近年来全国省级人大常委会开展监督司法工作情况的调研及建议

黄晔

党的十八届三中全会《决定》明确了“深化司法体制改革”的目标任务，提出了健全人大监督制度的新要求。站在新的历史起点上，如何继续探索和完善人大监督司法工作的方式方法，真正提高人大监督司法工作水平，成为新时期人大司法监督工作的新课题。笔者通过对全国各省、自治区、直辖市人大常委会及个别较大市人大常委会近五年来开展监督司法工作情况进行调研，梳理归纳了全国省级人大常委会在监督司法工作上的探索和实践情况，分析了存在问题并提出进一步加强和改进司法监督工作的几点思考。

一、 监督法实施后全国省级人大常委会监督司法工作的制度建设情况

监督法颁布前，全国各省级人大常委会绝大多数制定了监督司法工作的地方性法规。监督法实施以后，由于监督法未就司法监督特别是个案监督的法定内容、形式作出具体规定，这些地方性法规因涉及个案监督的内容，一般已被废止或实际上停止适用。近年来，省级人大常委会根据本地司法监督工作实际，进行了一些探索和实践，从制度建设层面上对监督司法工作进行了规范。

一是制定监督司法工作的单行条例。据调查，全国31个省级人大常委会中，有安徽、宁夏、浙江三省（区）以人大常委会会议或主任会议的形式，制定了监督司法工作办法。全国副省级城市中，武汉、广州、沈阳、大连等市人大常委会也相继制定了相关办法。这些单行条例坚持依法监督和集体行使监督权，注重解决共性问题、不直接处理具体案件等原则，明确了监督司法工作的原则和要求、领导体制、组织实施主体，以及司法监督的对象、内容、形式、途径、程序等。同时，明确了组织满意度测评、质询和询问、组织对特定问题的调查、任免监督等司法监督方式的启动条件和程序。

二是通过制定监督法实施办法或监督条例对监督司法工作进行拓展性规定。据了解，全国31个省级人大常委会中，有22个制定了监督法实施办法或监督条例，但绝大部分是对监督法的监督形式进行解释性规定。只有浙江、河北、重庆等少数省份拓展了司法监督内容。主要集中在两方面：一是增加关于涉法涉诉信访件的处理内容。如浙江省、重庆市规定将涉法涉诉案件转送人民法院、人民检察院研究处理并将研究处理情况及时向人大常委会反馈。二增加对司法工作审议意见办理要求的规定。如河北省、重庆市规定，主任会议通过的审议意见，应当由审判委员会会议或者院长办公会、监察委员会会议或者检察长办公会研究处理。此外，重庆市还专门规定加强对本市中级人民法院、检察分院的监督，解决直辖市“两级人大、三级司法”体制架构导致的对中级人民法院和检察分院的监督存在“空挡”的问题。

三是制定有关监督司法工作的决定或决议。目前，全国31个省、自治区、直辖市人大常委会都制定了关于加强检察机关对诉讼活动法律监督工作的决议（或决定）。另有17个省、自治区、直辖市制定了关于加强法院民事执行工作的决议（或决定），尚有广东、山西、福建、青海、四川、河南、贵州、甘肃、江西、重庆、广西、新疆、宁夏、吉林等14个省级人大常委会未制定涉及法院工作方面的相关决议（或决定）。这些决议（或决定）的内容大同小异。

二、全国省级人大常委会在开展监督司法工作对象及选题上的探索

近五年来，全国31个省级人大常委会中，绝大多数省份开展司法监督的对象是法院和检察院，根据掌握的情况看，只有浙江省2012年开展对公安厅、司法厅贯彻落实决定情况的监督，宁夏、湖南二省（区）先后于2010年和2013年开展过对公安机关执法规范化情况的监督，天津市2014年计划开展对整个司法机关关于未成年人犯罪审判和检察情况的监督。

在监督议题选择方面，近五年来，全国省级人大常委会开展司法监督的议题主要集中在专项司法工作上，如法院的执法、审判工作，检察院的对诉讼活动的法律监督、行政监察、预防渎职侵权犯罪、反贪污贿赂、“两院”基层和队伍建设等工作上，对具体司法人员、司法案件的监督较少，只有少数省份尝试在这些领域进行监督。如，在对司法人员的监督上，上海市建立了对司法人员进行任前监督的常态化机制，并在2013年就上海市高院4名法官严重违法违纪事件，听取了市高院开展教育整顿、改进和加强队伍建设专题汇报。在对司法案件的监督上，浙江省2013年把“两张叔侄强奸案”和“萧山五青年抢劫杀人案”两起冤假错案的处理纠正情况作为监督选题（详见表1）。

三、全国省级人大常委会在监督司法方式上的探索创新

监督法规定了人大开展监督的方式有听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查等形式。但从调查看，全国省级人大常委会一般采取听取和审议工作报告、执法检查的形式来监督司法工作。近年来，也有不少省份大胆探索，勇于尝试，不仅将法律文书上规定的询问、工作评议、任免监督、重大事项报告等刚性监督方式落到了实处，还拓展了对案件监督等方式，丰富了司法监督的方式方法。在这方面开展得比较活跃的省份有浙江、湖南、上海、宁夏等省（市、区）（详见表2）。

浙江省人大对重大的、影响广泛的个案在督办方面有新的探索和尝试。一是对重大冤案错案的研究、督办方面。浙江省“两张叔侄强奸案”和“萧山五青年抢劫杀人案”两起冤假错案在全国一度引起很大反响。2013年，浙江省人大有关部门及时介入监督这两宗命案的督办工作，先后听取公安、检察、审判机关情况汇报，旁听两案的再审案件庭审，并提交常委会主任会议审议，提出督办意见。二是对一般案件，尝试将案件移交检察机关，由检察机关对具体案件进行法律监督，推动具体司法案件的合法解决，人大再对检察机关实施法律监督的情况进行监督。另有一些省份以建立司法机关重大情况报告制度为切入点，强化对司法机关重大事项、重大案件的监督。如浙江、黑龙江两省已建立司法机关重大事项报告制度，安徽省建立了冤假错案查纠情况向人大通报制度，贵州和甘肃两省正在探索建立听取审议

行政执法案件和司法案件工作情况报告制度。在对涉诉信访事项的处理上，湖南、江西、安徽等15个省份均建立了涉诉事项统一由内司委归口转交司法机关处理并进行跟踪督查制度。

上海、湖南、浙江等省级人大在对司法人员的任免监督上有新的举措。上海市人大强化对法职人员的任前监督，建立了人事代表工委就拟任法官、检察官事先征求内司委意见制度，内司委在审阅相关材料的基础上会同人事代表工委专门到“两院”听取介绍，并结合日常监督情况反馈意见。湖南省人大正在建立“司法人员执法监督信息平台”，将司法人员执法、违法违纪、差错案件、渎职行为、内部执法考评等情况录入平台，实行动态实时监督，并把监督情况作为任免依据。据了解，此平台还将在全省推广联网。浙江省人大建立了法职人员定期述职制度，由人大常委会任命的法职人员定期就自身履职情况向人大常委会述职，对发现有违法行为的，根据不同情况及相应权限，规定了相应处理方式。

除此之外，宁夏、浙江两省级人大先后组织了对司法机关工作情况的满意度测评。安徽、河北省人大2013年组织代表旁听重要案件审理，后者还组织代表对法院庭审程序、驾驭能力、审判结果等进行评议。在专题询问方面，湖南省2011年首次对“两院”工作开展专题询问，浙江省2014年将对公检法司规范执法公正司法工作情况进行专题询问。

同时，调研中还了解到，杭州等副省级人大常委会开展的监督司法工作也有一定特色。如在对法职人员的监督上，杭州市继2013年对6名检察官进行述职评议后，2014年将对法官进行述职评议。哈尔滨、沈阳、杭州、宁波等市均建立了审判员、检察员等法职人员履职档案。深圳市2012年对法院审判管理工作和检察院惩治与预防职务犯罪工作进行了满意度测评。杭州市2013年试点在法院审判庭设置反馈信箱，直接收集当事人意见建议等。

四、全国省级人大常委会开展监督司法工作时存在的问题

第一，开展监督司法工作的范围、措施不够到位。司法监督是人大监督的重要组成部分，但从掌握的情况看，较之对政府部门的监督，人大对司法机

关开展的监督项目较少。以2013年为例，据统计，全国省级人大常委会开展的监督项目共有635项，其中对司法机关的监督只有54项，只占了8.5%，还有3个省份未安排任何司法监督议题。而在开展司法监督的省份中，存在“四多四少”现象：从监督对象看，对“两院”的监督多，对公安机关、司法行政机关的监督少。从监督范围看，对专项司法工作的监督多，对司法人员、司法案件的监督少。从监督方式看，柔性监督手段多，刚性监督手段少。从监督效果看，程序性地提出意见建议多，实质性地追究法律责任少。

第二，开展监督司法工作的法律依据不够完善。如宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有申诉、控告或者检举的权利。地方组织法规定，人大监督“一府两院”工作，受理人民群众对“一府两院”及其国家工作人员的申诉和意见。而“两院”的工作主要是办案，监督法没有将个案监督列为监督形式，加上监督法等法律对人大监督司法工作的规定过于笼统，针对性、实操性不强。虽然绝大多数省份都制定了监督法院、检察院工作的决议或决定，但较之法规，决议决定的强制性、约束力弱，监督刚性和效果不尽如人意。目前，只有3个省份专门制定了监督司法工作办法，其余省份均没有出台监督司法工作的专项法规，各级人大在具体开展工作时缺乏依据、底气不足。

第三，对监督司法工作的统筹规划性不够。目前，大多数省级人大常委会都是在每年的年初提出司法监督项目，或是参考外省开展过的项目选择议题，或是避重就轻选择常规性项目作为议题，导致全国省级人大常委会在司法监督选题上有很大类同。全国31个省级人大常委会中，只有上海市在2013年制定了本届人大常委会司法监督工作的五年计划，确定这一届任期内司法监督的主要目标和重点，需要通过长期的跟踪监督逐步推动解决的重大问题和热点问题。在此基础上，每年根据实际情况，按照轻重缓急的要求确定年度监督司法工作计划。

第四，监督司法工作的社会参与效果不明显。从全国各级人大开展监督司法工作的情况看，无论是选题还是监督过程，社会公众呼声高，但人大吸收代表或社会公众参与监督司法工作的程度不高。根据初步调研了解，通常情况都是邀请代表参与执法检查、调研视察等常规性活动。目前只有安徽、河北两省组织了代表旁听法院案件审理，以及个别市、区人大常委会邀请代表协助调解诉讼纠纷或引入网络交流、论证会等方法引导公众有序参与司法监督，各地人大充分有效地发挥代表和公众在监督司法工作中的积极作用尚有较大空间。

五、 进一步加强和改进监督司法工作的几点建议

1.进一步完善规范监督司法工作的法律法规、决议决定及规范性文件。司法监督是一项法律性、政策性很强的工作，还要处理好法律监督与司法独立的关系，没有明确具体的法定程序，监督司法工作很难有威力、见成效。因此，要从法律法规层面上对人大监督司法工作进行规范和细化。一是要研究制定人大监督司法工作的具体办法，明确人大司法监督的范围和对象、监督内容、监督程序、监督原则及监督的具体形式、监督结果的处理等，尤其要明确质询、特定问题调查、工作评议、罢免等各种刚性监督形式的启动和使用程序，并建立责任追究制度。二是要赋予人大常委会有关决议决定、审议意见一定的法律强制力，保障其得到贯彻落实。可借鉴重庆市和河北省的经验，通过法规规定，对人大常委会的决议决定和审议意见，须由审判委员会会议或院长办公会、检察委员会会议或检察长办公会研究处理，处理结果须在一定时间内向人大常委会报告。还可学习浙江省经验，决定决议出台后，对司法机关贯彻落实决议决定的情况进行连续监督、跟踪监督，督促司法机关把人大常委会作出的决定决议落到实处。

2.敢于加强对司法人员的监督。从国外的情况看，议会对司法的控制，主要是从任免、撤销司法人员职务等权力来源的角度入手。要把司法监督的重点放在对司法人员上。一是要把好入口关，加强对司法人员任前的监督。人大对司法人员的选举和任免都必须严格按照法律规定的条件和原则进行，使人大的任前监督从“履行法律手续”的角色向实质性的人事任免权过渡。二是要加强对司法人员执法过程的监督，包括是否出现玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿、刑讯逼供等严重违法的司法行为。从全国各省级人大常委会的实践看，述职评议是一种很有效的监督形式，能够有效解决司法机关队伍建设中存在的问题，大大增强司法人员自觉接受监督的意识。三是对发生严重违法行为的司法人员，要坚决按照法律法规的要求，行使撤职、罢免等权力。

3.善于加强对司法案件的监督。虽然监督法没有明确规定人大行使个案监督的权力，但并不等于

人大对具体案件就不能过问，不能纠正违法行为。从全国各地人大常委会的实践看，人大在坚持依法监督、事后监督，不代行检察权、审判权的原则下，可以灵活运用法定的监督形式加强对司法案件的监督。一是综合运用各种监督形式和途径，加强对司法案件的监督。可通过提出询问和质询、特定问题调查等加强监督。如1989 年的全国人大常委会工作报告中曾有这样的表述：“人大在监督法院、检察院的工作时， 不直接处理具体案件。对法院、检察院的工作有意见， 可以提出质询和询问。纠正错案应当由法院、检察院严格按照法律程序去办。”可通过类案监督方式加强监督。全国人大常委会法工委副主任李飞在 《监督法辅导讲座》一书中提出了“类案监督”概念， 认为通过开展工作评议等类案监督，有利于更好地处理人大常委会监督与保障司法机关依法独立行使审判权、检察权的关系。调查中也发现，近年来，全国不少省市人大常委会尝试就某一类案件听取专题汇报或组织代表旁听重点案件并进行评议，加强对同一类型案件的监督，督促解决类案所存在的制度问题、社会问题、司法共性问题。可通过建立司法机关重大情况报告制度，强化对司法机关重大案件的监督，如浙江、黑龙江、贵州、甘肃等省的实践。还可通过听取案件处理汇报、旁听案件的再审庭审等进行监督，如浙江省的做法。二是通过督促检察机关启动法律监督机制，人大再对检察机关的监督情况进行监督的形式，加强对司法案件的监督。可借鉴浙江省、重庆市、福建莆田市的经验，由主任会议通过决定发函向检察机关转办、交办司法案件，要求检察机关在法律规定或函件指定的时间内办结，并将办理结果书面报告人大常委会，人大常委会再监督检察机关的办理情况。实践中普遍认为这一做法找准了司法监督的定位，理顺了与司法机关的关系，能够推动司法机关有效作为，解决具体问题。

4.统筹规划司法监督项目和监督形式。纵观各省每年的司法监督项目，大多集中于那么一两个项目，使用听取和审议报告、执法检查的形式。建议借鉴上海市人大常委会的经验，从新一届人大常委会履职伊始，即科学编制五年司法监督工作计划，在此基础上，每年根据实际情况详细制订本年度的司法监督工作计划，使监督司法工作具有长远性、针对性和实效性。一是在选题方面，要立足本地实际，以问题为导向，确定监督议题。人大开展监督司法工作的对象除了审判机关、检察机关，还应包括公安机关和司法行政机关；司法监督的内容除了专项司法工作，还应包括司法人员、司法案件等。要合理安排监督对象和内容，把对事的监督与对人的监督结合起来，把事前、事中、事后监督结合起来。二是在监督形式方面，要注重刚柔并济、点面结合，对常规性的工作可采取听取和审议报告、执法检查的方式，但对问题集中、关系重大、群众反映强烈的难啃的“硬骨头”，要敢于启动刚性监督方式，进行连续监督、跟踪监督。对涉及面广、影响全局的问题，还可由市县（区）两级联合监督，强化监督合力，增强监督力度。三是要注重从宏观上探索建立人大监督司法工作的长效机制。从长远来看，监督司法工作应着眼于建立长效机制，对实践中好的做法和经验，要及时用制度规范下来。

5.扩大社会对监督司法工作的有序参与。一是在司法监督选题上，要广泛征求社会公众的意见。通过网络调查、举行听证会、接受群众来信等形式征集选题，通过举行评估论证会，对这些选题进行筛选、论证，确保把广大人民群众高度关注的、亟待解决的、通过监督能够解决的问题确定为监督的议题。二是在日常监督过程中，可聘请本地区高校法学教师和知名律师、离退休的司法机关工作人员成立法律咨询服务机构，发挥专家熟悉法律业务的优势，通过抽取案件、阅卷评卷等方式不定期对司法机关的执法情况进行检查监督，提出整改要求。三是推广人大代表旁听和评议庭审的做法。从全国各地的实践看，组织人大代表旁听庭审活动，有力促进了司法公开公正，提高了司法队伍的整体素质，同时也使人大对司法工作的监督更加务实。

6.积极探索司法体制改革后人大监督司法工作的新途径。党的十八届三中全会《决定》提出要改革司法管理体制，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。那么在实践中，按照“由同级产生、对同级负责、受同级监督”的原则，人大如何对“与行政区划适当分离的司法权力”进行监督？这是司法体制改革后人大监督司法工作面临的新课题、新难题。各级人大常委会要从理论上加以探讨、深究，在实践中敢于探索、尝试，积极寻求新途径、新方法，继续把宪法和法律赋予人大的司法监督权落实好、行使好。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅研究室）