解读《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》

杭州市国土资源局 陈 军

解读《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》

杭州市国土资源局 陈 军

5月28日，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，自2014年10月1日起施行。为更好掌握该条例，现就条例出台的背景及相关内容做以下解读。

一、出台的背景与过程

老《拆迁条例》已不适应城市化、工业化快速发展的需要，导致社会问题频发，受到广泛责难，新《条例》的制定迫在眉睫。2007年3月，《物权法》颁布，10月1日生效实施。老《条例》与《物权法》产生冲突。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》在适用范围上没有区分“因公共利益的需要”和“因非公共利益的需要”拆迁的主体是依法领取《拆迁许可证》的拆迁人。《物权法》的规定直接影响到了原拆迁条例的法律制度根基。因此，行政机关的拆迁许可实际上在没有正当理由的情况下，以行政许可的方式剥夺了单位、个人对房屋的所有权。《物权法》的规定，直接导致原拆迁机制发生根本性的变化。原拆迁条例没有区分因公共利益的需要和因非公共利益需要，所有拆迁活动都适用同样的拆迁机制。而根据《物权法》的精神，为了公共利益的需要，依照法律制定的权限和程序可以对单位、个人的房屋实行征收并予以补偿；因非公共利益需要进行的拆迁，实质上是一方当事人协议收购另一方当事人的房屋，并不涉及房屋所有权的强制转移，应当以自愿、公平为基本原则，政府强制力一般不再强行介入。这样一来，亟须制定新的有关不动产征收或者房屋征收征用的法律来解决这一现实问题。

2007年12月24日，国务院第200次常务会议审议了《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》。常务会议认为，这个条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。温家宝总理说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责”。根据国务院常务精神，法制办与住房城乡建设部、发展改革委和国土资源部等单位共同成立了工作组，多次进行实地调研，选取40多个典型城市进行专项调查统计，并于2010年1月29日和12月15日两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议65601条和37898条。工作组召开了45次各类座谈会，经过综合分析，反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》。2011年1月19日，国务院第141次常务会议审议并原则通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》。1月21日，温家宝总理签署国务院第590号令，公布了该条例，自公布之日起施行。在此背景下，为贯彻国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》精神，结合浙江省国有土地上房屋征收与补偿工作的实际，省人大通过走访、座谈等多种形式征求各地的意见，仅杭州一地就召开座谈会三次，广泛听取基层及做地单位的意见对草案进行修改。2014年5月28日，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，自此，该条例经过两上两下得以施行。

二、条例出台和施行的意义

制定《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》，关系到群众切身利益，关系到工业化、城镇化进程，关系到现代化建设全局。

该条例的出台和施行，有利于保障民生、促进发展和维护稳定。通过对房屋征收与补偿法律制度的构建，在制度层面真正实现了“事前民主参与、事中强化监督、事后获得救济”，为正确处理民主、发展、稳定之间的关系提供了制度性渠道，坚决遏制了“暴力拆迁”与“暴富拆迁”并存、“暴力执法”与“暴富抗法”并存、“侵害被征收人的合法权益”与“个别被征收人漫天要价”并存等现象。该条例的出台和施行，有利于规范政府的征收与补偿行为，有利于依法保护被征收人的合法权益，有利于经济发展方式的转变和产业结构的调整，有利于促进相关法律制度建设的推进和完善，有利于加强和改进群众工作。

三、房屋征收补偿条例的适用范围

房屋征收的前提是“为了公共利益的需要”，所谓“为了公共利益的需要”，是指条例第八条所列的国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区（旧城区概念比“危旧房改造”更科学、严谨，有一定的法律依据，比较容易被社会接受）改建的需要，法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

房屋征收的对象是“国有土地上单位、个人的房屋”，条例所规范的房屋征收的客体，所强调的是房屋所附土地的属性，即国有土地。这里的“国有土地”是指所有权属于国家所有的土地，作为房屋征收客体的“国有土地上的房屋”，只有“合法建设的建筑物、构筑物及其他地上物”，才能依法予以补偿，对于违章建筑，则一律不予补偿。需要指出的是，城中村和城乡结合部虽然在城市规划区内，但其土地性质属集体土地，不适用本条例。

征收人应当对被征收房屋所有权人（即被征收人）给予公平补偿。这里的“征收人”是指市、县级人民政府。市、县级人民政府既是征收的主体，也是补偿的主体。中央政府和省、市、自治区、直辖市政府以及乡镇政府，一般不作为房屋征收与补偿的主体，直接从事国有土地上的房屋征收与补偿活动。

这里的“公平补偿”有两层含义。一是在时间顺序上的公平。同一个房屋征收项目，先搬迁的人与后搬迁的人，在补偿上应当是一致的、公平的。二是交易上的公平。同样一所房屋，“因公共利益需要的征收”所获得的补偿，不能低于“因非公共利益需要的拆迁”所获得的补偿。

需要特别注意几个问题：一是条例不调整租赁房屋中对承租人的补偿；二是单位自管公有住房的征收适用本条例；三是特殊房屋的征收，有关法律、法规另有规定的，从其规定；四是非因公共利益的需要实施的拆迁活动，不适用本条例；五是“因收地而征房”与“因征房而收地”一样，适用本条例。

四、房屋征收与补偿的主体、实施单位以及监督机制

条例第四条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。设区的市与市辖区人民政府的房屋征收与补偿工作职责分工，由设区的市人民政府确定。设区的市、县（市、区）人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。设区的市、县（市、区）人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”这条规定包含以下三层含义：一是房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府；二是房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施；三是市、县级人民政府有关部门应当互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”

条例第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的，其实施房屋征收与补偿工作所需经费由财政予以保障。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”接受委托的“房屋征收实施单位”，可以是政府部门及其内设机构或者所属单位，如房屋征收部门的房屋征收中心；可以是基层人民政府（如乡镇人民政府）；可以是政府派出机构（如街道办事处、经济技术开发区管委会、高新技术开发区管委会）；可以是基层自治组织（如居民委员会、村民委员会）；但不能够委托给开发商、拆迁公司或者其他与房屋征收有利害关系的其他单位和个人。房屋征收与补偿属于政府行为，不需要有专门的房屋征收资质，但受委托实施单位应具有建设工程结构、房屋拆除、入户调查、现场危机处理等方面的知识和技能。

条例第六、七条从五个方面就监督机制作出了规定，分别是政府层面监督、社会监督、监察监督、审计监督和委托监督，这里不再一一阐述。

条例第八条特别规定：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”

五、房屋征收决定的基本程序

1.房屋征收决定程序，是政府作出房屋征收决定行为的规范和准则

流程如下：

2.作出房屋征收决定的必要要件、附加要件

必要要件：房屋征收决定所涉及的建设活动属于“为了公共利益的需要，”也就是说应符合条例第二条的规定；取得有关规划的预审批；有完善的征收补偿方案且经过充分论证和征求公众意见；完成社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用；对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。

附加要件：一是保障性安居工程建设和旧城区改建项目，应当纳入市、县（市、区）级国民经济和社会发展年度计划，并经本级人民代表大会审议通过；二是旧城区改建项目的征收补偿方案，必要时应当组织听证并修改完善；三是涉及100个以上被征收人的建设项目，须经政府常务会议讨论决定；四是因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当与被征收人签订附生效条件的补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；未达到规定签约比例的，补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止，比例不低于百分之八十。

六、补偿制度

补偿程序属于房屋征收程序的重要组成部分。补偿的基本程序主要包括：房地产价格评估机构的选定或者确定；对被征收房屋价值进行评估，异议复估和异议委员会鉴定；选择补偿方式，可货币补偿，也可产权调换。

七、房屋征收评估制度

选定或者确定房地产价格评估机构；评估委托，签订委托书或者委托协议；制定评估方案；收集评估资料、组织实地查勘、入户调查；选定评估方法；进行评估，形成初步评估结果并公示；提交评估报告，包括整体评估报告和分户评估报告，并将报告送达或者公示；评估资料的立卷、归档；对评估报告的解释、说明；复估和专家委员会鉴定。