加大支农资金的投入时，要重点支持农林水务的建设，从图1、图2中也可以看出全国、中央及地方财政决算支农支出中农林水事务支出的数额逐年增加。从图2列举的三个地区的财政决算支农支出中可以看出，地方财政决算支农支出中农林水事务支出数额也是逐年增加。由以上分析可知，我国财政支农资金的投入规模正不断加大，中央高度重视农村发展、致力于解决“三农”（即农业、农村、农民）问题，党的十八届三中全会指出，涉及“三农”的内容集中反映了一个重要目标，就是在促进城乡发展一体化的过程中赋予农民更多权利，“农业、农村、农民”问题关系党和国家事业发展全局，并将其作为全党工作的重中之重。

另外，我国对农林牧渔业项目建设的投资也是年年增加，反映了当前我国对农村基础设施建设重大支持力度以及重大的投入度，说明了支农资金中对基础设施建设的力度依然是当前我国主要的政府投资方式。

综合上述统计资料分析，由于公共财政对于农村投入资金的重要目标依然是改善农业生产条件，适应市场经济的要求及促进农业现代化，改善农村生活条件，促进农村全面小康社会的建设与发展，因此，我国政府对农村基础设施建设的投入在逐年大幅度增加，农村筹资渠道日益多元化，使农村基础设施建设工作中的资金流量大幅度增加。如何将迅速增长的财政资金使用好，如何提高财政资金支出的效率，如何开展财政支出资金的效率、效果和绩效评价成为加强财政资金支出管理面临的重要问题。自十六届三中全会明确提出构建公共财政预算绩效评价体系以来，在财政部及相关部门的努力下，我国各行业部门陆续建立绩效管理与评价的相关制度。但从目前具体操作来看，现有的相关绩效管理与评价定性多、定量少；从资金使用角度看评价多，从效果方面看评价少。在这种情况下，对农业资金支出进行绩效审计研究，推动我国财政涉农资金管理的科学性和规范性具有十分重要的现实指导意义。

二、财政支农资金绩效审计实施现状

目前我国财政支农资金管理还存在诸多问题，如资金使用效率不高与资金浪费并存，项目评价体系不健全，涉农资金分配科学性有待加强，预算安排未能充分运用绩效评价结果等。由于我国目前对支农资金开展的往往是合法、合规性审计，并没有大比例的开展绩效审计，即使开展绩效审计也仅是在真实、合法性财务审计的基础上进行的扩展深化，并没有体现出涉农资金绩效审计的本质。

（一）财政支农资金绩效审计法律体系的缺失

依法审计是基本的审计原则，从西方发达国家绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关规范。如美国早在1972年就制定了美国政府审计准则，对政府部门和其他非政府部门有公共资金的领域进行绩效审计作了比较具体的规定。英国颁布了《绩效审计手册》，澳大利亚联邦审计署制定了《澳大利亚联邦审计署绩效审计手册》。与国外相比，我国绩效审计目前仍处于起步阶段，绩效审计的标准、评价指标体系尚未建立，方法和技术手段还不能完全适应绩效审计发展的客观需要。虽然我国现在有些地方审计机关已经积极探索了绩效审计，并且颁布了绩效审计指南或办法，如深圳是我国最早制定地方性绩效法规并开始实施绩效审计的城市，有些学者把这一历史性的变革称之为中国绩效审计的开端。青岛市探索出一条与财务审计相结合的效益审计路子，涉及经济责任、专项资金、政府投资、企业、政府机关绩效等多个审计领域，取得初步成效。但是我国审计机关还没有制定绩效审计法律及准则，绩效审计相关法规及标准还处于缺位状态，即使审计人员开展相关绩效审计，还是无法得到令人信服的结论，使绩效审计结果大打折扣。

（二）财政支农资金绩效审计方法及评价指标的不足

财政支农资金绩效审计评价方法可以对绩效审计的最终结果产生重大影响，而目前我国的绩效审计由于开展程度不高，采用的方法基本上还是常规的财务审计方法，并没有创新性使用绩效审计方法，当前我国支农专项资金绩效审计评价主要还是通过固定的财务、项目指标等方法和手段对农业专项资金的使用效率及效益进行评价，支农专项资金绩效评价还缺乏一套科学、规范、合理的指标体系，还未形成一整套建立在科学数据和调查分析基础上的能满足不同省份、不同项目等各方面进行综合和立体评价需要的指标和标准，从而影响农业专项资金的使用效果。

（三）财政问责机制的缺失

财政支农资金的审计问责机制主要是建立在农村经济责任审计的基础上，通过对经济责任的审计来健全涉农资金的审计问责机制。目前存在的问题主要表现为：一是权责不清，部门人员的权利和责任的不对等，导致问责的主体不明确，问责的对象不清晰；二是问责范围过窄，局限于行政问责。目前涉农资金审计的问责范围仅仅限于涉农资金的贪污和违规使用的层面，而没有涉及渎职、重大决策失误、监督不力等领域，部分县乡镇一级的行政权力处于无风险运行状态，而且对于行政处罚责任追究太轻，审计报告更像一份内部调查报告。审计问责只是追究行政责任而逃避法律责任，严重影响了受托责任的执行效率。

（四）财政支农资金绩效审计的质量不高

我国政府审计往往是根据政府部门的需要来安排审计计划，并不能很好地根据实际需要来进行审计，造成质量不高。在财政支农资金审计报告质量方面，由于审计结果公开透明度不高，有关法律法规不健全，导致支农资金审计流于形式，失去了审计评价的作用，财务舞弊和审计舞弊的现象时有发生。

（五）审计人力资源的限制及专业胜任能力不足

目前，全国审计机关的审计力量非常有限，虽然审计人员已经在尽心竭力完成各项审计任务，但实际完全的审计资金量依然只有1/3。而对财政支农资金的审计可以分配的审计力量更是捉襟见肘，在有的领域则处于真空状态。另外，审计人员对支农资金绩效审计的认识和理解不到位，审计人员应充分认识到支农资金绩效审计是更高层次的审计监督，与合法、合规性财务审计并不一致。绩效审计工作要求审计人员具备较高的业务技能、综合素质和政策水平以及多元化的审计知识结构等，然而目前的状况却不能达到要求，审计人员的年龄偏大、审计知识结构不合理、知识面较狭窄，复合型人才和青年干部队伍配备不足。

三、完善财政支农资金绩效审计的对策

（一）完善财政支农资金绩效审计相关法律法规

审计法为实施绩效审计提供了法律依据，但不具有操作指南的作用，目前，有些地方审计机关已经积极探索了绩效审计，并且颁布了地方绩效审计指南或办法，这对我国绩效审计立法可以提供参考的经验。从我国现有审计立法体系和审计执法的实际情况来看，要求政府全面制定绩效审计相关的法律文件是不现实的，也是不可行的，因此可根据绩效审计发展的要求，借鉴各国的经验，逐步考虑制定《绩效审计法》，从立法上维护绩效审计的权威性，制定《绩效审计准则》，具体规范绩效审计的实施程序、范围、方法等，制定《绩效审计执业规则》，加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求，提高审计队伍的整体水平。

（二）进一步完善财政支农资金的评价指标体系

财政支农资金绩效审计评价指标和评价标准是绩效审计的核心，由于支农资金使用的范围广，使得其绩效审计的项目种类较多，不同种类的绩效审计要求的具体评价指标不尽相同，因此支农资金绩效审计中最大的难题就是难以找到统一的、合适的衡量标准和评价指标。但是，由于支农资金绩效审计中存在着共性，因此可以制定共性的指标评价体系，再根据不同的绩效审计项目来确定其他的评价指标。由于国外开展绩效审计较早，其评价体系也比较成熟，因此可以在借鉴国外经验的基础上，在遵循指标选取的原则、满足公众需求的前提下，建立涉农资金投资项目指标体系。在指标设计的内容上要注意经济性、公平性与社会责任并重，要既有经济效益指标，又有社会效益指标，还要有生态效益指标，以确保全面、客观、公正地分析评价农业专项资金的投资效益。笔者根据财政支农资金绩效审计的共性制定了评价指标体系，该体系包括：综合类指标、使用人层面指标、经济性指标、效率性指标、效果性指标。综合类指标包括：管理责任类指标、组织设置指标、制度健全指标、计划合理性指标、项目合规性指标、项目透明度指标、项目标准指标，该类指标是在原来财务审计的基础上纵向向前延伸，审计对象包括组织机构建设、配套制度建设和规划建设以及各级管理机构。使用人层面指标包括：项目使用率、项目发生故障率、项目投诉数、项目维修方便程度、项目满足需求程度。经济性指标包括：资金到位率、资金充足率、资金利用率、资金管理合规率、资金节约率、资金带动率、项目使用率，经济性对应逻辑框架法的投入过程，在投入层次，确定所需投入的资金、资金利用率等，分析其节约度等。效率性指标包括：项目进度指标、项目完成速度、项目完成质量、项目实用性，效率性对应逻辑框架法的产出，在产出层次，直接确定完成的投资项目的成果，如项目完成进度、项目实用性等。效果性指标包括：社会满意度、收入增长率、环境状况改善、投资覆盖率、合理规划，效果性对应逻辑框架法的项目影响，考虑项目对经济社会环境发展所起的作用和影响，说明按照逻辑框架法设计涉农资金绩效审计评价指标具有可行性。评价等级分为A、B、C、D、E五个等级，各等级对应系数分别为 1.0、0.8、0.6、0.4、0.2。

（三）创新财政支农资金绩效审计方法

西方国家经过多年探索实践和总结，目前被审计理论界认可的主流公共财政绩效评价方法有因素分析法、成本效益分析法、综合指数法、模糊数学法、目标评价法、方案比较法、历史动态比较法、公众评判法等。如因素分析法是利用统计指数体系分析现象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析方法，包括连环替代法、差额分析法、指标分解法、定基替代法；成本效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则不适用；综合指数法是在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大；方案比较法主要用于财政项目资金管理，首先评价各方案有无经济效益和社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。

（四）建立财政支农资金绩效审计问责制度

目前，我国正处于转轨时期，大量体制、机制和制度性问题需要解决，这就迫切需要支农资金绩效审计不只是查出问题，更重要的是从体制和制度角度找出问题产生的原因，并推动相关部门加以改进，因此要建立财政资金审计问责制度，从而避免“审计—整改—再犯—再审计—再整改”的怪圈。刘家义审计长在“免疫系统论”中提出，以建设性审计为主，批判性审计为辅。在制度设计上，审计机关应考虑在形式上建立以经济责任问责为主，采取行政与法律问责相结合的方式，实现由向组织问责到向个人问责的转变；在主体上，建立一个以审计机关为问责主体，其他机构为辅的审计问责制度，形成审计机关、司法部门、纪检部门、行政主管部门以及社会公众问责的合力。

（五）增加审计公告透明度，提高审计质量

审计质量是审计工作的核心，审计机关在财政支农资金审计工作中，要紧紧围绕以审计项目为单元，以落实个人责任为前提，以更高的要求和高度的责任心来增强审计的质量。同时健全审计项目的审计与复核制度，进一步确保审计质量，提高审计报告的撰写质量。在审计报告中，既要分析评价总体情况，又要注意揭露带有普遍性、规律性的问题，以便完善措施，落实相关政策。随着审计工作的不断进步，审计结果公告已成为审计工作中的一项重要内容。审计结果公告就是审计机关向社会公众公开审计事项、审计程序和结果等内容，具有公开性和透明度。《中华人民共和国审计法》规定：审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但实际操作中，审计机关一般只向本级政府、上一级审计机关和被审计单位报告审计结果，基本上没有向社会公布。审计的独立性、公正性及其特有的职能和作用，确保了审计公告内容能够全面、客观、真实地反映和评价涉农资金投资项目的经济性、效率性和效果性，从而满足社会公众的需求，也能更好地促进涉农绩效审计工作的广泛可持续开展。

（六）加强涉农资金的经济责任审计

全面推进农村经济责任审计，促进领导干部守法守纪。财政支农资金的经济责任审计工作，就是把经济责任审计与预算执行、专项资金等审计相结合，推进政府各部门主要领导干部对涉农建设资金使用管理的同步审计。同时严格依法规范审计内容和审计评价，禁止越权进行审计和评价，准确界定领导干部要承担的直接责任、主管责任和领导责任，确保经济责任审计结果可信、可靠、可用。

四、结语

随着社会主义新农村建设步伐的加快，发改委已经根据中央文件精神，积极调整投资结构，中央和地方财政不断增加对于三农支出的投入，这些资金的投入对提高农民收入、改善农村基础设施等发挥了重要作用。但是我国社会主义市场经济体制尚不完善以及政府职能转变尚未完全到位，公共财政体制改革还有待于进一步完善，财政支农资金绩效审计的发展还会遇到大量的难题，还有很长的一段路要走，因此积极开展财政支农资金绩效审计的研究，不仅对我国审计事业的发展有着重要作用，同时也有利于我国经济转型的顺利实施。