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促进节约集约用地保障两美浙江发展

2014-09-18浙江省土地勘测规划院徐忠国陈建明蒋明利于梦婵

浙江国土资源 2014年7期
关键词:集约节约用地

浙江省土地勘测规划院 徐忠国 陈建明 蒋明利 于梦婵

促进节约集约用地保障两美浙江发展

浙江省土地勘测规划院 徐忠国 陈建明 蒋明利 于梦婵

浙江位于我国东南沿海,长江三角洲南翼,辖区土地总面积10.55万平方千米。浙江虽为全国经济和市场强省,在全国省域发展水平竞争力排名第三,市场化进程竞争力排名居首,但在土地资源方面是个小省,人多地少,七山一水二分田,人均土地面积仅为全国的1/3,人均耕地仅0.5亩。随着工业化、城镇化的快速推进,耕地保护形势日趋严峻,建设用地供需矛盾突出,“发展缺空间、用地缺指标、补充缺后备”已成为我省当前发展面临的最大困难。早在2004年,时任浙江省委书记习近平同志就明确指出:“土地要素制约是我省的硬约束,必须首先盘活存量土地,严格控制增量用地,通过控制增量来倒逼存量,大力促进土地节约集约。要长期过紧日子,以最小的资源环境代价谋求最大限度的发展。”近年来,我省各级党委、政府迎难而上,把节约集约用地作为深入学习实践科学发展观,统筹保障发展和保护资源,调整经济结构、转变发展方式的重要举措,坚持“以亩产论英雄,以集约促转型”,通过政策引导,以“空间换地”、实施亩产倍增、加快低效用地再开发为突破口,推进土地利用方式转变,为干好一三五、实现四翻番,建设“两富两美”现代化浙江提供了有力的支撑,走出了一条具有浙江特色的节约集约用地的道路。

一、加强政府引导推动,注重节约集约用地各项工作有序推进,全省节约集约用地意识不断提高

2008年,根据省委、省政府“全面小康六大行动计划”,全省启动了“365”节约集约用地行动计划,提出节约集约用地三大目标,推进六大工程,建立五大保障体系。同时,建立了“365”节约集约用地行动计划目标责任体系和考核办法,每年开展区域建设用地集约利用水平评价,并将其结果纳入了党政领导班子实绩考核,有效地增强了各级党委、政府节约集约用地的自觉性和责任感。到2012年底,各项任务均顺利完成,全省万元生产总值耗地量37.5平方米/万元,比2007年底53.9平方米/万元下降了30.4%;单位GDP新增建设用地消耗量、固定资产投资增长新增建设用地消耗量与2007年末相比分别减少了57.3%和68.6%。2010年,全省开展国土资源模范县(市)创建活动,目前共有12个市县被评为全国模范市县,形成了政府主要领导亲自抓,社会各界共同参与的创建格局。2013年,全省提出实施“亩产倍增”行动计划,推进空间换地加快城镇低效用地再开发,通过全面实施新增建设用地“节流减量”、存量建设用地“挖潜增效”、批而未供土地“减量加速”等综合措施,确保2020年全省单位建设用地生产总值比2012年翻一番。这一系列的工作部署与宣传活动,切实增强了我省全社会的土地忧患意识和节约土地资源的责任意识,营造了全社会节约集约利用土地的良好氛围,创造了许多成功的节约集约用地经验和做法。如绍兴县提出了“亩产论英雄”理念,永康市推行“空间换地”和“工业用地履约保证金制度”,临海市做好“加减乘除”文章,海宁市实施“联保、联审、联验、联处”制度,义乌市创新推出工业用地出让年限分阶段实施措施,慈溪市实施“零增地技改”,宁波江北区实施工业低产田改造等等。

二、强化规划计划管控,注重节约集约用地调控机制的建立健全,土地利用结构持续优化

科学的规划是最大的节约用地。我省坚持强化规划管控,全面开展并完成了土地利用总体规划修编。在规划修编中,以节约集约用地为土地调控的重要目标,整合城乡规划、产业发展等规划,进一步强化了土地利用总体规划对全省经济社会发展及区域、产业、基础设施建设中的综合空间管制作用,强化了规划对节约集约用地的调控和引导。建立土地利用总体规划评估调整制度,全面完成省市县级土地利用总体规划中期评估,增强规划的管控和适应能力,着力保障“四大国家战略举措”和浙商创业创新用地空间。进一步推进规划适时修改,优化国土空间格局,明晰城乡生产、生活和生态功能范围,推动工业、农业和居住用地的集中集聚,把生态红线、耕地红线、永久基本农田、城市扩展边界落实到规划中去。着力探索经济社会发展规划、城乡规划、产业发展规划与土地利用总体规划的深度融合机制,加快推进安吉、临安等地“三规融合”试点,强化土地利用统筹管控。探索完善有条件建设区用途管制规则,强化城镇建设用地扩展边界的控制,防止建设用地无序扩张。改进土地利用年度计划分配办法,不唯GDP论英雄,逐步提高节约集约用地水平在计划指标分配的权重(2013年已将权重提升至30%),实行新增建设用地指标分配与土地节约集约利用水平、与批而未供土地消化利用相挂钩,整合好新增、周转、专项和存量盘活等各类用地指标,进一步落实计划差别化管理措施。完善年度计划执行考核机制,加大计划执行情况评估考核力度,没有完成批而未供消化利用任务的,相应核减新增建设用地指标,从而建立健全奖惩机制。

三、明确政策导向,注重节约集约用地长效机制的逐步完善,土地投入产出效率显著提高

我省紧紧围绕推进节约集约用地工作,以改革的思路,综合运用经济、法律、行政、技术等手段,积极探索节约集约用地的有效途径和措施,在控制增量引导盘活存量土地、规范初次配置推进土地市场交易等方面作出相应约束与激励有效结合的制度安排。2008年,《国务院关于促进节约集约用地的通知》下发后,我省先后出台了《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》(浙政发〔2008〕3号)、《浙江省人民政府关于印发资源节约与环境保护行动计划的通知》(浙政发〔2008〕52号)、《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省365节约集约用地目标责任考核办法(试行)的通知》(浙政办〔2009〕27号)、《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》(浙政发〔2011〕17号)、《浙江省人民政府办公厅关于切实做好省级产业集聚区产业引导和项目准入工作的意见》(浙政办发〔2012〕3号)、《浙江省人民政府办公厅关于调整土地使用税政策促进土地集约节约利用试点工作的通知》(浙政办发〔2012〕153号)等多个推行土地集约利用的综合性政策措施文件。通过以上政策措施的具体部署实施,以及宏观层面上的统筹协调,全省的土地利用效率得以全面提升,经济增长对土地依赖程度有所降低,并继续保持了少消耗、多产出、效率高的趋势。据统计,2005年年末全省万元二三产业用地量为71平方米/万元,到2012年年末下降到40平方米/万元,降低了43.7%,远大于全国万元二三产业用地量下降29%的幅度。

四、发挥市场配置作用,注重节约集约用地市场基础的逐步加强,土地要素市场配置机制基本形成

我省不断深化土地要素市场改革,努力提高土地资源市场化配置效率,发挥市场配置资源的决定性作用。2006年在全国率先开展工业用地市场取向改革,全面推行工业用地招拍挂出让,建立工业用地出让最低限价标准体系,开展工业用地分年期出让改革试点,积极推广义乌市“工业用地出让年限分阶段”管理和永康市“出让合同履约保证金”制度。积极推广海宁市土地要素市场化配置改革试点经验,完善工业企业亩产效益评价体系,并根据评价体系对企业进行分级,以及分类实施差别化的土地、税收、用水、用电、用能、融资和环保综合政策,引导土地等生产要素向优势企业集聚,倒逼企业转型升级。推行工业用地弹性出让制度,探索工业用地年租制。积极探索经营性基础设施用地有偿使用,研究并起草了《关于基础设施和社会事业用地实行有偿使用的实施意见》。着力推进土地有形市场建设,构建公开、公平、公正的土地市场交易秩序。全省土地有偿使用范围不断扩大,土地市场运行机制、服务体系建设取得了显著进展。2006-2013年,全省土地有偿使用面积比例从47.82%上升到了55.70%,上升幅度达7.88个百分点;土地招拍挂出让面积占年度出让土地总面积的比重从12.37%上升到95.80%,上升幅度达83.43个百分点。

五、推动城镇低效用地再开发,提升城镇化发展的内涵质量,推进节约集约换出用地新空间

一是研究制定试点工作方案。根据国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》(国土资发〔2013〕3号),以温州市、绍兴市为试点单位,结合省政府“三改一拆”行动,组织编制实施方案,积极推进试点工作。二是研究出台低效建设用地二次开发政策意见。省政府出台了《关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》(浙政发〔2012〕35号),通过“协商收回、鼓励流转、协议置换、退二优二、退二进三、收购储备”等方式,积极鼓励企业转变粗放、低效的土地利用行为。出台了《关于开展调整城镇土地使用税政策促进土地集约节约利用试点工作的通知》(浙政办发〔2012〕55号),提高土地保有成本,引导企业加快产业用地流转,促进“地尽其用”。三是认真组织实施二次开发。召开全省土地开发利用工作现场会,全面部署推进低效利用建设用地二次开发。2012年全省共实施低效利用建设用地二次开发3556宗,面积7.88万亩。

六、推动山海资源立体综合开发,引导工业、城镇向未利用地、劣质农用地等区域集聚,减少对平原优质耕地的占用

充分发挥我省低丘缓坡和沿海滩涂等山海资源丰富的优势,在全国首先提出在有条件的市县开展低丘缓坡荒滩等未利用地综合开发利用试点,探索完善“台地产业、坡地村镇”的低丘缓坡开发利用模式和“沿海产业、滨海集镇”的滩涂开发利用模式,加快形成山地和海滩资源立体开发利用的新格局。通过综合开发,增加土地有效供给,拓展建设用地新空间,缓解用地供需矛盾,保障经济社会发展必需的建设用地。在拓展建设用地新空间的同时,有序、合理调整耕地布局,对项目区占用少量的劣质坡耕地,选择在自然条件更好的地区进行补充。实现耕地占补数量平衡,质量提高。有效减少工业发展和城乡建设对平原优质耕地的占用,切实保护耕地和基本农田。比如,金华市为实施低丘缓坡开发,通过修改规划,新增建设用地占用耕地和占用6度以下耕地的比重分别下降10.85%、7.47%;丽水市分别下降9.64%和6.65%,对有效保护平原优质耕地起到了重要作用;丽水市置换出平原地区优质耕地477.49公顷,其中碧湖平原置换151.58公顷,体现了“耕地保护下山,建设用地上山”的理念。全省计划通过此项举措,到2020年建设占用耕地占新增建设用地的比重下降10%以上。严格限定建设项目节约集约利用门槛,完善节约集约用地激励和约束机制,建立节约集约利用评价制度,促进综合开发项目区节约集约利用土地,力求将综合开发项目区建设成为节约集约用地示范区。加强陆海资源统筹利用政策研究,创新建设用地、用海联系机制,形成定位清晰、功能互补、相互衔接的管理制度,建立具有浙江特色的土地管理与海域使用管理联动的政策体系。探索建立高标准养殖塘建设和管护制度,创新基本农田保护新途径。

七、抓好批后监管,注重节约集约用地技术平台的建设,土地批后实施情况明显改善

从实施建设用地供应信息公示制度、建立建设用地开发利用动态监管体系、推进建设项目竣工用地复核验收工作、加大闲置土地处置力度等方面入手,完善建设用地批后监管核查机制。2006年建立了浙江省建设用地供应动态监管系统,实现了建设项目用地开发利用全过程监管,形成了建设用地开发利用状况常态化监管机制。从2008年开始,多次在全省组织开展闲置土地清理处置活动,各地基本建立了较为完善的闲置土地处置制度,闲置土地处置工作取得了明显成效,2013年末全省现状闲置土地处置率达到了97%。2009年,建立了建设用地供应和开发利用情况通报制度,每季度向省、市、县三级人民政府通报供地率、出让金收缴、项目开竣工情况和闲置土地情况等建设用地批后监管情况,要求排名全省末五名的县(市、区)要向省厅上报整改情况,有力督促了各地采取切实有效措施有针对性地解决土地利用中存在的问题。全省建设用地批后监管取得的成效在中央电视台等多家中央媒体上得到了宣传报道,浙江省建设用地批后监管所创新的运行模式和工作机制在全国得到了推广与应用,建设用地批后实施情况得以持续

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