奥巴马政府的北极战略：动因、利益与行动＊

刘雨辰

（1．山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南250100；2．济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南250022）

一、问题的提出

北极，也被称为高北地区（high north region），是指北极圈以北的广大区域，总面积约2100万平方公里，其中北冰洋面积为1500多万平方公里，约70%的洋面常年冰封，冬季冰冻面积可达90%；［1］（P107）陆地已为美国、加拿大、丹麦、挪威、芬兰、冰岛、瑞典、俄罗斯等8个国家划分，成为这些环北极国家的领土。近年来，随着全球气候的变化，北极也面临着双重挑战：一方面北极生态与环境的脆弱性开始显现，增加了治理难度；另一方面北极的地缘重要性也在日益凸显，成为国际竞争的热点地区。目前，世界主要大国都已开始把视角投向北极，并投入巨大财力、人力与精力，以期能够在这块极其诱人的“新边疆”中获取一席之地。［2］在此背景下，北极地区的大国博弈已经日趋白热化。

作为唯一超级大国，美国在这场“逐鹿北极”的游戏中自然也不甘落后。为了更好地维护美国的国家利益，奥巴马总统对北极高度重视，视之为“美国真正的最后一块边疆领土”，［3］并在第二任期中把北极议程提升到了前所未有的高度，于2013年5月10日公布了北极战略。［4］由此可见，北极在美国国家议题中的地位非同一般。另外，美国将在2015－2017年出任北极理事会主席国，奥巴马政府还将利用这一机会为美国争取更大的话语优势，加强对北极的利益争夺。那么美国为什么会出台北极战略？美国如何界定其在北极的战略利益？未来可能会采取什么行动去实现它的目标和利益？在此，笔者尝试对上述这些问题进行探讨，期望可以更好地、更全面地认识美国北极战略的整体性与针对性，为我国制订北极战略提供借鉴和启示。

二、美国北极战略的生成历史：政策变迁的考察

当然，奥巴马政府的北极战略并非一时冲动，心血来潮，而是在美国历届政府北极政策的基础上发展而成的。自1867年美国从俄罗斯购买阿拉斯加以来，美国就成为一个名符其实的北极国家，它的政治、安全与经济利益与北极密切关联在一起，北极政策也随着这些利益的变化而调整。总的来讲，二战前，美国政府的北极政策保持了相对的稳定性；二战后，美国北极政策的调整频率加快，灵活性增强。通过考察二战以来美国政府的北极政策，我们可以从中发现美国对北极认知的变化过程以及在北极的利益调整轨迹，预测未来的政策取向。二战后，美国政府的北极政策大致经历了20世纪70年代、80年代、90年代和21世纪初等几个重要阶段。

在20世纪70年代，美国与前苏联的冷战处于“苏攻美守”阶段。出于遏制战略的需要，1971年12月，尼克松政府在国家安全决定备忘录144号中强调了对北极的政策立场，［5］备忘录建议美国北极政策的发展应该聚焦于三个关键领域：环境风险最小化；推进北极合作；保护美国在北极的安全利益。同时，成立了由美国国务院牵头，商务部、内政部、交通运输部参与的北极政策小组，负责北极事务的协调与管理。

在20世纪80年代，美苏冷战的对抗生态转变为“美攻苏守”阶段。为了重振国威，强化对前苏联的遏制，1983年4月14日美国总统里根签署了《美国的北极政策》议案，强调“美国在北极地区有着独特的关键性利益”，北极直接关系到美国的国家安全、资源及能源开发、科学调查和环境保护，并规定了美国北极政策的基本要素。这份政策的基本目标是：保护美国在北极地区的安全利益，包括维护海上自由航行和上覆空间的飞行自由；保证合理有序地开采北极资源，减少对环境的不良影响；加强和完善北极地区的科学考察。［6］为实现上述目标，美国期望推动北极区域互利互惠的国际合作。随后，1984年7月31日国会又通过了《北极研究与政策法案》（ARPA），［7］成立了北极研究跨部门委员会，负责统筹国内各部门的北极政策协商与行动。这两份政策文件表明，里根政府对北极表现了较大的战略兴趣，并把它作为战略工具，用以抑止前苏联的战略攻势，使美国在北极事务中得到了其欧洲盟友和伙伴的认同与支持，获得了较大的发言权。

在20世纪90年代，世界政治发生重大变化，苏东剧变，两极体系崩溃，冷战结束，世界进入了美国的“单极”霸权时刻。不过，美国并未放松对北极的关注，而是继续维持了较高的注意力和敏感性。在老布什政府时期，1990年11月16日老布什政府曾经对《北极政策与研究法案》进行修正。［7］1991年美国联合其它七个北极国家建立了北极环境保护战略联盟（AEPS），并成立了四个工作组，在环境、海洋等领域开展工作。［7］1994年12月26日美国克林顿政府提出了新的北极政策。［8］（P192）在这份政策中，美国政府把北极政策确定为三个主题：其一是聚焦于自然资源和需要，追求可持续的发展；其二是更好地理解与承认北极环境的生态脆弱性；其三是承认北极事务的国际性质。对此，克林顿政府提出了六个政策目标：满足后冷战时期战争国家安全和国防的需要；保护北极环境和养护其生物资源；确保北极地区资源管理和经济发展是可持续的；加强八个北极国家之间的合作机制；介入那些影响北极地区原居民事务的决策管理；加强科学监测和研究地方、区域和全球的环境问题。这些目标与利益成为指导当时美国在北极地区行动的重要政策指南。1996年9月19日，美国等8个北极国家在奥特瓦正式成立了北极理事会，取代了北极环境保护战略联盟（AEPS），由此揭开了北极治理的新篇章。

在21世纪初期，国际政治经济发展的不平衡性持续加剧，传统安全威胁与非传统安全因素交织。受“911事件”、全球气候变暖和国际金融危机的多重影响，美国的国家安全情势与国家利益发生了新的变化，对此，美国政府对北极也制订了新的政策。2009年1月10日，小布什总统在离任前夕公布了北极地区政策指令，小布什政府在2009年1月发布了一个具有两党共识的北极政策，即国家安全总统指令66号、国土安全总统指令25号（NSPD 66／HSPD 25）。［9］与克林顿政府时期相比，这份新北极政策明确指出美国是“一个北极国家”，强调美国在北极地区有着广泛的国家利益，并扩大了美国在北极的利益，其中包括导弹防御、早期预警、战略遏制、海上安保行动等安全利益，美国准备独自或与他国合作捍卫这些利益；指令责成美国国务卿、国防部长和国土安全部长努力实现北极所有争端的和平解决；同时还敦促参议院尽快批准加入《联合国海洋法公约》，这是布什签署的北极政策指令中最为重要的一项。布什政府认为，美国的北极利益应该是：满足与北极有关的国家安全和国土安全的需要；保护生态环境，保持生物资源；确保北极地区的资源管理和经济发展是可持续的；加强环北极八个国家的合作机制；介入那些影响北极地区原居民的事务决策管理；加强科学监测和研究地方、区域和全球的环境问题。［10］（P89）从小布什政府的政策文件来看，它与1994年克林顿政府的北极政策的利益认知基本上是一致的，但是显著不同的是，在国家利益的排列顺序上发生了调整与变动。由于受到“911事件”的影响，出于反恐的需要，美国把国家安全和国土安全利益从排序最后提升到首要位置。这反映了小布什政府反恐怖主义战争的需要和治理思维。

现任美国总统奥巴马也继承了历任总统对北极的重视态度，积极关注北极事务。在其第一任期中，2009年10月美国海军部制定了北极路线图，用以指导它在北极的政策、战略和投资；［11］在其第二任期上任伊始，2013年就出台北极战略。从公布的北极战略报告来看，北极战略对上述政策文件既有继承，也有发展，它明确了美国今后在北极的战略目标，划定了利益边界，同时也制订了有效的行动措施，为美国参与北极博弈提供了战略指南。

三、北极的价值与挑战：美国北极战略的动因挖掘

众所周知，独特的地理位置以及尚未开发的丰富资源赋予了北极重要的战略价值。奥巴马政府制订北极战略，有其战略动因：其一是北极对美国具有重要的战略价值；其二是北极出现了对美国利益的新挑战。通过北极战略，美国力图展现自己的北极存在，维护自己的北极利益。可以预计，北极战略必然将使这块沉睡的冻土掀起前所未有的争夺与开发热潮，北极由此将进入地缘政治的新时代。［12］

（一）北极的战略价值

北极的地理特性决定了它的独特价值，它在军事、经济和交通运输等方面具有不可估量的重要性。随着气候变化和科技能力的提高，美国对北极战略价值的认识还在不断增强。

从军事层面上讲，北极是美国关乎国家安全的战略要地。首先，北冰洋是典型的地中海形式，属于重要的国际战略海域。当今世界主要大国都集中在北半球，欧盟、俄罗斯、美国、加拿大等国围绕北冰洋形成了一个环形圈，通过北冰洋到达各大国的距离最短。［13］（P341）其次，北冰洋冰盖厚达数米，能有效阻挡空中飞机和水面舰艇对冰盖下潜艇的搜寻、追踪和攻击，它也是战略导弹核潜艇最理想、最安全的发射基地。尽管浩瀚的太平洋和大西洋为美国的安全构筑了两道天然屏障，但随着飞行时代的到来，美国军事专家认为北极地区乃兵家必争之地。最后，美国认为，其潜在的政治对手和所谓“邪恶轴心”国家如朝鲜、伊朗等有可能会利用北极对美国国家安全构成现实的威胁。

从经济层面上讲，北极地区资源、能源丰富，对振兴美国经济举足轻重。在全球化快速发展的背景下，北极受气候变暖的影响，海冰大量融化，海洋资源开发更加容易，石油和天然气等能源已经初步显现十分诱人的储量。从20世纪60年代末起，北极发现了丰富的油气资源。据俄罗斯等国资料显示，北极地区原油储量为1000亿—2000亿桶，相当于目前被确认的世界原油储量的四分之一；天然气储量估计为50万亿—80万亿立方米，约为全球天然气储量的41%。除此之外，北极地区还拥有世界上9%的煤炭资源，大量的金刚石、金、铀、钼、钽、银、铂等矿藏和渔业资源。［14］（P159－160）美国的阿拉斯加州拥有丰富的石油资源，有报告指出，该州尚未探明的石油储量大约270亿桶，占整个北极的31%，而且也有相当数量的天然气资源分布在阿拉斯加附近海域。［15］像埃克森美孚、康菲等美国知名石油跨国公司在该地区进行勘探、生产。这些丰富的石油完全可以支撑未来20年美国等西方国家经济发展的需要。①关于北极资源与能源的文献，可以参见：Circum-Arctic Resource Appraisal：Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle，USGS Fact Sheet 2008-3049，（2008）．Donald Gautier，Kenneth J．Bird，Assessment of Undiscovered Oil and Gas in the Arctic，Science，Vol．324，No．5931，29May 2009．pp．1177-1178．这些丰富的资源与能源，对目前处于低迷状态的美国经济来说，可谓举足轻重，一方面可以减少对外资源与能源依赖，增强能源安全；另一方面开发利用这些资源与能源，也可以为美国带来诸多就业与贸易机会，拉动美国经济走出疲弱状态。

从交通航运层面上讲，北冰洋是美国通达北半球各大洲的黄金水道。随着气候变化，气温上升，北冰洋冰层融化，横穿加拿大北极群岛、连接大西洋和太平洋的海上通道，即著名的“北方航道”，通航时间得以延长，航运距离变得更远，由此成为美国与欧洲和东北亚国家之间最便捷的通道。它不仅可以为美国企业提供更加便利的运输路线，而且也可以极大地缩短运输时间，降低交通运输成本，提高企业利润，增强美国经济的国际竞争力。据估计，北方航线的启用，可使全球航运业每年节省数十亿美元成本，可能影响世界贸易重心的转移。甚至有专家认为，北极航道将可能改变世界贸易格局，形成以俄罗斯、北美、北欧为主体的环北极经济圈，进而影响到整个世界的地缘经济和政治格局。可以说，“谁控制了北极航道，就等于控制了世界经济的新走廊。”［16］这验证了北极的独特地缘价值，同时也可以预见未来大国间的北极竞争将会出现白热化。对此，美国决不会作壁上观，轻易放弃在北极的角力竞赛。

（二）北极的治理挑战

全球化是目前深刻影响全球事务的最重要力量，它不仅重构了国际关系，而且也重塑了北极的地缘环境。受全球化的影响，北极地区也出现了许多重要变化，产生了诸多问题，从自然环境到地缘政治，从大国竞争到领土争议，这些问题都对北极治理带来了严峻挑战。可以说，北极地区虽然天寒地冻，但是在这一地区，各种变量要素交织，北极国家和非北极国家明争暗斗，地缘政治波涛汹涌，具有多变性和复杂性。“城市、原居民、产业、能源产业以及各种跨边界网络的出现，都对北极的地缘政治产生重要影响。”［17］北极治理面临着前所未有的难度，美国的北极利益也出现了新的挑战，奥巴马政府的北极战略正是在这样的时空语境中推出的。

首先是气候变化的挑战。气候变化对北极地区的影响可能要比人们预期的范围更大、速度更快。世界自然基金会2008年4月24日发表了《北极气候影响科学》的报告，报告指出，受气候变化的影响，北极地区的所有系统目前都在发生变化，这对北极的大气、海洋、海冰、冰盖、积雪、永久冻土以及当地的物种种类和数量、食物链、生态系统以及人类社会都产生了影响，其中变化最突出的是格陵兰冰盖和海冰。大量的格陵兰冰盖融化导致海平面快速上升，在1993—2003年期间，海平面每年上升0．14—0．28mm，2004—2007年期间，每年海平面则上升0．5—0．6mm，可以看出，冰盖消失的速度和海平面上升的速度明显比以前加快了2－4倍。［18］气候变暖致使北极的海冰面积不断萎缩，根据美国科研机构的统计，在2009年北极海冰覆盖在过去的30年中已经下降了34%，［19］②NASA，Arctic Sea Ice Extent Is Third Lowest on Record，http：／／www．nasa．gov／topics／earth／features／seaicemin09＿prt．htm．2009-10-6．另外，冰雪覆盖面积也在急剧萎缩。生态环境恶化的挑战；人类活动增加，导致北极的自然生态环境的污染已经恶化，物种开始濒临灭绝的危险。北极自然环境的恶化，对美国阿拉斯加州的影响尤其突出，威胁了美国的国家利益，加剧了北极治理的紧迫感。

其次是北极军事化的挑战。正是基于北极的战略价值，环北极国家尤其是大国都希望在竞争游戏中获胜，并不断扩展在北极的军事存在，保障其潜在与现实利益，由此出现了北极军事化的趋势。［20］2009年3月27日，俄罗斯联邦安全会议公布了《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》。据此俄罗斯将在北极部署一支专门部队，即组建“北极独立部队集群”，同时加快俄边防部队的军事现代化进程，建立边防部队对北极的有效监视和反应机制。其卫星、空军、海军北方舰队也将更为密集地巡逻北极领土，以维护俄罗斯在北极地区的利益和保持在该地区的“领先优势”。2010年4月俄空降兵还空降北极，2013年10月11日，俄罗斯启动了新西伯利亚群岛原先废弃的北极军事基地的重建工作，俄罗斯的军事动作日益加快。俄罗斯的这些做法，让西方普遍感到担忧与焦虑，有人认为俄罗斯是在搞“炮舰外交”。［21］早在2007年前，加拿大就开始建立“北极部队”，并动用陆军巡逻骑兵对北极地区进行巡视，到2012年前加拿大北极部队的总人数已增至5000人，其主要使命是“对北极地区的任何事件做出反应”。此外，加拿大还宣布在环北极地区建造深水军港。美国和挪威也已决定为海军增加具有更高防冰能力的军舰，提高海军的行动能力。在2008年11月20日，欧盟发布《欧盟与北极地区》政策文件，宣布欧盟国家在北极地区拥有渔业、油气等利益，推动资源的可持续利用。［22］2009年1月29日，北约领袖和成员国议员群集冰岛首都雷克雅未克，一致认为北约可能因为其成员国而卷入北极权益纷争，应在北极地区驻军以消除紧张局面。2009年7月，丹麦通过加强该国在北极格陵兰岛军事存在的决议，决议表达了对“外国加强在北极的存在以及北极地缘战略意义变化”的担忧，决定在2010年至2014年，丹麦每年将追加拨款6亿丹麦克朗，用于组建一支“北极部队”，利用美国在格陵兰岛的图勒军事基地，完成北极快速反应部队所面临的任务。［23］（P138－139）总之，环 北 极 国家都在北极地 区增加了军事力量和投入，提高和改善了军事基础设施，配备了北极地区的专业军事装备，极大地提升了军事行动能力。［24］在可预见的未来，北极的军事化趋势将更加明显和加快。

再者是领土归属问题的挑战。北极问题关系到美国的切身国家利益，尤其是领土主权的归属争夺。在北极现有的问题中，恐怕属领土问题最具有争议性和敏感性。北极领土纷争始于20世纪50年代初，当时加拿大率先宣布对北极享有领土主权，而其余环北极七国的美国、丹麦、俄罗斯、挪威、芬兰、瑞典和冰岛等也均宣称自己对北极地区的部分区域拥有主权或经济专属权。环北极国家从2006年至2009年间集中出台了他们的北极战略报告，［13］（P340）其中俄罗斯2007年在北冰洋底插旗事件标志着北极地缘政治竞争进入了新的发展阶段。甚至西方有评论认为，俄罗斯此举无疑是让北极“重回冷战时代”。［25］在利益的驱动下，各国纷纷加入对北极领土的争夺，导致北极地区的地缘政治日趋复杂和残酷。

最后是资源争夺的挑战。随着科学技术日新月异的发展和提高，大国争夺的触角已经深入北极的各个角落，以科学考察之名，展开北极争夺，其背后隐藏的目标不过是争夺战略资源。各国之所以对北极科考不惜重金，因为这是有巨大回报的投入。据报道，俄罗斯科考队的2007年北冰洋海底插旗活动就耗资约400万美元，而美国政府投入1亿美元用于维护海岸警卫队的3艘破冰船，并准备加大投入再造2艘重型破冰船，［26］其主要目的无非是增强探索和掌控北极地区的实力。但是，由于美国没有加入联合国海洋法公约，这对美国在北极地区的竞争构成合法性行动的制约。美国国内现在已经有声音要求美国政府批准这一公约，以便能够利用自身的科学技术优势，能够在北极的资源争夺和领土划分中占得先机，为美国的北极利益寻找合法性。

四、美国北极战略的基本框架：目标、利益和行动

正是基于北极独特的战略价值和美国的北极利益面临着新挑战，美国政府加快了在北极竞争中的步伐与行动。奥巴马总统上任以后，非常重视北极事务，积极关注北极事务，推进北极治理进程，维护美国利益。奥巴马政府在2013年5月10日发布了北极地区的国家战略，这份战略大大提升了北极的战略地位，反映了美国把北极政策已经纳入国家战略议程。北极战略明确了美国的国家目标，划定了利益边界，为今后行动指明了方向。

（一）国家目标

从奥巴马政府的北极战略报告来看，美国在北极的总战略目标是力图要“使北极成为和平、稳定和免于冲突的地区”，围绕这个总目标，美国在北极的具体目标主要有三个：［27］其一，推进美国的安全利益；其二，追求对北极的领导性管理；其三，加强国际合作。

推进美国的安全利益。美国始终把国家安全利益置于北极战略的首位，这既是美国奥巴马政府北极战略的核心，也是国家政策的首要目标。美国视北极地区为未来关乎美国国家安全利益的战略性地区，因此，十分强调它对未来美国参与国际竞争的独特价值，其目的是把北极事务作为美国全球大国地位的新博弈筹码。早在冷战时期，美国就把北极视为与前苏联对抗的战略要地，从阿拉斯加至冰岛的环北极线上建立了导弹防御系统。目前，美国在阿拉斯加驻有2．4万名军人，建有3个陆军和3个空军基地。［10］（P89）此外，还有相当规模的海岸巡逻力量和设施；负责美国与加拿大安全的北美联合防空司令部也位于阿拉斯加，美国核潜艇编队可以从白令海峡东北打击到全球绝大多数的重要战略目标，因为这里是导弹从东半球到西半球的最短距离。可见，这对美国的北方战略安全具有至关重要意义。

追求北极治理的领导性权力。奥巴马政府的北极战略是美国国家安全战略的重要环节，在美国遭遇全球金融危机以来，美国经济发展缓慢，霸权行动能力下降，对北极事务的影响力式微；与此同时，许多非北极国家也在积极介入北极事务，这让美国心生危机感。为了能够有效控制北极事务，保持和增强美国在北极事务中的发言权和话语权，美国在北极战略报告中的重要战略意图就是继续巩固在北极治理中的“领导性地位”。预期美国在2015年担任北极理事会主席国期间，将会充分利用这一重要契机，努力扩大美国对北极事务的话语控制权。

借助国际合作实现美国利益。奥巴马政府的北极战略也强调了国际合作的重要性，这当中包含三个层面：一是寻求与加拿大、俄罗斯等北极理事会成员国的合作；二是寻求与欧盟、北约、联合国等国际组织合作；三是寻求与中国、印度等世界新兴国家的合作。美国希望通过国际合作，“借力发力”，实现自身的利益关切。当然，在现实条件下，美国借助国际合作也是无奈之举，其主要原因有以下几个方面：首先，美国认识到，在气候变化等全球性问题面前，美国自身没有能力改变或扭转，也无法提出有效的解决办法；其次，美国债台高升，经济增长乏力，对北极的行动能力下降，如果勉为其难，那么反而可能增加美国负担，对其经济恢复增长不利；再者，中国和印度等新兴国家拥有较大实力，国际影响力在提升，选择合作对美国而言虽然是无奈之举，但是可以让美国减轻压力，既送了顺水人情，同时也站在国际道义的制高点；最后，美国奥巴马政府是民主党上台执政，该党的政策偏好传统是国际合作，这与共和党偏重权力运用传统不同。其实，不论是民主党还是共和党，不论两党采用何种方式，在维护美国国家利益这一点上都是一致的和坚定的。

（二）利益边界

在北极战略中，美国根据自己的利益需要，设置了北极治理的议题，并根据自己的实力，积极运用一切有效资源，精心谋划，努力争夺，力图保障美国利益最大化。有多少议题设置，美国就有多少利益目标（见表1）。北极治理中的每个问题，既有美国自身宣称的利益，同时也为美国参与或主导北极治理提供了重要机遇。因此，美国的利益在哪里，美国的边界就在哪里。

表1 美国的北极议题设置

在这份战略中，美国明确了其在北极的利益边界。奥巴马政府致力于把“保护美国人民、主权领土权益、自然资源和美国利益”视为最高利益。在这个总目标的导引下，保障安全利益是美国北极战略的首要利益。［28］这体现为美国在北极地区中追求美国的军事安全利益、能源安全利益和经济安全利益。

军事安全利益。奥巴马政府把北极视为具有军事战略价值的地区，尤其是对格陵兰岛和冰岛的认知，“谁控制了冰岛谁就控制了世界。”［29］这一句话说明了它在地缘政治中的重要性。为了维护美国的军事安全利益，今后美国将会针对俄罗斯的北极军事扩张活动，保持高强度的军事对应行动，以免在北极地缘政治博弈中落败。美国今后将持续强化在北极的军事存在与军事能力：包括加强导弹防御和早期预警；注重北极地区的海洋与大气系统的战略再部署；保持有效的战略威慑；强化海洋安全力量，确保航海与航行通过自由；发展海空防御能力，预防恐怖主义袭击和其它敌对活动，维护国土安全利益。同时，美国认为西北航道与东北航道都是国际重要水道，保持这些战略水道畅通对美国军事安全利益也至关重要，因此美国希望这些水道必须要受国际法的管治与约束，而非某一国家的主导控制。［30］

经济安全利益。在金融危机的冲击下，美国经济长期低迷，现在北极成为美国经济复苏和发展的重要地区。美国对北极的经济开发动向保持着很高的敏感性，积极介入资源开发和经济利益的争夺。首先，北极的战略性位置使其具有特殊的经济意蕴。美国有学者把北极地区看作是连结亚洲、欧洲和北美洲的“一座海桥”，同时也可能成为“现代丝绸之路”。［31］美国主张200海里专属经济区的权利，以确保对毗连区水域的充分控制，确保跨北极的航空自由和北极的航海自由。现在美国极力主张对北极的西北航道和东北航道进行无害和绿色通过，一方面是出于环境保护考虑，另一方面则是因为这些黄金水道对美国商品贸易的运输安全利益影响巨大。其次，美国把北极地区的石油和天然气看作是能源供应的重要来源和储备基地。北极能源对美国寻求新的能源供应具有重要意义。根据2008年美国地质调查局（USGS）的调查评估，北极地区蕴藏着大量尚未发现、但是可以技术开采的石油、天然气。据估计，北极大约含有900亿桶石油、1669万亿立方天然气和440亿桶，大约84%位于美国的离岸地区。［32］这些资源价值惊人，有人测算，美国有望获得大约总价1．3万亿美元的自然资源，其中仅阿拉斯加大陆架的石油和天然气价值就高达6500亿美元。［33］这些潜在的能源对美国的经济发展和能源安全具有重要的保障。因此，美国对北极转趋热情，自然是情理之中的事。

在领土安全方面，美国的关键利益是保障其在北极的领土主权划分能够占得有利先机，不让俄罗斯、加拿大等北极大国侵害自己的领土权益。美国与加拿大在大陆架划分及其部分岛屿上存在领土主权争端，双方各执一词，互不相让。但是，由于美国目前尚不是联合国海洋法公约的批准国，所以其在北极的领土主张缺乏有利的国际法支持，合法性不足，也比较窘迫。美国新的北极战略试图扭转这一不利状况，将采取积极行动为自己争取较为主动的地位，以增强在领土争端方面的主动性。

（三）行动方向

美国的北极战略在明确提出国家目标与利益之后，也对实现这些目标和利益的行动路径作出了统筹安排。美国北极战略的行动路径可以分为行动原则、行动措施两个方面。

在行动原则上，为把北极战略落到实处，美国政府将坚持四项行动原则：一是坚持和平利用与绿色利用原则，维护北极和平与安全；二是坚持技术至上原则，运用一切可能利用的信息进行决策，提高决策质量与效率；三是坚持创新原则，追求创新性的制度安排，对北极治理进行有效管治；四是坚持上下联手，地方跟进原则，虽然联邦政府是主导，但是依然强调地方政府的积极作用，今后将会与阿拉斯加州政府进行咨询与协调。这四项原则是服务于美国北极战略利益的行动指南。也有学者认为，美国北极行动的原则应当坚持五项原则，即坚持国家主权为最高优先原则；坚持适当经济投入的原则；坚持考虑使用北约力量原则；坚持北极综合安全考虑的原则；坚持密切跟踪北极情势的原则。［34］这五项原则虽然与美国政府坚持的四项原则不同，但是实质都体现了美国利益至上的原则，可谓是异曲同工。这些原则体现了美国的北极政策取向，即追求以可持续的方式开发能源和资源，着力改善脆弱的生态环境，保护原居民的利益与文化，同时还将以信任与合作精神与其盟国伙伴积极行动。

在行动措施上，首先，在经济上，加大投入，倡导环保与开发并举。美国政府将制订一个北极经济战略，编制一个固定的中长期经费拨款规划；［35］加大美国在北极地区港口、道路、航运中心数据库等基础设施建设力度，［36］（P33）以满足北极开发的需要；也有美国记者为美国“赢得北极”开出了“五步走”的计划。［37］其次，在军事上，以军事实力为后盾，提高美国在北极的军事行动能力，保障美国的北极利益。美国海军曾经在2009年提出过一个行动路线图，可以围绕北极纵横东西半球，这个路线图要求海军具备以下能力：维护海洋安全的能力；搜救能力；人道主义援助和灾害反应能力；战略威慑能力；导弹防御能力等。［38］再者，在外交上，将以国务院为主，成立一个统一的协调机构，负责联邦对北极政策的统一协调与管理；为了2015年美国担任轮值主席国做好准备，还有可能任命北极特使，开展公交外交，为美国北极工作注入新活力。还有，美国认识到独木难支的局限，因此将在多边框架内寻求国际合作，设计一个新的安全结构，注重发挥北约在北极的新作用，强化北极理事会的角色，注重发挥中国、日本、韩国、印度等非北极国家的作用，［39］希望通过多边协调，达到北极治理的目的。美国着手优先考虑批准联合国海洋法公约，［40］摆脱美国不是海洋法公约成员国的尴尬地位，以便美国能够利用这一国际法为美国获取北极领土，参与北极治理提供合法性依据。另外，在科研中，加强对北极地区的研究力度，保持美国技术优势。美国白宫专门成立了由14个部门组成的跨部门北极研究政策委员会（IARPC），在2013年2月向国会提交了未来五年的北极研究计划，表明美国在科技层面对北极研究的关注与重视。在这份报告中，列出了北极研究七个重点研究领域，包括海洋冰和海洋生态系统；陆地冰和生态系统；大气研究的表面热、能量和质量平衡；观测系统；区域气候模式；适应工具对于维持社区；人类健康。这些领域都与美国的国家利益密切相关。［41］最后，美国政府也积极倡导把美国早期开拓西部的奉献与冒险精神植入到北极开发中，鼓励美国公司、国民和非政府组织大力参与北极治理，形成“政府主导、全民参与”的格局，扩展美国的北极存在与影响。

五、结语

客观地讲，北极在美国国家议程中的地位是不断上升的，从边缘性政策上升到国家战略，充分体现了美国政府对北极战略重要性的认识，同时也体现了美国北极政策的变迁过程，这种政策变迁反映了美国北极利益的调整过程。奥巴马政府的北极战略，为美国未来几年参与北极竞争指明了方向，有助于提高美国在北极的战略影响力与话语权。现在美国的北极战略其根本目的是为了在北极日益激烈的竞争中能够保持竞争优势，意在避免在北极的竞争中缺席与落后，保持“美国的领导地位”。美国的战略意识中始终是维护美国的国家利益和世界的“领导地位”，这既是一种霸权意识，也是一种惯性做法。为了达到这种目标，美国国内甚至还有人想继续在北极地区塑造出“一个敌人”，［42］以凝聚美国的战略力量，如果真是这样，那么潘多拉魔盒就将被打开。“冷战可能再次重现北极地区”，［43］这绝非危言耸听。

虽然美国在北极扩张了较大的利益边界，但是美国不可能像过去那样大搞单边主义行动。在多边主义框架下寻求国际合作，可能更符合美国的利益。首先是因为美国的单边行动能力下降，虽然有霸权国的战略冲动，但是时过境迁，美国今非昔比，能力不足，导致其在北极博弈中会遇到诸多的行动障碍。其次，美国本身是北极理事会成员，2015年还将担任该组织主席国，因此美国不会一味蛮干，如果一味盲目单干，可能招致该组织成员国的强烈反制，对美国更加不利，会陷入孤立窘境，损害其在该组织的领导权威。再者，美国的北极战略将可能刺激大国敏感的神经，加剧北极的竞争与争夺，除了俄罗斯、加拿大等北极国家之外，还有其它非北极大国也对北极各有目的，它们对美国的战略非常警惕也极其敏感，会对美国的一举一动进行牵制，看来美国要实现自己的战略企图恐怕并非易事。最后，和平利用北极，已是绝大多数国家的共识与目标，这也是全球化时代相互依赖的基本要求，美国不会逆潮流而动。

北极争夺的实质是实力博弈。在可预见的将来，美国北极战略的成效有待观察。这是因为美国的实力在现实和未来发展中存在诸多障碍：［44］美国领导能力的下降、合作意愿的释放、新兴大国的崛起以及全球治理的复杂性、国际海洋法公约的有限性等都会对美国的北极战略实施成效产生一定限制，因此，未来美国北极战略的成效有待进一步观察。

［1］周洪钧．国际法［M］．北京：中国政法大学出版社，2007．

［2］Heather A．Conley，The New Foreign Policy Frontier：U．S．Interests and Actors in the Arctic［EB／OL］．CSIS report，http：／／csis．org／publication／new-foreign-policy-frontier．2013-11-10．

［3］Jill Burke，Arctic Strategy：White House looks toward Last Frontier but will investment follow？［EB／OL］．http：／／www．alaskadispatch． com／article／20130510／arctic-strategy-whitehouse-looks-toward-last-frontier-will-investment-follow， 2013-11-9．

［4］National Strategy for the Arictic Region［EB／OL］．http：／／www．whitehouse．gov／sites／default／files／docs／nat＿arctic＿strategy．pdf．2013-11-11．

［5］National Security Decision Memorandum 144［EB／OL］．http：／／www．fas．org／irp／offdocs／nsdm-nixon／nsdm-144．pdf．2013-11-12．

［6］白佳玉，李静．美国北极政策研究［J］．中国海洋大学学报（社会科学版），2009，（5）：20-24．

［7］Ronald O＇Rourke，Changes in the Arctic：Background and Issues for Congress［EB／OL］．http：／／www．fas．org／sgp／crs／misc／R41153．pdf，2013-8-8．

［8］Rob Huebert，U．S．Arctic Policy：The Reluctant Arctic Power［A］．in Barry Scott Zellen，The fast-changing Arctic：rethinking Arctic security for a warmer world ［C］．Arctic Institute of North America，2013．

［9］United States，White House，Office of the Press Secretary，National Security Presidential Directive／NSPD 66；Homeland Security Presidential Directive／HSPD 25-Subject：Arctic Region［EB／OL］．http：／／www．fas．org／irp／offdocs／nspd／nspd-66．htm．Hereafter referred to as Arctic Region Policy．2013-11-10．

［10］任治俊，胡腾．国际问题与全球治理——新文献综述（2010-2011）［M］．成都：西南交通大学出版社，2012．

［11］Department of the Navy，U．S．Navy Arctic Roadmap ［EB／OL］．http：／／www．navy．mil／navydata／documents／USN＿artic＿roadmap．pdf．2013-11-12．

［12］Ioana Georgescu，Arctic geopolitics-time for a new rigme［EB／OL］．http：／／www．ie-ei．eu／IE-EI／Ressources／file／memoires／2010／Georgescu．pdf．2013-11-12．

［13］程保志．2010年中国极地战略与权益研讨会会议综述［A］．上海社会科学院世界经济与政治研究院编．能源政治与世界经济新走向［C］．北京：时事出版社，2010．

［14］刘志刚，刘学健．当代热点问题透视［M］．武汉：武汉大学出版社，2011．

［15］Peter F．Johnston，Arctic Energy Resources and Global Energy Security［J］．Journal of Military and Strategic Studies，Vol．12，No．2，2010．

［16］John Christopher，The Arctic：Transportation，Infrastructure and Communication［EB／OL］．http：／／www．parl．gc．ca／Content／LOP／researchpublications／prb0808-e．htm．2013-11-12．

［17］Ana-Maria Ghimis，The Arctic region：from a frozen desert towards a hot geopolitical region［EB／OL］．http：／／cepeoffice．com／2012／12／10／the-arctic-region-from-a-frozen-desert-towards-a-hot-geopolitical-region／，2012-12-10．

［18］Martin Sommerkorn Neil Hamilton，Arctic Climate Impact Science：an update since ACIA，WWF International Arctic Programme［EB／OL］．http：／／www．wwf．org．uk／filelibrary／pdf／arctic＿climate＿report．pdf，2008-4-28．

［19］NASA，Arctic Sea Ice Extent Is Third Lowest on Record［EB／OL］．http：／／www．nasa．gov／topics／earth／features／seaicemin09＿prt．htm．2009-10-6．

［20］Frederic Lasserre，Jérme Le Roy，Richard Garon，Is there an arms race in the Arctic？［J］Journal of Military and Strategic Studies，Vol．14，No．3 ＆4，2012．

［21］Lee Willett，The Navy in Russia＇s＇Resurgence＇［J］．RUSI Journal，154（1），pp．50-55．

［22］Sandra Cavalieri．EU Arctic Footprint and Policy Assessment［EB／OL］．Ecologic Institute Final Report ．http：／／arcticfootprint．eu／sites／default／files／AFPA ＿Final＿Report．pdf．2013-11-12．

［23］余建华．世界能源政治与中国国际能源合作［M］．长春：长春出版社，2011．

［24］Siemon T．Wezeman，Military capabilities in the Arctic［EB／OL］．http：／／books．sipri．org／files／misc／SIPRIBP1203．pdf．2013-11-9．

［25］Pavel Baev，Russia＇s Race for the Arctic and the New Geopolitics of the North Pole［EB／OL］．http：／／www．jamestown．org／uploads／media／Jamestown-BaevRussiaArctic＿01．pdf．2013-11-9．

［26］北极—大国争夺的“新战场”？［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／world／2007-08／07／content＿6488688．htm，2007-8-7．

［27］Melissa Bert，A Strategy to Advance the Arctic Economy［EB／OL］．Policy Innovation Memorandum，No．14，http：／／www．cfr．org／arctic／strategy-advance-arctic-economy／p27258．2013-11-12．

［28］Heather Conley，Jamie Kraut．U．S．Strategic Interests in the Arctic［EB／OL］．http：／／csis．org／files／publication／100426＿Conley＿USStrategicInterests＿Web．pdf．2013-11-10．

［29］Barry Scott Zellen，U．S．Defense Policy and the North：The Emergent Arctic Power［A］．in Barry Scott Zellen，The fastchanging Arctic：rethinking Arctic security for a warmer world［C］．Arctic Institute of North America．2013．

［30］Heather Conley，Jamie Kraut．U．S．Strategic Interests in the Arctic［EB／OL］．http：／／csis．org／files／publication／100426＿Conley＿USStrategicInterests＿Web．pdf．2013-11-12．

［31］Joe Friesen，Russian Ship Crosses＇Arctic bridge＇to Manitoba［EB／OL］．Globe and Mail，October 18，2007．http：／／www．theglobeandmail．com／news／national／russian-ship-crosses-arctic-bridge-to-manitoba／article1084466／．2013-11-11．

［32］U．S．Department of the Interior，U．S．Geological Survey，Circum-Arctic Resource Appraisal：Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle［J］．USGS fact sheet 2008-3049，2008，1．

［33］卢雪梅．美国北极战略概览［J］．中国石化，2012，（5）：70-71．

［34］Luke Coffey，Arctic Security：Five Principles That Should Guide U．S．Policy［J］．ISSUE BRIEF，No．3700，August15，2012．http：／／www．heritage．org／research／reports／2012／08／arctic-security-five-principles-that-should-guide-us-policy．2013-11-10．

［35］Ronald O＇Rourke，Changes in the Arctic：Background and Issues for Congress［EB／OL］．CRS Report for Congress，http：／／www．fas．org／sgp／crs／misc／R41153．pdf．2013-1-24．

［36］David J．Hayes．Managing for the Future in a Rapidly Changing Arctic［M］．Arctic Research Commission，2013．

［37］Heather A．Conley，Special to CNN，How America can＇win＇the Arctic［EB／OL］．http：／／globalpublicsquare．blogs．cnn．com／2013／04／29／how-america-can-win-the-arctic／．2013-4-29．

［38］Heather Conley，Jamie Kraut，U．S．Strategic Interests in the Arctic［EB／OL］．http：／／csis．org／publication／us-strategic-interests-arctic，2010-4-27．

［39］Heather Conley，A New Security Architecture for the arctic：An America perspective［EB／OL］．http：／／csis．org／publication／new-security-architecture-arctic，2012-1-17．

［40］Kenneth S．Yalowitz，James F．Collins，Ross A．Virginia．The Arctic Climate Change and Security Policy Conference：Final Report and Findings［EB／OL］．http：／／www．uarctic．org／arctic＿climate＿change＿eGd02＿h2kya．pdf．file．2008-12-3．

［41］Executive Office of the President National Science and Technology Council，Arctic Research Plan：FY2013-2017［EB／OL］．http：／／www．whitehouse．gov／sites／default／files／microsites／ostp／2013＿arctic＿research＿plan．pdf，2013-11-12．

［42］James R．Holmes，America Needs an Enemy in the Arctic［EB／OL］．http：／／thediplomat．com／the-naval-diplomat／2013／07／12／america-needs-an-enemy-in-the-arctic／．2013-11-10．

［43］何奇松．气候变化与北极地区的地缘政治［J］．外交评论，2010，（5）：113-122．

［44］James R．Holmes，Five Obstacles to U．S．Arctic Strategy［EB／OL］．http：／／thediplomat．com／the-naval-diplomat／2013／04／01／five-obstacles-to-u-s-arctic-strategy．2013-11-12．