海洋行政规划视域下海洋生态补偿制度之构建<br/>——从概念分析到行动路径＊

海洋行政规划视域下海洋生态补偿制度之构建
——从概念分析到行动路径＊

2014-09-17孙军平

中国海洋大学学报（社会科学版） 2014年2期

杨蕾王寰孙军平

（1．山东建筑大学法政学院，山东济南250100；2、3．山东建筑大学图书馆，山东济南250100）

在行政法学的视野下，海洋行政规划属于行政规划的一种，与其它的行政规划一样，是行政机关进行海洋管理的行政手段，侧重与更为宏观的战略安排和计划拟定。同时，它的内容又是特定的，即针对海洋领域的综合管理，涵盖了海洋资源的开发、海洋环境的保护与治理、海洋的可持续发展等内容。海洋行政规划是国家经济与社会发展规划体系的重要组成部分，是实现海洋综合管理的重要手段。①海洋行政规划是海洋综合管理的重要行政行为，符合行政规划的一般特征。参见李双建、徐丛春：《日本海洋规划的发及我国的借鉴》，《海洋开发与管理》2006年1期。海洋行政规划在海洋行政管理活动中的作用举足轻重。通过制定和实施海洋行政规划，能够综合平衡和协调人类的海洋利益和海洋活动（例如从事基础设施的建设、海上商业活动、娱乐活动以及海洋科学研究等）与海洋生态保持之间的关系，既保障海洋开发利用的有序进行，同时维持海洋生态平衡，落实联合国《21世纪议程》中提出的海洋可持续发展原则。

海洋生态补偿是生态补偿的重要组成部分，其制度体系包括海洋生态补偿的手段、海洋生态补偿的调整关系以及海洋生态补偿的最终目的构成。海洋生态补偿的手段需要综合运用行政和市场手段。海洋生态补偿调整的核心关系是海洋生态的利用和保护的关系，实现海洋保护海洋生态平衡以及促进海洋生态资源的合理利用。海洋生态补偿追求的最终价值是实现人类社会与海洋生态环境的可持续发展。［1］海洋生态补偿制度强化对海洋生态服务价值的认可，对提升海洋生态服务价值的行为提供支持，同时对于丧失可持续发展机会的生态功能区或者居住者进行修复或补偿。

一、概念的阐释：海洋行政规划中的海洋生态补偿制度（M-EMC）

正确理解海洋生态补偿制度，需要对两个相似概念海洋生态系统服务付费（M-PES）和海洋生态补偿机制（M-ECM）进行辨析。随着城市化发展和人口规模的不断扩大，人类社会对自然资源的开发强度剧增，除了引发传统的环境污染问题外，全球暖化、物种灭绝、跨流域水质等生态问题日益凸显。基于可持续发展观的生态正义蕴涵的两个重要价值追求——生态安全和生态公平，均备受挑战。②参见吕忠梅对生态正义涵义的界定。见吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000年版，第222-228页。始于1976年德国实施的 Engriffs regelung政策，［2］海洋生态服务付费和海洋生态补偿制度的理念已经被逐渐接受，其相关研究和实践受到了高度关注，受到国际组织的积极推动并得到广泛推广。

（一）海洋生态服务付费PES-崭新的市场交易机制

生态服务付费 PES即（payment for ecological services）这一术语，在国际上使用较广泛。而我国学术界以及相关立法和政策中则更经常的使用“生态补偿”这一概念。所谓的生态系统服务是以一种全新的视角来审视生态系统和人类的关系，生态系统不再是冷冰冰的名词，而是人类生活条件的服务提供商。生态系统通过自身的各种资源以及系统的运作，提供了维持人类社会正常运转必不可少的条件。［3］生态系统服务是连接人类活动与生态环境的中间环节。生态服务付费（PES）制度的目的是通过对提供生态服务的土地（或者其他自然资源如河流、海洋）使用者支付费用，可以激励保护生态环境的行为。［4］当环境服务的受益者付款给那些直接提供生态服务的人，生态服务款项的支付、收集或者重新分配，通过建立环境服务市场来进行。因此，PES是一种自愿或者协商的市场交易行为，不同于传统的命令与控制手段。［5］从上世纪30年代到现在已有过哥斯达黎加、哥伦比亚、美国、澳大利亚等国的成功实践，主要涉及森林生态效益保护、矿产资源开发、流域环境服务功能支付以及生物多样性保护等领域的实践。［6］

根据现代生态环境系统论的观点，海洋资源连同海洋生态条件构成海洋生态系统，为人类提供海洋环境条件和海洋生态服务。海洋生态系统提供的海洋生态服务，可以从多个纬度来审视总结。首先，海洋生态系统中蕴含的珍稀生物和宝贵能源，对于人类社会的维持和发展具有实用意义。其次，海洋生态系统对于维持地球生态平衡（同时也是人类生存的自然条件）具有至关重要的作用，例如海洋的洋流对于地球气象的巨大影响。［7］（P295）根据学者的估算，每平方公里的海洋平均每年给人类提供的生态服务价值约为57700美元。③参见 Robert对全球海洋生态服务价值的推算。参见 Robert Costanza．et al．the value of the world．ecosystem services and natural capital［J］．Nature，1997，38（7）：253-260．那么按照这一数据，中国四大海域每年提供的生态服务价值为1813．6亿美元。④程连生通过对我国各海区的数值的分析，得到了我国海洋生态服务价值的估价数。参见杨金森等：《海岸带和海洋生态经济管理》，海洋出版社2000年版，第243页。

海洋生态服务付费（M-PES：marine payment for ecological services）制度是生态服务付费（PES）系统的重要组成部分，目的是建立海洋生态服务提供者和海洋服务使用者之间的密切联系。其主要的实现手段是海洋生态服务付费的市场机制。市场激励这样的便捷手段将有助于提高海洋生态服务的传递速度，并增强海洋环境的利用效率。

（二）海洋生态补偿制度（M-ECM）-综合手段的利益分配机制

生态补偿制度与生态付费制度有类似的地方，同样强调人类社会与生态系统的可持续发展。但生态补偿制度更注重各类主体的利益分配，平衡生态系统的保护者和破坏者之间的利益冲突，在实现的路径上则更强调政府在制定和实施生态补偿政策中的核心地位。可以说生态补偿制度是在环境管理中平衡社会发展的正面功能和负面影响的重要途径。［8］生态补偿制度即是对破坏生态系统的行为进行收费，或对保护行为进行补偿，激励破坏（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为造成的外部不经济性（或外部经济性），从而达到保护资源的目的。［9］如果农业或者渔业从业者因野生动物受损、土地用途改变或者为了减少CO2排放以及保护湿地而植树造林等原因导致收入损失，需要支付给他们生态补偿金。如1993年联合国推动了旨在减少碳排放的植树造林计划。⑤参见 Backes，C．1994．Possibilities and impossibilities within the Spatial Planning Act for compensation for the loss of ecological qualities．Bouwrecht 12：981-987．

生态补偿制度有两个目标。首先，它的目的是加强大型基础设施项目和类似的建设在决策过程中，保障和加强自然生态保护。这明显要分析和评估一个项目开发引发的各种生态影响，并要采取相应的措施消除或者减少这些影响。其次，设计生态补偿制度是为了防止实施一个特定的开发项目给生态系统带来净损失。当然，生态补偿制度需要遵循特定国家在这方面的法律规定和政策框架，尤其是必须符合政府制定的相关行政规划。例如，美国在1977年颁布《土地恢复法》，同时实施保护农业用地的生态补偿计划—“保护性储备计划”［10］和促进湿地生态平衡的“湿地银行”计划等。［11］（P85）

生态补偿在我国亦备受重视。2009年到2012年，来自于中央财政的生态转移支付预算达到了300亿元。围绕南水北调、江河源头、三峡工程、自然保护区的生态保护的地方实践也已经启动。生态补偿制度化的努力也广受瞩目。2010年国务院将建立生态补偿机制纳入战略部署，并将制定生态补偿条例列入其立法工作计划。2013年，条例的基本框架已见雏形。⑥参见陈丽平对生态补偿立法问题的报道，见《生态补偿条例草稿已经形成》，载《法制日报》，2013年2月21日第3版。海洋生态补偿属于生态补偿的分支体系，与生态补偿制度的共同点在于：首先，海洋生态补偿谋求的目标与生态补偿制度是一致的，即降低海洋开发过程对海洋生态系统的负面影响，并采取相应措施消除影响或者采取替代开发手段。其次，海洋生态补偿政府的政策同样要以海洋生态服务的价值评估为基础，同时运用市场机制和政府的行政手段，最终实现海洋生态的可持续发展。［12］

（三）环境海洋生态服务付费（M-PES）制度与海洋生态补偿制度（M-ECM）的联系与区别

环境海洋生态服务付费（M-PES）制度与海洋生态补偿制（M-ECM）两者追求的目标相同，都是提升生态服务能力和生态管理水平，从而实现生态正义。因此，两者都是生态正义的制度载体。但是，两者在达成目标的方式上差异非常明显。海洋生态服务付费（M-PES）更强调市场机制的关键作用，认为海洋生态服务的提供者和服务者之间存在直接联系，从而创造出以前并不存在的市场形态。而生态补偿制度则更关注综合手段的运用，尤其是重视政府在利益分配中的作用。

如何建立适合中国实际的海洋生态补偿制度，需要海洋行政规划进行全局性的顶层设计。海洋行政规划是海洋行政管理的战略规划，能够综合协调平衡海洋生态保护，统筹谋划生态补偿制度，从而实现对海洋的管理和保护的行政综合目标。

二、海洋行政规划：海洋生态补偿制度的顶层设计和政策框架

海洋生态补偿制度的建立和运行，需要国家层面的顶层战略设计。一方面，海洋行政规划为海洋生态补偿制度的发展布局谋篇，为其提供清晰准确的政策框架和路线指引。另一方面，海洋行政规划还发挥着对行政机关和公众的重要引导作用，能够围绕海洋生态可持续发展的目标，整合行政资源和社会资源。

（一）海洋行政规划是海洋生态补偿制度之顶层设计，为海洋生态补偿制度提供政策依据。

海洋行政规划是建立生态补偿制度的重要依据。在行政法学中，行政规划是行政主体进行行政行为的政策纲要，一般需要在行政行为正式实施之前进行。行政规划确定行政目标，为具体行政行为的开展制定路线图。⑦行政规划在行政法学界也称为行政计划，是行政主体进行社会管理的重要手段，其定义参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2011年第5版，第260页。行政规划是政府协调社会多元利益的重要手段，以及提供公共产品和公共服务的重要依据。正如日本学者松尾直在《现代行政法总论》中强调的那样，现代社会可以被称为“行政规划的时代”。［13］“规划先行”已经成为普遍的共识。在所有的行政领域，行政规划的管理和引导作用至关重要，尤其是与公众利益密切相关的城市建设、环境保护、土地利用、教育和医疗服务领域中更是如此。

作为海洋强国，美国非常重视从国家层面上思考海洋战略，而其海洋战略的突出特点就是制定海洋规划。当人类视野的焦点刚刚从陆地转向海洋之际，美国就充分认识到海洋在军事上的重要地位，1959年制订了世界上最早的海洋军事规划《海军海洋学十年规划》。随后，美国政府制订了一系列海洋规划，包括《海洋立体观测系统计划》、《21世纪海洋发展战略规划》、《我们的国家和海洋—国家行动计划》、［14］《全国海洋科技发展规划》等规划文件。［15］还制定了“国家海洋保护区计划”、“国家河口计划”等侧重海洋生态环境保护的海洋行政规划。此外，美国海洋规划的数量之多也居世界首位。可以说，美国的海洋行政规划领域几乎涵盖了所有的海洋管理领域，涉及海洋科技发展、海洋环境保护、海洋资源利用以及海洋教育、海洋军事等诸多内容。其他的沿海国家如英国也重视发挥海洋规划在海洋综合管理中的作用，颁布了旨在保护海洋生物多样性的《海洋环境预报》、《全面保护英国海洋生物计划》以及《海洋资源可持续利用》⑧崔晓文认为，英国通过海洋行政规划，利用的同时保护海洋，从而维持国家的持续发展。参见崔晓文：《英国海洋科技发展战略》，载http：／／www．istis．sh．cn／list／list．aspx？id＝1185。等海洋发展的行政规划。加拿大的海洋行政规划工作也非常值得借鉴。根据《加拿大海洋法案》，加拿大政府海洋行政规划的成效卓著。通过行政规划，确定了特定的海洋水域作为优先保护领域，建立了五个大型海洋管理区（LOMAS）。这五个海洋管理区的人类活动对海洋的影响比较大，海洋保育的压力进行重点解决。同时，在各级政府中建立起海洋保护区网络，以确保综合利用海洋管理和海洋保育的政策手段，用现代和利益协调的方式来管理人类活动对海洋的影响，全面保护海洋区域。专注海洋生态补偿的行政规划《海洋行动计划》，2005年启动。［16］这些海洋行政规划的行政目的是以可持续的方式，建立保护海洋生态系统和维持经济繁荣之间的平衡。

海洋行政规划具有科学性和先导性，架构起海洋生态补偿的制度框架，提供长远的战略决策。海洋行政规划自身的科学性以及合理性直接决定了生态补偿制度能否有效建立和实施。由于海洋资源本身的流动性和跨区域性以及海洋综合管理的复杂性，建立海洋生态补偿制度需要政府积极主动的进行干预。因此，通过海洋行政规划为海洋生态补偿制度提出明确的实现目标，制定生态补偿制度的未来构想（包括基本原则和基本制度框架），能够综合考虑海洋生态补偿制度涉及到的多方面问题，有计划和有步骤的推进生态补偿制度的建立和完善。

关于海洋资源的决定和规划，必须对人类社会、经济发展和海洋环境系统的直接和间接影响有长远考虑。行政机关在海洋行政规划的确定、编制、以及实施和监督整个过程，需要紧紧围绕海洋生态的可持续发展为核心目标。海洋行政规划能够对生态补偿制度涉及到的公共利益和个人利益、生态环境保护与海洋资源开发利用、当代人的利益与后代人的可持续发展等不同的社会权益进行平衡和协调。

同时，海洋行政规划通过综合利用各种行政手段（如财政、金融手段）和积极引导社会资源（如积极吸纳社会资金和鼓励非政府组织参与等），为海洋生态补偿制度的建立和实施提供框架清晰和措施明确的路线图。同时，海洋行政规划能够提供海洋生态区域的承载能力、海洋经济发展布局、海洋开发强度和发展潜力等政府决策和控制性指标均是进行生态补偿的最基本依据。根据海洋规划采取综合的海洋生态补偿办法，采用不同的政策工具和方法有助于保护海洋环境，免受这些领域内人类和工业活动的影响，真正落实生态补偿。

（二）海洋行政规划能够发挥积极引导作用，推动海洋生态补偿制度的发展

行政计划具有重要的引导功能。在行政规划研究和发展非常完善的日本，行政规划的“引导作用”成为行政规划（计划）的本质特征。⑨参见曾祥瑞：《简述日本行政法中的行政计划与行政指导》，载于《黑龙江省政法管理政法管理干部学院学报》，1999年第4期，第78-79页。因为除了能够直接产生拘束力的行政计划，一般的行政规划（计划）具有远期性和间接性，不会直接影响到行政相对人的权益，因而不会产生直接的法律效力。但是对于行政主体而言，行政计划是行政活动的准则，直接产生法律效力，其必须遵守和执行。行政计划能够引导国家机关的立法活动，同时对公众行为进行指引。

海洋行政规划对海洋生态补偿制度的引导功能体现在能够引导社会对行政行为的预期，海洋开发与保护并驾齐驱，杜绝“先污染，后治理”的发展模式。海洋行政规划者将生态补偿制度的意图和原则贯穿于海洋综合管理之中，从而建立起海洋行政管理者、海洋开发利用者等共同遵守的行为规范。尽管他们各自追求的利益不同，但是共同接受海洋生态保护和海洋可持续发展的价值理念，所以他们的行为方式和行为结果都受到海洋行政规划的调控和制约。

一方面，行政机关通过在海洋行政规划设立海洋生态补偿的行政目标和行政措施，在建立和实施海洋生态补偿制度过程中，能够提高行政资源调配的效率。同时，海洋行政规划是不同层次和不同地域的海洋行政管理机关之间取得的共识，保证了海洋生态补偿相关行政政策和行政执法的一致性，从而更高效的实现海洋生态补偿制度化。另一方面，尽管远期的或者间接性的海洋行政规划（如海洋总体规划）对如海域使用权人、海洋旅游设施建设者等海洋管理的行政相对人不会产生直接的法律效果，但是行政规划中的财政预算、项目补贴等等行政手段能够改变海洋行政相对人的行为模式，减小开发方式对海洋生态的损害程度。不仅如此，如果根据法律规定，海洋行政规划具有规制行政相对人的外部效果时，就会对行政相对人的行为产生直接的法律效果。⑩日本学者认为行政规划具有多样性，有的是事实行为，有些是法律行为。如果具有法律根据，行政规划就会产生外部效果，对行政相对人具有直接的法律拘束力。参见［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年版，第153-155页。例如，原先进行海上渔业生产的海域，因为保护海洋生物多样性的需要而规划为海洋保护区，原先的海域使用权人的利益就会受到直接影响。

三、机遇和挑战：我国海洋行政规划中生态补偿制度之实践

（一）生态补偿制度——“海洋强国”战略的生态保障

同其他国家一样，海洋在我国具备不可替代的战略地位，更是未来社会可持续发展的关键。人类与海洋生态系统的文化和经济联系历史悠久。人类社会的各种经济活动完全依赖于海洋生态系统，或者与其有密切关系，其中包括海洋捕捞、海产品的加工；海洋旅游、海洋交通、以及海洋能源（包括可再生能源和不可再生）。海洋生态系统在社会经济和文化福利方面贡献显著。随着陆地资源的日趋枯竭和环境状况逐渐恶化，海洋供应的种类丰富的生物、能源等自然资源，更是日趋重要。人类社会与海洋生态系统之间的长期密切关系，一旦特定的海洋生态系统的部件（如关键生态环境或物种）发生变化，会导致文化认同的不利影响，甚至可能导致社会动荡和经济损失。

联合国《21世纪议程》指出：“海洋是全球生命支持系统的一个基本组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富。”［17］（P1）正因如此，建设“海洋强国”在中共十八大报告中晋升为重要的国家战略：“保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”海洋经济在我国民经济中的比重逐渐跃升，根据国家海洋局发布的《2012年中国海洋经济统计公报》显示：“2012年全国海洋生产总值达50087亿元，比上年增长7．9%，生产总值占国内生产总值的9．6%。”未来海洋经济占国民经济的比重还将继续上升。（图1：资料来源《2012年中国海洋经济统计公报》）。

但是，随着海洋开发利用强度的增强，人类活动对海洋生态系统的负面影响急剧增加，海洋生态系统的承载力不断下降，生态环境面临严峻挑战。再也不能视海洋为“大自然的恩赐”，将无限的满足人类和生态的需要。一旦人类活动的强度超过了海洋生态环境的承载度，将对海洋生态环境的可持续发展能力产生不可逆转的严重后果。根据2012年中国海洋环境状况公报提供的数据显示，尽管从整体来看，我国管辖海域的海洋生态环境状况尚可。但近岸海域的海洋生态问题比较严重，包括海洋水域受到污染，生物多样性减少，生态服务能力下降等。［18］建立海洋行政规划下的生态补偿制度对海洋区域整体的行政管理至关重要。唯有此，才能遏制对海洋资源无序以及掠夺式的开发利用，确保健康的海洋生态系统，保护海洋生态系统的结构和功能。

（二）海洋生态补偿制度的运行实践

海洋生态补偿是生态补偿的重要组成部分，已经形成社会共识。海洋生态补偿的建立和实施得到了国家层面的高度重视和地方政府的积极响应。习近平总书记在2013年第八次中央政治局集体学习时指出：“积极加快海洋生态补偿和生态损害赔偿制度。”海洋行政规划中也首次明确规定海洋生态补偿机制。国家海洋局公布的《国家海洋事业发展“十二五”规划》第七章专门规定了海洋生态补偿机制，在进行海洋生态补偿试点的基础上，建立海洋生态补偿机制。

地方政府对海洋生态补偿制度的探索也颇具看点。2010年山东省颁布《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，首次在地方规范性法律文件中明确使用“海洋生态补偿”。作为配套文件的《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》，提出了海洋生态损害的评估方法和评估标准。在江苏省，2011年连云港的30吨级航道一期工程的生态补偿项目也取很好的生态补偿效应。但总体来看，行政规划中的海洋生态补偿的学术研究和实践运作仍刚刚起步。

（三）海洋行政规划中构建生态补偿制度面临的挑战

我国的海洋行政规划工作进步明显，其中海洋功能区划和专项规划的制定与实施已经和世界先进国家接轨。但是，我国的海洋行政规划设定目标上仍存在缺陷。我国制定海洋行政规划的主要目的是规范海洋资源的开发，如国务院批准的《国家海洋事业发展规划纲要》和《国家海洋事业发展“十二五”规划》以及《江苏沿海地区发展规划》、《长江三角洲地区区域规划》等大量的海岸带开发规划、海洋经济规划和海域使用规划等。海洋行政规划对于海洋经济利益的过度关注，将导致海洋行政管理一叶障目。其视野局限于某个行业、某个地区、甚至是某个项目的局部利益，忽视海洋资源开发利用对海洋生态带来的负面影响，难以顾全海洋生态保护和生态补偿的大局，将导致潜在的利益冲突和负面影响。根据《海洋环境保护法》制定的海洋环境保护规划①《海洋环境保护法》第七条规定：“全国海洋环境保护规划、重点海域区域性海洋环境保护规划由国家根据海洋功能区划制定”。，承载着海洋生态环境保护和生态补偿制度的重要使命，但它属于海洋专项规划，法律效力低于海洋总体规划，难以从宏观上综合协调其他海洋行政规划的制定和实施。

因此，只有不同层次的海洋行政规划对海洋生态环境保护和海洋的可持续发展的关注保持协调统一，才为海洋的开发利用提供稳定的政策法律环境。

四、行动的路径：我国海洋行政规划下生态补偿之制度构建

（一）逐步完善海洋行政规划的立法框架，明确海洋行政规划的法律效力和法律地位

海洋行政规划作为海洋综合管理的行政行为，世界主要的沿海国家普遍通过制定法律的形式来保障海洋行政规划的法律地位和法律效力。例如，英国颁布了《海洋法》，将海洋规划作为独立的一章，确立了海洋规划的体系和法律效力。②刘佳，李双建认为，海洋行政规划的立法框架对于规范海洋行政规划的制定和实施有至关重要。参见刘佳，李双建：《世界主要沿海国家海洋规划发展对我国的启示》，载《海洋开发与管理》，2011年第3期。加拿大也是在海洋法之下，建立海洋行政规划的立法框架。只有海洋行政规划的法律地位和法律效力明确，才能从根本上保证海洋行政规划中生态补偿制度的有效建立和实施。否则即便是规定了生态补偿制度，如果海洋行政规划自身的刚性不足，也难以对破坏海洋生态的行为起到约束和规范作用。

行政规划的法律地位首次以法律的形式确定下来始于我国2008年实施的《城乡规划法》。《城乡规划法》第7条明确规定了行政规划的法律效力，即一旦行政规划颁布，即产生法律效力，不得随意撤销或者修改，否则行政主体要承担法律责任。《城乡规划法》第9条又强调城乡规划的法律约束力，任何主体都有义务遵守和服从。这就在立法上明确了城乡规划的法律地位，同时赋予城乡规划以法律上的约束力，能够维护城乡规划的严肃性和稳定性，防止形象工程、政绩工程等违反行政规划行为的出现。但是，我国海洋行政规划的管理工作基础薄弱，缺乏法律法规依据，配套制度不健全，导致海洋行政规划的法律地位不明确，海洋规划体系的体系不完整，不同层次的海洋规划出现冲突和矛盾。这些问题的存在直接影响到海洋行政规划的控制和约束力度，难以充分发挥海洋行政规划的统筹和引导作用。

因此，应当高度重视海洋行政规划活动的立法依据问题，并分两步走来解决这一问题。第一个步骤，在目前尚未进行专门立法的情况下，建议在《海洋法》以及《海洋保护法》修改过程中，效仿英国的做法，专门一章规定海洋行政规划，并明确规定海洋行政规划的法律效力即公定力、确定力、拘束力和执行力③对行政行为的效力，行政法学界仍存在激烈的理论争议，此处采取了通说，参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2011年第5版，第205-208页。。第二个步骤，待条件成熟的时候，制定海洋行政规划的专门立法，既要结合行政规划的共同特征，又要凸现海洋行政管理的独特性。内容应当包括三方面：一是规定海洋行政规划的基本理论，具体应当包括海洋行政规划的定义和体系，海洋行政规划的法律效力和法律地位。二是明确海洋行政规划的制定和实施制度，包括海洋行政规划确立、制定和实施。三是完善海洋行政规划的监督和救济制度，包括海洋行政规划的监督主体、监督方式以及行政复议和行政诉讼等行政救济途径。④参见盐野宏认为行政规划的变更导致行政相对人利益受损可以通过行政诉讼来救济。参见［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年版，第152-157页。

（二）海洋总体规划中构建海洋生态补偿的制度框架

我国的海洋行政规划体系已经基本形成，按照对象和功能，海洋规划可分为总体规划、专项规划、区域规划和空间规划四大类。［19］海洋总体规划是海洋综合管理的宏观规划，同时它处于海洋规划体系金字塔的顶端，是制定其他海洋行政规划的基础和依据，其他的下位海洋行政规划都要符合海洋总体规划，不能与它产生冲突和矛盾。《全国海洋经济发展规划纲要》、《国家海洋事业发展“十二五”规划》都属于海洋总体规划。在海洋总体规划中明确规定生态补偿制度，将统领其他海洋行政规划进一步落实生态补偿制度。

《国家海洋事业发展“十二五”规划》首次明确规定海洋生态补偿制度，迈出了可喜的一步。但是遗憾的是，由于海洋生态补偿制度学术研究和实践时间比较短，《国家海洋事业发展“十二五”规划》中的海洋生态补偿制度是建议性的，并非强制性。随着海洋生态补偿制度的逐步推进，在未来的海洋总体规划中，应当明确生态补偿制度的强制性。除非是出于其他紧迫的国家需要（例如军事需要），任何未能自我约束、违反海洋生态补偿制度的海洋开发利用活动，将被严格禁止。

（三）在海洋专项规划、区域规划和空间规划中落实海洋生态补偿的具体制度

1、加强评估，促进生态补偿效果的持续性

社会经济的预期应当纳入海洋行政规划过程中，通过社会、经济和文化的概况总结和评估（SECOA），以保证生态补偿制度能够激励海洋开发项目启动开发替代途径。为了确保海洋生态补偿制度能够得到妥善执行，需要在设计海洋生态补偿措施时需要特别注意以下方面：（1）加强对整个海洋开发或建设项目的合法性和连续性补偿措施的评估，以及对设立特别海洋保护区进行必要性和可行性分析。（2）海洋建设或者项目开发者应当在海洋生态补偿前，尽量增加或者拓展其它的开发替代方式。（3）如果对海洋生态的影响短时间难以明确，例如海洋开发影响到海洋生物洄游，可能对海洋物种的繁殖产生不利因素时，在确定海洋生态补偿措施时，需要注意持续进行海洋生态影响评估。（4）建立海洋生态补偿示范区和示范工程。特别是对于对海洋生态会产生重大影响的海洋建设工程如海岸线的改造、海上旅游设施、围填海工程、临港石油炼化企业、海上原油泄漏等领域，率先实行海洋生态补偿。

2、因地制宜，确定最适当的补偿措施

海洋开发利用项目合法性的前提是确定补偿措施。但须牢记一点：只有在穷尽各种努力来避免或者消除对海洋生态的任何不利影响后，才能最后选择补偿措施。在确定补偿措施时，需要因地制宜的采取最恰当的补偿方式。根据海洋开发利用活动的不同特点，海洋生态补偿的补偿措施可以分为经济补偿、海洋生态修复和资源补偿三种主要模式。⑤参见 Elliott M，Cutts ND．Marine habitats：Loss and gain，mitigation and compensation［J］．Marine Pollution Bulletin，2004，49：671-674．

首先，经济补偿是我国目前在海洋生态补偿领域最主要的补偿措施。经济补偿措施需要进一步完善：首先，应当明确经济补偿的名称为“生态补偿金或生态补偿费”；其次，通过立法确定和规范生态补偿金的标准，处理好生态补偿金与排污费⑥参见《海洋环境保护法》第11条规定：“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费”。、海域使用费的关系，防止重复收费。再次，扩大生态补偿金的征收范围，对于海洋建设工程、围海造地、倾倒废弃物等严重影响海洋生态环境的行为应当征收生态补偿金。其次，生态修复是对生态系统服务的损失做出补偿。通过划定特定海域作为海洋生物的新栖息地，或者通过对海洋生态系统的后续管理来实现海洋生态价值的提高。在选择新的栖息地时需要评估新海域的生态系统功能的高低，只有生态功能与原先海域相同或类似，能够满足海洋生物的需求，才能决定适用。如果生态修复不可行或者没有效果，则经济补偿应当是强制性的。第三，资源补偿则是通过人为方式来增加海洋生物的资源数量或者提高海洋生物的适应性而采取的手段。

3、限定补偿范围，保障海洋生态环境的自然功能

一般认为海洋生态补偿的范围局限于严格意义上海洋生态自然功能的保护和修复以及降低利用强度，尤其注重对于有较高海洋生态效益的海洋资源和海域进行生态补偿，如近海海岸线、海洋航行区域、海洋资源开发区域等海域，以及珍稀的海洋物种等海洋生态资源。对海洋生态的娱乐或者休闲功能进行补偿，则必须限定在有限的特定区域内。

4、建立政府引导、社会共治的生态补偿运行机制

应当通过海洋行政规划明确政府在生态补偿制度中的责任和脚色定位。国外的生态补偿实践，生态系统服务的市场交易占主导地位。［20］但是，单纯依靠市场机制，难免会出现市场失灵的情况。我国生态补偿制度的建立和完善，政府包括中央政府和地方政府应发挥积极主导作用。中央政府是海洋生态补偿制度的最高领导主体，主要的工作是为海洋生态补偿制度的建立制订行政规划和政策，完善海洋生态补偿的法律环境，并建立海洋生态服务监测系统和海洋生态损害评估标准等。地方政府需要根据当地海洋管理的实际情况，依据据地方海洋规划进行生态补偿。

要积极引导非政府组织等社会力量来共同承担海洋生态补偿制度的实施和推进活动。政府要特别注意海洋利益相关者的综合管理过程，在引导社会参与时考虑不同群体和社会团体在社会、文化和经济的特点，制定有区别的参与方式和综合管理模式。沿海社区和居民在海洋管理和实施的积极参与，是现代海洋管理的重要组成部分。社会力量的参与能够协助决策者预见和理解的利益冲突，并确定任何决策过程中需要要考虑的各种因素，确保海洋生态补偿的公平和决策平衡。

结语：海洋生态补偿制度是我国实施“海洋强国”强国战略过程中重要的制度支撑。在海洋行政规划中建立海洋生态补偿制度，对于海洋管理和利用至关重要，能够加强海洋空间规划利用，实现人类的经济活动和海洋资源保护之间实现利益协调和利益平衡。建立和推动海洋生态补偿制度，需要重视海洋行政规划的制度设计和引导作用。由于我国的海洋生态补偿尚未受到充分的学术关注，海洋生态补偿的实践也刚刚起步，海洋行政规划下生态补偿制度的相关研究亦不多见。因此，应当加强学术研究，借鉴海洋行政规划的国际经验，对海洋行政规划下生态补偿制度的建立和完善提出具体路径，建立统一协调的海洋生态补偿制度。

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