公共政策教学的三个面向：理论、政策与实践

柏必成

理论、政策与实践是公共政策教学的三个面向，在公共政策的教学中，应实现三者之间的有机结合，缺少任何一个面向，公共政策教学都难以取得良好的效果。

一、面向理论

（一）为何要面向理论

以1951年拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）与勒纳（D. Lerner）共同主编的《政策科学》一书的面世为标志，公共政策作为一门学科诞生以来，在60多年的发展过程中，围绕政策制定、政策执行、政策评估和政策变迁等政策过程的一系列环节，已积累起了大量的理论研究成果。任何理论都是几个特定变量之间的因果关系的逻辑体系，公共政策理论也不例外，力图在界定出关键变量的基础上明确这些变量间的逻辑关系与内在联系，从而构建出分析框架与理论模型，用于对现象的分析和解释。

人的理性是有限的，认识现实需要凭借一定的工具。而政策理论就是人们认识现实的一种工具，它能够为人们提供观察现实的视角与分析问题的框架，有助于人们形成系统、理性而深入的思考。其实，理论的一个重要功用就表现为在紊乱中建立秩序，在繁复中寻求条理。

（二）如何面向理论

面向理论的公共政策教学，一是帮助学员比较准确地掌握公共政策理论，使之对当前主流的公共政策理论有一个比较清晰的了解和认识；二是帮助学员掌握构建理论的方法，使之能够结合生动的现实情景形成自己的理论思考与分析框架。与第一个目的比较起来，第二个目的显得更加重要，因为任何一种理论都是在特定的时空背景下产生的，其所描述与解释的现象都是特定的，随着时空的变换，理论的适用性就会打上一个折扣。比如，倡导联盟理论是一种在国际上居于主流地位的政策变迁理论，但这种产生于国外的公共政策理论并非是放之四海而皆准的，其适用性受到特定政治体制的制约，直接用于解释中国的政策变迁现象就很可能显得力不从心，暴露出其局限性。因此，学习与借鉴现有理论是重要的，但结合现实进行理论上的构建和发展则更为重要。事实上，在我国的公共政策学科经过了引进、吸收这样一个发展阶段之后，学者们已深刻认识到公共政策理论本土化的必要性，期待结合中国改革开放的生动实践和全面深化改革的时代背景，构建和发展具有中国特色的公共政策理论，以更好解释中国的政策实践并服务于中国的现代化进程。

二、面向政策

（一）为何要面向政策

公共政策这门课程直接以“政策”二字命名，面向政策是公共政策教学的应有之义。现实中的公共政策类型多样，涉及到各个领域，诸如教育政策、住房政策、医疗政策、财税政策、环保政策、外交政策、国防政策等。

公共政策理论是抽象的，只有具体到特定的政策领域，人们才能更好地理解和把握。在公共政策的教学中，脱离具体的政策领域去单纯地讲解政策理论与政策模型是不值得提倡的，拿从国外译介过来的具有代表性的公共政策教材来看，如戴伊的《理解公共政策》以及莱斯特等人的《公共政策导论》，作者都是善于结合具体的政策领域来阐释政策理论的，这样的方法不仅能够更好展现政策理论的解释能力，而且有助于加深学员对政策理论的印象与理解。更为重要的是，政策理论的构建与传播本身并不是目的，政策理论应能够服务于政策的优化，通过政策文本和政策过程的优化，最终促进政策现实状态的改善，使现实状态逐步向理想状态过渡。

（二）如何面向政策

基于政策这一面向，公共政策教学一要引导学员关注和了解相关领域的政策，不仅要了解当前政策的具体内容，而且要通过历史的视角去了解政策的演进历程。比如对于我国的住房政策，一方面，明确当前我国实施着怎样的住房政策是重要的；另一方面，厘清改革开放以来我国的住房政策经历了一个怎样的发展、演变历程同样是重要的。不论是缺少对政策现状的了解还是缺少对政策历史的了解，都不能构成对政策的完整了解。只有对一个具体领域的政策有了完整的认知，才能为理论上的分析提供一个比较好的基础，否则，理论上的分析很容易变得空洞无物。二要促使学员结合具体的政策领域来进行理论学习，比如结合医疗卫生政策来学习有关的政策制定理论，结合财税政策来学习有关的政策执行理论，结合教育政策来学习有关的政策评估理论，这样就将理论与政策联系了起来，从而有助于显著改善理论学习的效果。当然，理论联系政策并不是仅仅要求理论联系单一领域的政策，更进一步的要求是采取比较的视角，将理论与不同领域的政策联系起来，通过对比分析，更好地明确理论的有效性与解释能力。实际上，学术界也常常强调将同一理论放在不同政策领域去加以检验。三要帮助学员养成善于运用理论进行政策分析的习惯与意识，仅仅了解政策是不够的，还应学会对政策进行多层面、多方位的解读与分析。比如，对于一项正在实施的政策，应当能够运用相关的理论知识，对政策形成的背景和逻辑得出理性的认识，对政策执行的积极效果与负面效应作出客观的评价，并在此基础上尽可能为政策的进一步优化提供有效的建议。

三、面向实践

（一）为何要面向实践

现实中的政策实践活动是多种多样的，有的是自己亲身经历而获取了直接经验的，有的则是自己有所见闻而获取了间接经验的；有的是自己有意识从事的，有的则是自己不自觉而实际上却在从事着的。客观而言，每个人都不可能脱离政策实践活动，总是以这样那样的方式介入到政策实践活动中来，要么是作为政策主体而对政策产生影响，要么是作为政策客体而受到政策的影响。

公共政策教学之所以要面向实践，一是由于理论与政策从根本上都来源于人们的实践活动，不论是理论学习还是政策分析，都离不开实践经验作为支撑，要在公共政策这门课程的学习上取得良好效果，学员具备一定的实践经验是十分必要的。二是由于任何人的实践经验都是局部的、有限的，面向实践的公共政策教学则有助于弥补人们自身实践经验的不足，这也是公共政策教学一向强调实地调查与案例分析的一个重要原因。三是由于理论与政策最终都是为实践服务的，相对于理论与政策，实践才是目的，脱离实践的理论学习与政策分析很容易使人迷失方向，把握不住理论学习与政策分析的意义所在，从而对公共政策这门课程本身的价值产生质疑。

（二）如何面向实践

基于实践这一面向，公共政策教学一要引导学员注重积累相关的政策实践经验，增强对国情、省情、民情等的把握与了解。其中途径大体可分为两类，一类是获取直接经验的途径，比如自身积极参与到政策实践活动中来；另一类是获取间接经验的途径，比如通过传统媒体与新兴媒体去了解发生在不同地点、不同领域的政策实践活动。二要引导学员善于发现实践中的困惑、矛盾与问题。不论是对于学术研究还是对于政策实践，问题意识都是重要的，发现问题是解决问题的起点和基础，而现实状态的改善又是一个不断解决问题的过程。此外，只有发现了问题，才能将思考进一步引向深入，才能有意识地运用所学理论对实践中的问题进行分析，这种分析也是理论与实践相结合的一种具体表现。三要帮助学员树立实践第一的观点与理念。理论与经验归根结底来源于实践，不论是政策理论还是政策本身，都承担着指导实践的功能，力求通过提高人们政策实践活动的有效性来达到不断改善现实状态的目的。因此，实践是处于第一位的，学员通过公共政策这门课程的学习，应能够更好地参与到政策实践活动当中，并努力为现实状态的改善作贡献。

总之，理论、政策与实践是公共政策教学的三个重要面向，从实践到政策再到理论，抽象度越来越高，从理论到政策再到实践，目的性越来越强。政策理论服务于政策的优化，而两者又共同服务于政策实践与政策现实状态的改善。在公共政策教学中，应把握好理论、政策与实践三者间的关系，既善于理论联系政策，又善于理论联系实践，努力提高学员的政策理论水平、政策分析能力以及学员参与政策实践活动的有效性。

（作者单位：中共河南省委党校）endprint