协同-生产理念视域下养老服务模式的创新研究

曲绍旭

（南京工程学院，江苏 南京 211167）

■管理学

协同-生产理念视域下养老服务模式的创新研究

曲绍旭

（南京工程学院，江苏 南京 211167）

我国养老服务的现有模式在内容、方式、目标等方面不尽一致，难以统一。在养老服务社会化之趋势下，实现政府、社区、家庭、机构等养老资源的互通有无已是当务之急。从理念、问题、模式行为的理论视角，加之养老服务的现有资源、参与机制、专业程度的现实视角观之，协同-生产的理念在养老服务已具备发展条件。因此，要从安排服务人员和确定服务群体、收集老年人及家庭成员的需求信息、成立服务小组及协调小组间关系等方面完善养老服务体系，形成固定之模式，进一步提升老年人社会福利。

模式；协同-生产；养老服务；创新

模式的意义在于指导性的解释，其目标指向为设计最优方案①。以此观之，养老服务模式是以多方参与为行动基础，以协同合作为实施理念，以老年人福利提升为最终目标的养老样式②。养老服务模式的创新与完善是未来养老业发展之趋势，一来可有效缓解老龄化所带来之弊端，减轻家庭养老的压力；二来能加快社会组织的参与，进一步提升老年人的福利水平。在该理念指引下，我国养老服务政策在对象选择、机构参与、业务涵盖等方面不断完善，并逐渐形成了特有的模式。

其一，不断扩大服务对象的选择范围。从最初的“保障城市‘三无对象’和低保对象等困难老年人为重点，发展老年福利服务事业，推进社会福利社会化”③，到如今的“生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人，符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区”④。由是观之，我国养老服务在对象选择方面经历以特殊到普遍的过程。

其二，努力促进社会机构的参与。首先，推出鼓励性政策。民政部在2005年11月16日颁布的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》中规定“对于社会力量根据当地社会福利事业发展规划和区域社会福利机构设置规划依法兴办的非营利性福利机构给予政策和资金的支持”⑤。其次，实施引导性政策。民政部在2012年7月24日颁布的《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》中规定“采取政府补助、购买服务、协调指导、评估认证等方式”来引导各类民间资本进入居家养老服务领域⑥。再次，颁布合作性政策。民政部在2013年12月13日颁布的《民政部关于建立养老服务协作与对口支援机制的意见》中规定“公办养老机构为民办养老机构扶养老年人提供帮助，民办养老机构通过购买服务方式承接公办养老机构的政府托底对象”等⑦。

其三，逐步增加服务内容的种类。2006年3月23日全国老龄委办公室、发展改革委、民政部等联合推出的《关于加快发展养老服务业的意见》文件中所规定的的养老服务内容多集中于“支持发展老年护理、临终关怀服务业务”⑧，而《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中不仅规定了“实行普遍性服务和个性化服务相结合”等服务内容，而且要“促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展”④，服务内容不断完善。

以现实观之，我国养老服务主要包含居家养老、社区养老和机构养老等模式，各模式在服务的范围、方式等方面不尽一致，且衔接困难，这使得服务屏障难以逾越。这不仅不利于服务经验的自由交换，影响了服务质量的提升，而且亦阻碍了养老服务模式的发展。养老服务模式发展的趋势不是把服务推向社会的表面阐释，而是要在政府放权的基础上，进一步融合服务内容，改变以往“政府-社会-老年人”的服务指向，完善“社会-老年人”的服务网络，实现真正意义上的“社会化”。这一改变需要政府、社区、家庭、机构、老年人等主体倾力而为，打破意识壁垒，实现互通有无。因此，本文以协同-生产为行动理念，尝试通过协同各类养老服务资源，优化服务组合，形成新的服务链接，在此基础上进一步创新养老服务模式。

一、理论阐释：协同-生产的理念发展及其主要内容

协同-生产（Collaborative-production）的理念肇始于国外的公民赋权（Empower）思想，这一思想认为公民应参与到影响其生活的政策决策中。随着上世纪60到70年代社会运动的深入发展，参与式理念被逐渐认知并内化于社会机制中。尽管如此，在随后的发展中，社会照顾参与机制所发挥的作用却微乎其微，尤其是在美国、欧盟、澳大利亚等国家和地区，经常会出现较低质量的公共政策甚至违约现象。

上世纪80年代伊始，多元化政策理念的影响日益扩大，这一理念认为政府要提高公共服务的回应能力，决策的透明度和参与度，并且对经济社会发展中的深层次矛盾做出及时回应[1-2]；政府要提高公共服务的效率，实施公共服务的市场化运作，同时要融合权威与人文情怀等理念[3]；完善公民资格、社会资本以及民主化的理念。以上理念，加之该阶段政府财政赤字以及信任度的下降，使得公共产品供给的社会契约理念又流行起来[4]，这为协同-生产理论发展提供了现实土壤。

自上世纪90年代以来，协同-生产的理念逐渐被人们所认知，这一理念要求服务接受者（包括老年人在内）对公共服务做出积极回应并参与其中，此时的社会组织被当做积极力量引入到养老服务中来。如Alford以澳大利亚为例，认为政策制定者与参与者（尤其是社会组织）应该推出合作的模式⑨。有研究者认为，养老服务社会化不仅指社会资本的形成，而且更多地关注个人主义、社团主义等理念的实施，通过谈判、经验分享等方式发展多重服务模式，尽可能满足服务接受者的实际需求[5]。

由是观之，协同-生产的理念是指以团体合作的方式，通过成员间知识、能力、技术等方面的交流与融合，从而产生新的服务模式，以此来达到提高公共服务水平的目的。应该说，协同-生产不仅停留在理念阶段，而且具备了指导意义。

协同-生产理念的实施共分为四个阶段：第一阶段为服务主体与客体的确定。在公共服务多元化的视域下，服务主体不仅指政府，而且还包括家庭、社区、NGO、企业等社会组织。虽然不同服务内容对服务主体的要求有所不同，但“以政府为主要，联合其他主体参与”的方式则成为所有服务的必须。随着关系的拓展，个人已难以独立于网络系统之外，要经常利用其所处的社会环境攫取社会资本，因此，服务客体除服务对象外，家庭及与之相关的群体亦被包含其中。

第二阶段为服务小组的建立。在确定主体及客体后，在协同-生产理念的要求下，要根据服务对象的特征来建立服务小组。通过经验的审视，服务小组的分类亦存在“个性”中的“共性”，主要包括以下几组：护理人员小组（Carer Group）。其主要任务是利用其专业手法识别弱势群体的缺陷及障碍，联合专业人员设计护理模型，提升照顾人员的需求满足程度；服务供给小组（Service Provider Group）。与护理小组不同，服务供给小组由专业与非专业人员所组成，所提供的服务更加广泛，如心理咨询、社会适应能力训练、社会关系网构建等；顾问小组（Advisory Group）。由专业人员组成，主要任务是提供咨询服务，识别与解决模型设计、系统运作等过程中所遇到的滞碍，使得服务模式更具稳固性；服务促进小组（Facilitators Service Group）。主要任务是联系各小组成员，为其提供便利，促进服务更好、更快的完成。为此，这一小组要具备完善的沟通能力，主要由服务辅助企业、民办非企业等组织构成。

第三阶段为服务小组的协同。以促进小组为中心，在信息资源互换的基础上形成服务网络（如图1）。第一，促进小组与护理小组间的协同。服务辅助企业、NGO可与专业服务人员建立帮扶关系，NGO成员与专业服务人员以讨论的方式，听取各自所需，在此基础上创新服务模式；第二，促进小组与服务供给小组间的协同。两者可采取联合的方式，促进小组可为服务供给小组提供专业人员，进一步提升其服务能力；第三，促进小组与顾问小组间的协同。顾问小组主要起到沟通与桥梁的作用，它要不断地与其它小组进行沟通，听取其意见，并将意见反馈给顾问小组，从而不断地完善服务模式。

图1：服务小组间的协同（虚线表示服务小组的信息反馈过程）

第四阶段为服务模式的生产。服务模式的生产受诸多因素影响，即来自于服务对象的客观需要，也涉及到服务主体的实际运作。此外，小组间协同的形成并非意味着就一定能产生良好的服务模式，因此，要在前期工作之基础上，定期组织组成员进行小组会议，在求同存异之基础上，探讨各小组现实所处的环境以及服务过程中存在的问题，从而形成和而不同的服务模式。

二、现实权衡：协同-生产理念对养老服务的适应性分析

若把协同-生产的理念运用到养老服务体系中，需要在理念分析的基础上，进一步分析环境的适应性。从理念适应的角度看，协同-生产理念与我国养老服务社会化的推进研究不谋而合。从环境的角度看，我国养老服务在资源配给、参与机制、专业化程度等方面也为协同-生产理念的引入奠定了现实基础。

（一）理念的适应性

从我国养老服务社会化的研究进程中可看出，养老服务主体间协同的相关研究已然成熟。本文从理念视角、问题视角、模式行为视角三阶段对养老服务多元化研究加以总结，引之为研究借鉴，为协同-生产理念的引入提供耦合性视角。

我国养老服务社会化研究的第一阶段为理念视角（1993年-2005年），主要集中于服务责任、资源配置等方面的探讨。养老服务社会化的研究肇始于对有偿养老服务的思考，认为“应该根据需要建立相应的服务机均，完善有关法规，妥善解决经费来源，培养合格的护理人才”[6]。随着对老年服务社区化的认识更新[7]，养老服务社会化的研究集中于探讨居家养老、社区养老、社会养老之间的资源配置[8]；同时提出“以社区服务为载体，充分利用社区优势，照顾退休人员的晚年生活”[9]，有的学者则直接提出社区内老年人设施的分类及建立方式，如建立以老年学校、老年活动站、老年谈心站为基础的社区三级为老服务网络[10]；也可以根据老年人对居住条件的不同需求，设计不同层次的住房和生活设施[11]。

第二阶段为问题视角（2005年-2009年），主要集中于服务的可行性、资源高效利用等方面的探讨。如对提高养老服务机构收入的探求，认为要从设施开放收入、特色服务收入、教育培训收入、医疗康复收入及其他收入等方面促进增加有形收入[12]；对养老服务机制、队伍、网络、评估等方面的考量[13]。并试图把政府、市场、社区、家庭的养老资源进行整合，认为应建立自我和家庭养老、社区和邻里养老、市场养老、政府和机构养老等四种整合模式[14]。此阶段亦有制度创新，如对劳动互换的居家养老服务体系的可行性探究，认为建立基于劳动互换的为老服务体系，合理设计制度，将可以有效调动其他社会资源来弥补现行社会保障体系的不足[15]。

第三阶段为模式、行为视角（2009年-至今），此阶段为研究之繁荣阶段，出现诸多创新性观点，主要集中于以对养老服务的系统、模式的探求，而不是完全拘泥于体系完整性的概述。在系统建设方面，如从协作角度探讨我国居家养老服务体系的发展与管理创新，认为居家养老服务体系要解决在服务整合、系统整合和系统发展上的协作需要，兼顾效率与系统的稳定性和适应性[16]；在区域模式方面，如以上海市徐汇区、长江三角洲地区、兰州市城关区、南京市、苏州沧浪区、北京市、西部六省区等地的实际养老经验为基准[17-23]，探求我国养老模式之完善。

同时，此阶段之研究更多从微观角度展开，试图引进其他养老服务要素，来共同丰富其内容。如对人性化居家养老服务新模式，认为社区要满足不同层次老人的需求，需建立形式多样的服务项目[24]；对社区服务型居家养老的社会支持系统研究，认为要将社区服务型居家养老与新农村建设有效结合，通过新农村建设为农村居家养老提供相关的社会支持，并逐步建立农村居家养老的社会支持系统，促进农村居家养老的实现[25]；社会工作在机构养老方面的介入研究，鼓励和吸引高等院校社会工作专业毕业生到养老机构工作，对机构工作人员进行在职训练、辅导和支援，加强护理、社会工作、心理等方面的专业培训[26]；非营利民间组织的政策扶持与养老服务发展的相关性分析，认为非营利民间组织的地位可从效率和责任层面以及人文主义和成本效益层面来理解[27]；鼓励社会组织和个人以“投资”、“承包”、“托管”、“股份制”等形式参与养老服务业的发展等[28]。

由此可见，我国养老服务社会化的研究发展至今，已于协同-生产理念日趋一致，并为其在现实的应用奠定了理念基础。

（二）现实的适应性

除理念的适应性外，我国养老服务的现实发展，又为协同-生产理念的引入提供了良好的制度环境。

其一，养老服务的资源不断完善。养老服务资源主要包括财力资源、物力资源、人力资源和组织资源四大类[29]。近几年，我国养老服务支出不断增加，以养老金为例，2002年支出2843亿元，此后一直增加，而2011年较之2010年增长20.94%⑩。2013年国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中又规定“各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设”④，这预示着今后会进一步加大对养老服务财力、物力的支持。同时，养老服务人力与组织资源亦不断发展，《民政部发布2012年社会服务发展统计公报》显示“截至2012年底，全国各类养老服务机构44304个，比上年增加3436个”○11，且“全国共有老龄事业单位2583个，老年法律援助中心2.2万个，老年维权协调组织7.8万个，老年学校5.0万个，各类老年活动室34.6万个”○12。完善的养老服务资源为协同-创新理念的展开奠定了物资基础。

其二，养老服务的参与机制不断改进。随着公共服务多元化理念的实施，我国养老服务的参与主体、参与形式及评估方式会愈加丰富。在参与主体方面，除政府外，家庭、社区、机构、NGO等也将不断地介入到养老服务体系中；在参与形式方面，除资金、物资帮扶外，非物资帮助的形式亦不断出现；在评估方式方面，多主体参与的评估机制会打破原有“自上而下”的评估方式，更有利于养老服务的传输，服务效果会更为明显。因此，多元化的参与机制为协同-创新理念的展开提供了社会资源。

其三，养老服务的专业程度不断提高。专业化是养老服务的发展趋势，从现有情况看，我国养老服务体系中专业化因素的影响在不断扩大。在居家养老方面，许多地方建立了“社工+义工+护工”的专业化养老服务团队，利用专业知识对老人进行心理慰藉、情绪疏导和临终关怀等服务；在社区养老方面，国内很多社区都建立了社区活动中心，该中心除了为老年人提供日常生活所需之外，还组织专业人员为老年人开展活动，丰富了其晚年生活；在机构养老方面，随着养老服务市场化的发展，我国养老机构的数量日益增多，竞争日趋激烈，各机构为提高竞争力而不断完善服务质量，这也在客观上提高了养老机构的专业化程度，养老服务的专业化为协同-创新理念的展开提供了操作平台。

三、协同-生产视域下养老服务模式的路径选择

优化养老服务模式的最终目的在于完善服务效果，而养老服务效果优劣的衡量在于老年人需求的满足程度。就需求而言，一方面，老年人需求具有特殊性，除一般性需求之外，老年人还因生理机能的变化而存在着特殊性需求；另一方面，随着时代的发展，老年人社会参与、心里提升等方面的需求也在不断地被提出。因此，养老服务的开展与实施必须要以需求为中心，不断完善与改善服务的内容。在“协同创新”之现实背景下，养老服务的模式应打破独立主体运作的传统，变“单一性”服务为“多元性”服务。以老年人实际需求为现实指导，通过建立协同小组，在对养老服务社会化问题进行多次商议、探讨的基础上，形成更具创新性的建议（如图2）。具体来说，养老服务模式的路径选择主要包括以下几方面：

图2：协同-生产视域下养老服务模式的路径选择

首先，安排服务人员和确定服务群体。服务人员主要包括专业护理人员、社区工作人员、NGO人员、老年人家庭成员等。专业护理人员主要由医院、养老院等机构的服务人员所组成；社区工作人员主要由熟悉老年人服务且具备专业知识的政府工作人员所组成；NGO人员由熟悉心理咨询，有较强沟通与社会参与能力的人员所组成；家庭成员不仅包括老年人的直系亲属，还应包括其邻里成员。此外，确定服务群体（即老年人）后，还要根据年龄、配偶情况、收入、行动能力等要素对其进行分类，以便于开展后续工作。

其次，收集老年人及家庭成员的需求信息。老年人及家庭成员需求信息的完善是养老服务模式创新的前提条件。为此，需要注意以下几点：第一要建立信任基础。老年人与服务人员间要进行多次讨论，通过头脑风暴的方法挖掘其多元需求；第二要简化咨询内容。受身体机能所限，部分老年人理解能力有限，因此需要服务人员不断重复所列出的问题，如利用非专业的语言来解释功能性障碍、社会参与能力等术语；第三要实施角色扮演。对于老年人难以理解的问题，服务人员可通过角色扮演的方式让其身临其境，通过感同身受的方式使其理解其中隐含的意义，从而有效完成信息的收集工作。

再次，成立服务小组及协调小组间关系。这是养老服务模式创新的关键所在。服务人员的安排与协调是服务水平高低的重要参考因素，因此，要在协同-生产的理念视域下，从服务人员的专业背景、知识能力、实际操作等方面进行分类，成立以下服务小组：第一组为服务提供小组。除以上所列举的部分服务人员外，还应包括盈利性服务机构人员、社区医护人员等；第二组为顾问小组。主要由民办非企业（养老服务方面）人员、服务评估团队成员等组成；第三组为促进小组。主要由促进组织成员、民政部门代表、养老服务产业代表等组成。分组成员要定期举办交流会议，协调资源，取长补短，共同创新，最终形成针对性的服务团队。同时，服务小组在组成与交流的过程中要注意：第一要避免服务竞争。养老服务涉及主体众多，竞争不可避免。为此要把服务供给链分散开来，形成不同的服务单元，尽量使所有的服务单位受益；第二要说服政策决定者。养老服务模式的推进受政策影响较大，为此要确保交流成员在单位中具有决定权，同时要有充分的时间参与长期的讨论。

最后，完善养老服务模式。在前期工作的基础上，服务小组要根据实际需求制定服务方案，在充分比较的基础上选择最优的服务计划。同时，在实行的过程中要根据客观实际改变服务内容，最终形成完善的服务模式。养老服务模式的形成受多重因素的影响，在实施的过程中要考虑与现有政策的冲突性、管理要素的阻碍等问题。因此，在协同-生产视域下完善养老服务模式要在以下几方面进行改进：第一要评估风险进程。为使利益相关者接受直至参与服务计划，服务小组成员需要列出所有的计划进程和风险考量；第二要确保管理的持续性。为明确管理计划和责任，要实行团队的分管制，明确模式管理的上下级关系。基于此，才能形成良好的服务团队，促进服务模式的形成。

[注 释]

① 现代汉语词典将模式解释为“事物的标准样式”，而韦氏英语词典将模式（mode）解释为“a form or manner of expression”。

② 或曰福利多元主义，详见田北海、钟涨宝的“社会福利社会化的价值理——福利多元主义的一个四维分析框架”、李明、李士雪的“福利多元主义视角下老年长期照护服务体系的构建”、韩央迪的“从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化”等文章。

③ 参看：民政部官方网站“关于开展养老服务社会化示范活动的通知。网址：http://fss.mca.gov.cn/article/lnrfl/zcfg/200711/20071120003616.shtml。

④ 参看：中华人民共和国中央人民政府官方网站“国务院关于加快发展养老服务业的若干意见” 。网址：http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm。

⑤ 参看：民政部官方网站. 关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见。网址：http://fss.mca.gov.cn/article/tzgg/201303/20130300431214.shtml。

⑥ 参看：民政部官方网站. 民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见。网址：http://fss.mca.gov.cn/article/zcwj/201207/20120700336902.shtml。

⑦ 参看：民政部官方网站.民政部关于建立养老服务协作与对口支援机制的意见。网址：http://fss.mca.gov.cn/article/lnrfl/zcfg/201312/20131200565535.shtml。

⑧ 参看：民政部官方网站.关于加快发展养老服务业的意见。网址：http://fss.mca.gov.cn/article/lnrfl/zcfg/200903/20090310028507.shtml。

⑨ 详见 Alford J.Toward a New Public Management Model: Beyond ‘Managerialism’ and Its Critics. J Dev Adm ，1993(3):62–88；Alford J.A Public Management Road Less Travelled: Clients as Co-producers of Public Services. Aust J Public Adm ，1998 (4):128–137；Alford J.Why Do Public-sector Clients Coproduce? Toward a Contingency Theory. Adm Soc ，2002 (1):32–56；

⑩ 参看：东方财富网，“中国养老金支出压力日益加重”。网址：http://finance.eastmoney.com/news/1350,20130424287680171.html，2013.4.24。

⑪ 参看：人民网，“民政部发布 2012年社会服务发展统计公报（全文）”。网址：http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537.html，2013.6.19。

⑫ 参看：人民网，“民政部发布 2012年社会服务发展统计公报（全文）”。网址：http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537.html，2013.6.19。

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本文推荐专家：

周沛，南京大学政府管理学院，教授，研究方向: 社会福利。

陈芳，南京工程学院人文与社会科学学院，副教授，研究方向：老年社会工作。

The Innovative Research on the Model of Old Service under Collaborative - production Sight

QU SHAOXU
(Nanjing Institute of Technology, Nanjing 211167, China)

The existing patterns of old service in the content, methods, goals are not the same, and their reunification is difficult. Under the trend of the socialized old service, it is imperative to realize the exchanges of pension resources among the government, communities, families, and institutions. From the theoretical perspective ideas, problems, patterns of behavior, coupled with existing resources, pension services, real perspective of participation mechanisms, and professional degree view, collaboration - production concept in the development of old services has already obtained the conditions for development. Therefore, the old service system should be improved by arranging service personnel and determinng serviced groups,collecting requirements information of the old people and their family members, establishing service teams and coordinating their relationships to form a constant mode to further enhance the elderly social welfare.

Model; Collaborative-production; Old Service; Innovation

F241.34

A

1008-472X(2014)09-0031-08

2014-06-23

江苏省高校哲学社会科学基金项目：江苏省农村养老服务机制创新研究—基于福利效能视角（2013SJB6300042）

曲绍旭（1980-），男，辽宁本溪人，南京工程学院政治学研究所，南京大学政府管理学院研究生。