举债招商存隐患

冯雷　苏晓洲　刘军

中部一个地级市副市长给记者讲述了一个项目引进的“痛苦”决策经历：国内一家大型企业决定在当地建设一个加工生猪、家禽的特大型肉联厂。这对于这个鱼米之乡来说，是雪中送炭。但投资方要求“零地价”且政府出资建设部分生产设施。“反复讨论市里共识是三句话：条件实在苛刻，机遇确实难得，下定决心搞得！”

这个城市面临的窘境在多地都有显现。

近年来，一些省市通过负债完善基础设施后招商引资，促进经济社会快速发展。但是，比拼土地、基础设施甚至财政补贴等公共资源“贴钱招商”的问题也不同程度存在。随着一些行业步入调整周期，地方花大价钱培植的产业发展不如预期，“收不抵支”导致财政偿债风险开始凸显。

受访专家建议，应采取政策输血、运营造血、博弈活血来积极应对。

“牺牲眼前利益，指望将来靠税收弥补”

位于辽河入海口右岸的盘锦市辽东湾新区，不少地方前些年还是芦苇荒滩。随着当地加快建设公路、铁路、桥梁、污水处理等公共基础设施，石化、精细化工、新材料、现代物流等新入驻企业很多，相关产业迅速发展。

辽东湾新区管委会公布的资料显示，为了进一步完善基础设施，今年新区计划投资41.92亿元，建设景观绿化、生活给水、工业给水、供热和燃气等五大公共设施。新区金融工作局负责人介绍，建设资金主要依靠政府性融资，其中银行贷款和信托类融资占比分别约为30%和70%。

记者在内蒙古、安徽、湖南、湖北等地采访发现，各地发展模式与辽东湾新区大同小异：地方政府基本是“白手起家”，征地拆迁、道路、水电气管网等基础设施建设，靠地方融资平台以财政信用、土地或项目抵押举债来解决。

湖南一个大型工业园区负责人介绍，各地发展产业举债来源复杂、成本高昂：既有年息6%左右的政策性银行贷款、年息8%至10%左右的商业银行贷款，也有年息13%左右的信托机构借款；而面向社会融资方面，则既有承包基础设施工程的基建商垫资，也有园区要求承担基建任务的企业向园区打入工程总造价50%的资金作为“诚意金”，园区每年按照12%左右利率支付利息，项目建成后分三年偿还；还有面向拆迁户或单位干部职工等特定对象的“定向融资”，借用征拆款等民间资金，按照12%左右年利率付息。

花大价钱建公共基础设施，有的地方提供给招商项目时却十分“慷慨”。

湘南一个大型工业集中区管委会负责人介绍，园区融资约30亿元建设三通一平和标准厂房。厂房直接建设成本每平米2000元的，月租金挂牌价只有每平米10元。“牺牲眼前利益，指望将来靠税收来弥补。”

中部一个地级市商务部门负责人说，近些年只要是“顶天立地的大企业”或是“高成长的小巨人”，地方政府都挤破头让渡公共财政资源。“好项目少，抢项目的多。各地恶性竞争，‘零地价司空见惯，‘拎包办厂比比皆是。一些企业把项目一签，土地、厂房甚至管理人员和员工宿舍等全有，它们将这些已过户的资源拿到银行去抵押，就能贷款买设备、原料。”

内蒙古一位县政府负责人坦言，促进经济社会发展、增加就业和改善财政状况，是地方政府“贴钱招商”的主因。“我们县税收超过1000万元的企业不超过10家，出路就是借钱完善基础设施来招商引资，把‘吃饭财政变成‘做饭财政。”

“做饭财政”没实现，“吃饭财政”难维持

负债完善基础设施，大规模招商引资，近年在各地催生了一派繁荣景象。但本刊记者采访发现，受经济周期性调整影响，政府花大价钱引进的很多项目税收远未达预期，财政却面临着很大压力。

在中部一个经济发达县主干道边，坐落着国内一家著名企业产业园。这个项目占地几百亩，县政府曾为此投入了大量公共资源。建设之初，企业方面表示将投入200亿元，地方政府预估，项目2013年投产后当期就能形成每年10亿元的税收。但如今每年税收贡献仅为1亿元左右。

在中部另外一个地级市，当地政府与上述企业的“战略合作”也出了状况。这家企业承诺在当地一个经济开发区投巨资，每年税收可达几亿元。但地方政府投入大量公共资源后，企业仅投资几亿元，项目每年带来的税收仅有几千万元。而作为当初投资先决条件之一，这家企业以30万元一亩的超低价从这个市拿到的一块240亩市内黄金地段开发楼盘，一期二期卖得很红火，赚了不少钱。

与上述地方减收相比，有的城市还搞倒贴。2011年至2013年，中部一个地级市直接补贴当地一家上市公司，补贴额从几千万元增长到近2亿元，这家公司竟然靠着政府补贴，连年逃脱了“ST”命运。

辽宁一个沿海乡镇，5年前征了三个村7000多亩地建设工业园区，然而5年过去这里没有招来一个像样的企业，当地群众也迟迟拿不到全额征地款。

西部一个贫困县政府负债规模已达20亿元，但下血本引进的项目财政贡献微乎其微。当地有干部说：“‘做饭财政没实现，‘吃饭财政难维持。”

中部一个省级园区负责人给记者算了一笔账：园区土地征拆加上基础设施投入成本达每亩70万元左右，而如今产生的税收地方所得部分只能勉强达到3万元左右水平。如此，财政投入需要几十年才能收回投资。而今年以来土地市场深度低迷，全区原计划全年实现10亿元的土地出让收入，但上半年仅实现了不到5000万元。如今园区财政负债每年付利息就需要6亿左右，今年需要举债40亿至70亿元，其中有十多亿元属于“借新还旧”。园区负责人坦言，这种情况若任其发展，资金断链、债务违约的风险很大。

政策“输血”、提质“造血”、博弈“活血”

多位干部和专家认为，当前一些地方负债招商引发的财政困难，既受经济环境影响，也存在发展思路、产业规划和财税体制等方面深层次的原因，应从宏观和微观多层面入手来应对。

首先，通过财税改革“输血”。多位受访地方政府负责人说，招商引资、项目建设对基础设施建设水平要求高。但地方政府获得的上级财政支持，往往只占建设总投资的几十分之一甚至更少；而花大价钱引入企业，产生的税收又有将近七成要上缴国家和省级财政；由此产生的刚性缺口，地方政府只有通过负债来解决。

中国银行战略发展部副总经理宗良认为，深化分税制改革是地方债务脱困路径。多位专家建议，应按照财权事权相匹配原则，适当上移部分事权与支出责任，适当提高增值税、企业所得税等共享税地方政府的比例，释放部分财力到县市区政府。

其次，引导提质升级“造血”。国家开发银行研究院院长黄剑辉等专家认为，地方负债主要用于服务经济建设的基础性建设而非一般性支出。未来方向应是培育较高质量的资产，包括升值后土地及优质国有资产。

受访专家建议，在实现促进区域经济社会发展同时，逐步形成保障债务偿还的良性运转机制。建议要引导各地在招商引资、项目建设中强化科学规划和定位，通过合理划分功能定位避免恶性竞争，通过引导和促进产城融合来形成优质资产，提高地方财政“造血”能力。

最后，提高博弈技巧“活血”。多地受访干部认为，在当前市场化背景下，政府必须提高与市场“博弈”的技巧来盘活存量。建议引导各地在法律框架体系内，对停产、半停产企业进行调查摸底，引导企业对闲置厂房等存量资产进行分类利用；引导建而不产或低产的落后项目进行转让、更新；对享受公共财政资源的企业实行严格的税收产出考核机制，对达不到合理产出效益的企业，要通过法律手段以现金、股份、债权等形式为公共投入争权益；应切实转变政府职能，努力建设服务型政府，在基础设施建设领域积极引入社会资本，减轻政府直接债务负担。