事业单位分类改革谨防陷误区

张群群

作为事业单位改革的一个组成部分和重要配套措施，《事业单位人事管理条例》已经从7月1日起正式施行，“条例”明确提出了国家对事业单位将按照分类改革的思路加以推进。在实践中，有一部分事业单位对这项改革的宗旨、目标、思路以及自身的组织性质和类别归属，还存在着许多模糊甚至错误的认识。当前在单位分类和实施改革以及施行《事业单位人事管理条例》的过程中，的确有必要提醒改革决策者和执行者们，一定要防止使事业单位的分类改革陷入种种误区。

误区一：局限于国家与市场的二元论

已经实施和正在推进的事业单位改革，基本上要遵循政事分开、事企分开和管办分离的大原则，对现有事业单位按照主要承担行政职能、主要从事公益服务和主要从事生产经营的职能特点，进行分类改革，同时配套养老和人事制度改革，辅以调整和完善财政政策。对现有事业单位进行类别划分所采取的三分法（行政类、公益类和经营类），在一定程度上体现了改革思路设计上的国家（政府）与市场的二元论思想。

这种二元论思想，首先表现在对体制结构的理解上坚持政府与市场“两分”的倾向；其次表现为对组织职能的理解（市场经营或行政与公益）；最后表现为对事业单位运行机制的区分，即靠政府财政供养、靠市场资源，或是同时脚踩政府和市场这两条船。

目前的改革若能从现有的公办事业单位的庞杂组织中，把主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的机构分离出去（分别转归行政体系或转制为企业），以实现政事分开和事企分开，无疑具有重要意义。不过，假如把这种框架继续套用在公办事业单位的改革上，就容易忽视事业单位自身的复杂性和社会事业发展的内在逻辑。公办事业单位的改革毕竟不同于以往国有企业的改革，加之公共服务和社会公益事业的特殊性，对于许多长期从事公益服务的事业单位来说，的确很难甚至无法在政府与市场两者中间决断地做出二选一式的抉择。

在现有的改革思路、人们对政策的理解以及习焉不察的思维定式中，对体制结构和组织性质的理解，往往是政府与市场非此即彼，很少注意社会视角，大多没有充分重视全面系统的组织生态——政府组织、市场组织和社会组织共生共荣。而这三种组织还存在

着交叉重叠的情况，其中两两交叉和三者重叠的部分，恰恰是多种多样的公益性服务组织蓬勃发展、大显身手的适宜空间。

现有的事业单位分类方案，虽然结合了产出（职能）视角和投入（资源配置）视角，即依据投入——产出的综合评判标准，但体现的仍是国家与市场二元论的逻辑，基本上没有体现出社会逻辑，特别是没有一以贯之地明确坚持非营利组织视角。

在某种程度上，国家与市场的二元论框架，局限了我们对事业单位改革特别是公益性事业单位的组织属性和发展空间的认识视野。

误区二：高估公益性的价值和可靠性

相关政策文件中强调严格按照社会功能划分现有事业单位类别，并具体分为行政类、经营类和公益类。

在过去相当长的一段时期内，事业单位从行政机关的附属物演变成在资源配置上可同时获取政府的公共财政资源和市场领域私人资源的组织，并且在政府与市场之间游走。有些机构如鱼得水，左右逢源；有些机构可能偏离了原来的组织宗旨，甚至走向了自我迷失。

现有政策的大致思路是，主要或基本以职能（社会功能）或产品和服务及其服务对象的性质来确定公益性，再以公益性界定组织性质，并作为组织分类的基本依据。然而，仅仅根据职能定位和提供的产品或服务的性质（产出视角）来判定组织性质，既不科学，也不可靠；以此来确定组织的运行机制则更成问题。其实，公益性往往难以界定清晰。如果没有完善有效的约束机制，政府或公立机构、公益组织也可能谋求特殊利益，罔顾公益。

在传统体制下，某些国有企业和单位会倾向于追求在职人员福利的最大化，而不是极力谋求资本收益的最大化，进而出现在职人员工资福利侵蚀企业利润的现象，更不必提公共服务对象福利水平最大化的目标了。从事公益服务的事业单位的特殊性，不全在于其生产的产品和服务，而在于其组织特性及相应的法律体系是否完善、规范。在事业单位的分类改革中，除了行政类和经营类机构之外，非营利组织的定性要比公益类事业单位的定性更加科学、合理、可靠。

分类改革的出路与建议

为防止事业单位分类改革在种种认识误区中扭曲变形、泥足深陷，改革的决策者和作为改革对象的事业单位，都必须具备更加明确、清晰的战略意识。

首先，努力打破国家与市场的二元论思想框架的局限，高度重视公益事业发展中的社会逻辑和非营利性组织视角，坚持政府、市场、社会多元论，为事业单位改革拓展战略视野和组织发展空间。

其次，明确官办和民营的社会公益性事业发展的基本组织形态和微观主体都是非营利性组织，并从组织宗旨限定、筹融资约束、盈余不分配约束、营利活动限制、对交叉补贴行为不良倾向的限制以及组织控制权的非市场化约束等方面，全面把握非营利性组织的内涵、运作模式和监管方式，以此作为官办公益类事业单位的改革方向。

第三，随时发现改革中的问题和不良现象，及时改进机制设计，努力营造公益性非营利组织“开放准入、公平竞争、多元筹资、禁止分配”的制度环境，在攸关公益类事业单位改革成败的制度安排上，不留下任何规避约束机制的突破口和漏洞。这里提到的“禁止分配”原则，是指公益类事业单位源于非营利组织不分配约束的分配原则，其含义是组织的盈余不得分配。该原则也是公益类事业单位区别于营利性组织的根本特征。值得注意的是，《事业单位人事管理条例》第七章规定了工资福利和社会保险，并在原则上规定由国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度，建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。公益类事业单位在实施改革的过程中，国家有关部门必须及早建立完善可行的工资制度和工资增长机制，提供充足的财政资金保障，而不是任由事业单位突破盈余不分配的约束。

最后，各类公益性事业单位应充分借鉴国外非营利组织发展历史进程中的经验教训，在自身的组织性质认定、职能定位、筹资渠道战略、产品和服务战略、人力资源与财务分配制度和战略选择方面，着眼长远，尽力克服机会主义倾向，抵御短期利益的诱惑。 责编/寇斌