财政透明度视角下的政府部门内部控制建设研究

□（山东青年政治学院山东济南250032）

一、政府部门内部控制主体范围界定

由于我国特殊的国情，事业单位是我国一种特殊的组织类型，我国事业单位的数量庞大，一般来说，可以分为行政性事业单位、公益性事业单位和经营性事业单位三类。近年来，我国事业单位开始进行改革，按照社会主义市场经济条件下公共财政的要求，逐步将公共功能较强的行政单位和事业单位划分为政府单位，将不以盈利为目的公益性事业单位划分为非营利组织，将竞争领域的经营性事业单位划分为企业。由于本文立足“财政透明度”视角，因此本文的内部控制主体范围界定为政府单位中的政府部门。政府部门和行政机关是两个相互联系又相互区别的概念，行政机关也可称为政府，强调的是政府总体，是广义的政府概念；政府部门特指各级政府下面管辖的职能部门，是狭义的政府概念。

图1财政信息的披露主体

二、财政透明度的含义

随着经济全球化、政治民主、信息技术的进一步发展，财政透明度问题在全球已经受到了越来越多的关注。财政透明度是良好财政管理的一个方面，但财政透明本身不是目的，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法。财政透明度由此受到国际货币基金组织（IMF）、世界银行、经合组织（OECD）和许多国家的高度关注，学术机构和研究人员也把它视为宏观经济稳定、政府良治和财政公平的一个重要的前提条件。IMF和OECD都制定了财政透明度的最佳做法准则，作为指导各国财政透明度实践的指南。

Kopits和 Craig（1998）最先给出了财政透明度的定义，并且从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度的含义进行了详细说明。他们认为财政透明度就是向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可能进行比较的，便于选民和金融市场准确估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。这是目前最为权威的财政透明度的含义。

国际货币基金组织（IMF）在2001年政府财政统计手册中给出了财政信息的披露主体，如图1所示，这对理解财政透明度的含义提供了理论基础。

三、我国财政透明度的现状及国际比较

（一）我国财政透明度的现状。Bellver和 Kaufmann（2005）对 20 多个国家进行调研，结果表明透明度高与国家的腐败程度低、宏观经济和人类的发展指数高、经济竞争力强有关系。Brautigam（2004）的研究回顾了若干国家的公众参与性预算编制，发现财政透明度高是公民参与预算的必要条件。 Gelos和 Wei（2005）的研究表明国际资金乐于在更透明的国家持有更多的资产。Ritva Reinikka和Jakob Svensson（2004）认为反腐败的另一个思路就是以公共服务的使用者为出发点，使公民容易得到关于公共服务提供的信息，而不是单单试图增加公共服务提供者的责任感。

上述研究表明一国财政透明度与财政业绩有着较为紧密的联系，透明度确实给国家的财经秩序带来了有效约束，这成为国际社会发展财政透明度的主要动力。在我国，蒋洪、刘小兵等（2009）对我国各省的财政透明度进行了评估。财政信息不公开、不透明导致政府在大众中的公信力下降、促使虚假信息在网络中广泛传播。上海财经大学公共政策研究中心自2008年起每年通过对我国省级财政信息的公开情况进行调查研究，来评估我国省级财政透明度的现状。评估结果表明目前我国省级财政信息透明度的状况并不乐观，政府及各部门对财政信息的公开并不积极，仍有所顾虑。其中，2013年的《中国财政透明度报告》中显示：31个省份财政透明度平均得分为370.56分，换算为百分制得分为31.4分，这意味着31个省份作为一个整体来看的话，只公开了全部调查信息中不到1/3的信息。因此，从调查对象的整体水平上来看，我国省级财政透明度状况仍然不高。财政透明度状况最好的省份是海南省，得分为77.7分；紧随其后的福建省得分为68.46分。这两个省得分超过了60分及格线，这是课题组进行省级财政透明度评估5年来首次有省份冲破及格线。而得分最低的3个省份依次是吉林（14分）、辽宁（18.69 分）、浙江（19.44 分），均不超过20分。从得分分布来看，20-30分的省份最多，占48.39%；30-40分的省份占19.35%；而及格的省份仅有6.45%。大多数省份信息公开程度较低。但相比往年，2013年各省份的财政透明度整体状况有明显提高。31个省市财政透明度平均得分为31.4分，去年这一得分为25.33分。与去年相比，31个省份的财政透明度提高了23.96个百分点，这是项目组进行省级财政透明度评估以来增幅度最大的年份，这说明从2012年到2013年，我国省级财政透明度在以较明显的增幅改善。

伴随着我国改革公共财政体制的逐渐深化，政府加强市场化经济体系的建设，我国的民众和相关利益团体对政府财政信息的需求也越来越大，目前我国财政透明度状况在不断完善与提高、政府也加强了对财政信息公开的意愿，但是从我国的整体情况来看，各省的财政透明度状况还比较差，这与政府部门内部控制制度不够健全有着直接的关系，因此，需要建设政府部门内部控制，进而增强政府部门提供公共服务的能力，建立透明、服务型的政府。

（二）美国Tucson市政府财政透明度的启示。徐敏丽 （2013）通过对Tucson市政府实地走访与资料分析，发现Tucson市财政透明度总体比较高，主要体现在：（1）预算制作、修订、审计体现了连续性、完全性。政府所有的活动和收支都全面、细致地体现在预算文件中，没有任何遗漏。（2）内部审计部门监督预算的执行，使公众获得信息并参与预算的制定、修改与监督。市长与理事会安排详实的预算修改与听证会时间表，审计部门一丝不苟地审查监督财政资金的来龙去脉。公众积极地参与预算修订，提出意见并得到相应程度的采纳与重视。（3）信息的可获得性便捷、全面、系统。基本上，近些年的文件资料，包括修订文件在网站上能方便地获得，不需要花费大量时间和精力去搜索。政府尽其所能让公众读懂这些文件，并通过不同的角度体现预算，让不同专业层次的人根据自己的能力了解、领会政府资料。（4）政府的财政信息通过财务报告披露，以了解政府的资产负债情况和收支执行结果，网上的财务报告连续性强，更新快。（5）政府财政信息披露及时、连续。预算报告中，每项收支和活动都列出三年的数字：财政年度的预算数、前一年度的预算数和修订数、再前一年的实际数。（6）Tucson市政府的财政预算精准、公众参与度高。预算日历详细而且通过调研与网上资料分析，财政预算的制定与讨论严格按照财政日历来执行。在每次修订与讨论中都有公众的听证，公众积极提议或者参与预算修订。在网站上每个小小的提议都能够得到政府的关注。

我们可以借鉴，但不能完全按照西方发达国家的标准来设计我国的财政透明度提升的路径与透明程度，脱离对财政透明度提升的环境基础研究而做出决策。一国政府的政务信息公开透明程度一定与该国的政治体系、经济发达程度、文化底蕴、历史背景、社会组织特征、信息管理科学技术等环境因素紧密相关，因此，笔者认为应该有效建设政府部门内部控制，增强政府部门提供公共服务的能力，进而提高本国的财政透明度。

四、建设政府部门内部控制，提高财政透明度

干胜道和王磊（2006）认为内部控制可以降低政府部门中严重违法违纪问题和经济案件未能被查出的风险。国家审计署审计科研所课题组 （2007）按照国际组织有关公共治理的意见，认为强化政府部门内部控制是实现良好政府治理的关键。刘玉廷（2008）认为健全有效的内部控制，是政府部门切实加强内部管理、提高公共资金使用效益和为人民服务水平的重要举措。

（一）政府部门内部控制的含义。美国《联邦政府内部控制准则》充分结合了COSO报告，将政府内部控制定义为：政府为了实现运行的有效性和效率、财务报告的可靠性和符合适用的法律和法规而进行管理的组成部分。王光远（2009）认为政府内部控制是为保证政府（机构或组织）有效履行公共受托责任、杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制流程、机制与制度体系。因此，政府内部控制是更高层次的内部控制，其以满足公共利益为目标，以追求社会效率与公平之间的平衡为价值取向，而且能产生影响宏观经济效果和政府公众信誉的社会效应，在政府管理中发挥制约、规范公共行为的作用。

一般来说，政府内部控制更加宏观，它的主体是政府总体，而政府部门内部控制从属于政府内部控制，它的主体是政府职能部门。2006年，审计署《政府部门内部控制研究》课题组对政府部门内部控制的含义给出了比较权威的理解：政府部门内部控制是内部控制要素与过程的统一。从静态上讲，内部控制是指政府部门为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，该系统由内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施；从动态上讲，内部控制是指政府部门为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。刘永泽（2012）认为政府部门内部控制，是指由部门领导层和全体人员共同实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证政府部门运行管理合法合规、资源分配公平公正、会计报告和相关信息真实完整，提高资金使用的效率和效果，促进政府部门实现发展战略。本文强调的是政府部门内部控制，要与政府内部控制区分开来。

（二）政府部门内部控制建设的建议。内部控制要素是政府部门建立和实施内部控制的具体内容。美国审计总署（GAO）在《联邦政府内部控制准则》中界定政府内部控制要素包括：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五个要素，政府部门内部控制也包括这五个要素。本文借鉴美国Tucson市政府财政透明度的经验，从五要素视角提出建议。

1.建立良好的内控环境。借鉴国际公共部门内控准则，结合政府部门的特殊性和我国国情，进一步完善政府部门内部控制法制建设，以法律和制度形式强化内部控制责任约束，使内控活动有章可循，为违法必究提供有力的理论保障。同时，还要促进与之配套的相关法律法规、规章制度的出台，以适应多数行政事业单位的共性和个别单位的个性。实行内部控制责任追究制度，以加强法律对各部门内部控制的监督。

2.建立风险评估机制。政府部门领导层必须时刻关注政府部门各层次的风险，并对面临的各方面风险进行评估，以有效地应对各种危机。首先确定宏观层次的风险，主要包括滥用职权的风险、资金使用效率低下的风险、资源配置不合理的风险和道德寻租风险等；其次确定微观层次的风险，主要包括预算管理的主要风险、政府采购的主要风险、资产管理的主要风险、财政收支和非税收入的主要风险。

3.确保控制活动顺利开展。美国Tucson市政府的预算制作、修订、审计体现了连续性、完全性。政府所有的活动和收支都全面、细致地体现在预算文件中，没有任何遗漏。我国政府部门应当建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的预算管理体系，预算管理体系的控制活动主要是预算控制，预算控制是政府部门最重要的控制活动。还应该建立严格的授权审批控制和会计信息系统控制。

4.健全内控信息系统，加强沟通与协调。美国Tucson市政府这方面做的非常好，“信息的可获得性便捷、全面、系统”、“政府财政信息披露及时、连续”、“财政预算精准、公众参与度高”，这些都值得我们借鉴。我国政府部门应当建立信息与沟通制度，确保信息及时沟通，促进内部控制有效运行，应当建立一套有效的机制提高信息的有用性和沟通的有效性，包括建立内部报告制度、建立反舞弊机制、建立岗位责任制、建立内部控制信息化系统等。

5.健全内部审计制度，确保内部监督质量。美国Tucson政府是由内部审计部门监督预算的执行，使公众获得信息并参与预算的制定、修改与监督。我国政府部门要结合自己的情况，认识到内审的重要性，合理设置内审的组织结构，要坚决彻底地保证内部审计机构的独立性，要加强内部审计技术的创新，还要借助政府审计的独立性，内外部审计相互联系，形成合力，致力于我国政府部门内部控制建设。