我国人代会历史上的四次秘密会议

徐高峰

每年3月的全国“两会”，吸引了众多的中外媒体参与报道，无论是中国的老百姓还是世界各国，都可以随时关注会议进展情况。这是我国作为现代文明国家的重要标志，也是社会主义民主和法治建设取得巨大成就的表现。然而，在全国人民代表大会成立60年的历程中，上个世纪60、70年代，曾举行过鲜为人知的4次秘密会议。这几次人代会，没有记者报道，人们都是从新华社或者大会新闻公报上获取会议消息。而之前的历次人代会，都邀请各国驻华使节和在京访问的部分外宾观摩。回顾全国人民代表大会历史上的四次秘密会议，从中可以管窥当时我国复杂的政治环境和社会生活。

第一次秘密会议：没有“两高”和计划、财政报告的二届全国人大三次会议

二届全国人大三次会议于1962年3月27日至4月16日在北京举行，出席代表1072人。

二届全国人大三次会议是在中国复杂的国际国内环境下召开的。从国际环境看，帝国主义、修正主义和中国反动派利用中国暂时的经济困难掀起了反华浪潮。特别是1961年10月召开的苏共22大上，赫鲁晓夫公开对中国共产党进行攻击。从国内形势看，由于“左”倾错误思想占主导地位特别是“大跃进”运动，中国从1959年进入三年困难时期。1961年1月，中共八届九中全会决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。为此，党和国家做了大量工作，采取了一系列措施，取得一定成效，但经济调整的压力依然很大，党内思想比较混乱，对形势的看法存在分歧，广大干部群众对国内经济和国家前途也很担忧。在这种形势下，1962年1月11日至2月7日，中共中央在北京召开了由中央、各中央局、各省、市、自治区党委、地委、县委（包括重要厂矿企业党委和军队党委）领导干部共计7118人参加的扩大的中央工作会议，史称“七千人大会”，以统一全党的思想认识。在此基础上，为了更好地贯彻“八字方针”，顺利克服暂时困难，使全国各族的工人、农民、知识分子和其他劳动人民，各民主党派和民主人士，爱国的民族资产阶级分子，爱国侨胞和其他一切爱国人士，在中国共产党的领导下，更加紧密地团结起来，艰苦奋斗，同心同德，努力完成国民经济调整的任务，中共中央决定召开二届全国人大三次会议。由于这次大会的主要目的是谈缺点，找问题，统一思想，会议没有公开举行。这也是自1954年9月全国人民代表大会第一次会议以来，人代会历史上首次秘密会议。

会上，周恩来总理作了《政府工作报告》。《政府工作报告》分为国际形势和我国对外政策、国内形势和我们的任务两部分，详细阐述了我国对外关系的总路线和各项具体政策。报告对“大跃进”以来的政府工作作了基本总结，分析了产生或加重缺点、错误的主要原因，并代表国务院承担责任。报告总结几年来统战工作中的经验教训，重申知识分子是社会主义建设事业取得胜利的不可缺少的重要力量，知识分子中的绝大多数已成为属于劳动人民的知识分子，不应该把他们当做资产阶级知识分子；民族资产阶级分子的绝大多数在社会主义改造中已经取得进步，他们中间的一部分人已经改造成为劳动者了。

会议批准了国务院的工作报告和全国人大常委会的工作报告、预算委员会的审查报告；通过了提案审查委员会的提案审查意见和代表资格审查委员会关于补选的代表资格审查报告。会议同意国务院的建议，授权全国人大常委会审查和批准我国第二个五年计划后两年的国民经济调整计划和相应的国家预算。

会议期间，外交部还向大会分发了中国政府和印度政府交换的22件照会及1960年12月中、印两国官员关于边界问题的报告。但这次会议没有听取和审议最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，也没有没有听取和审议国民经济和财政预算决算报告。

第二次秘密会议：没有“一府两院”报告的二届全国人大四次会议

二届全国人大四次会议于1963年11月17日至12月3日在北京举行。出席这次大会的共有1012名代表。参加中国人民政治协商会议第三届全国委员会第四次会议的全体政协委员，列席了这次会议。这次会议也没有公开举行。会议结束后，新华社播发了第二届全国人民代表大会第四次会议新闻公报。

这次大会也是在国民经济调整的过程中举行的，主要的任务是研究批准国民经济计划和国家预算安排。会上，先后听取了国务院副总理兼国家计划委员会主任李富春代表国务院作的《关于1963年国民经济计划执行情况和1964年国民经济计划草案的报告》，国务院副总理兼财政部长李先念代表国务院作的《关于1963年国家预算草案和预计执行情况、1964年国家预算初步安排的报告》。全国人民代表大会常务委员会向大会作了书面的工作报告。会议还听取了全国人民代表大会常务委员会副委员长兼秘书长彭真代表全国人民代表大会常务委员会作的《关于第三届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明》。

会议讨论了当前的国际形势和国内形势，审查了政府的两个工作报告，讨论了第三届全国人民代表大会代表名额和选举的问题。在全体会议上发言的代表，共有248人。周恩来总理在12月2日的会议上，就当前国内外的形势和任务作了讲话，并且解答了代表们在讨论中提出的问题。

会议通过了关于1963年国民经济计划和1964年国民经济计划、1963年国家预算和1964年国家预算初步安排的决议；通过了关于第三届全国人大代表名额和选举问题的决议。会议批准了全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真作的《关于第三届全国人大代表名额和选举问题的说明》。会议通过决议，批准了全国人大常委会工作报告；通过了预算委员会关于国家预算的审查报告，通过了提案审查委员会的提案审查意见。

这次大会也是人大历史上唯一一次没有听取和审议国务院工作报告和最高人民法院、最高人民检察院工作报告的全国人民代表大会。

第三次秘密会议：提出“四个现代化”目标的三届全国人大一次会议

三届全国人大第一次会议于1964年12月21日至1965年1月4日在北京举行，出席代表3040人。

结过1961年至1964年的艰苦努力，国民经济调整取得阶段性成果，标志着中国即将进入新的发展阶段。召开新一届全国人民代表大会，制定和执行今后的建设方针、计划，统一全国人民思想，就提到日程上来了。1964年12月8日，刘少奇召开最高国务会议，讨论研究召开三届全国人大一次会议事宜。会上，周恩来对所作的政府工作报告作了说明，彭真就会议议程作了说明，提出这次会议的方针是强调缺点，鼓励代表对国家各项工作中的缺点提出批评。在这种形势下，三届全国人大一次会议也没有公开举行。

第二届全国人大代表是1226人，但第三届全国人大代表名额扩大了1倍多，有3040人。对此，彭真在《关于第三届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明》中指出，一届、二届全国人大代表只有1200多人，在当时是同会场（中南海怀仁堂）的限制有关的，现在有了人民大会堂，这个问题解决了。更重要的是，当时把人大代表作为一种政治荣誉。为了使各个战线上大批涌现的各民族优秀人物能够被选入全国人民代表大会，应当增加各方面的代表，以及二届全国人大代表有些将连任，需要扩大代表名额。按照大会决议的说法，第三届全国人民代表大会代表的名额扩大以后，将会使国家最高权力机关更好地反映我国各族人民在社会主义革命和社会主义建设中的新面貌，更好地在国家政治生活中发扬民主，加强民主集中制，巩固人民民主专政，更好地团结全国各族人民，调动一切积极因素，争取社会主义事业的新胜利。

这次会议听取了国务院总理周恩来作《政府工作报告》，报告首次提出“在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术（即：四个现代化）的社会主义强国”。会议还分别听取了最高人民法院院长谢觉哉、最高人民检察院检察长张鼎丞向大会作的工作报告。会议通过了关于政府工作报告、1965年国民经济计划主要指标和1965年国家预算初步安排的决议。决议批准政府工作报告、批准国务院提出的1965年国民经济计划主要指标和1965年国家预算的初步安排。

会议选举刘少奇为国家主席，宋庆龄、董必武为副主席；朱德为全国人大常委会委员长。会议根据刘少奇主席的提名，决定周恩来为国务院总理。会议还选举了全国人大常委会副委员长、秘书长和委员；最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。会议通过了周恩来总理提出的国务院副总理、秘书长，各部部长、各委员会主任等国务院组成人员的人选；通过了刘少奇主席提出的国防委员会副主席、委员人选；通过了全国人大民族委员会主任委员、委员人选和法案委员会主任委员、委员人选。

由于1966年开始的“文化大革命”的干扰，第三届全国人大只举行了这一次会议。

第四次秘密会议：极“左”状态召开的四届全国人大一次会议

“文化大革命”爆发后，国家陷入一片混乱之中，全国人大及常委会仅仅保留了一个名义，各项工作处于瘫痪状态，完全失去作为国家权力机关和最高立法机关的地位和作用。经过了几年“文革”的暴风急雨式的斗争，进入七十年代，斗争稍见缓和。1970年3月毛泽东提出筹备召开第四届全国人民代表大会和修改宪法。但这项工作因林彪反革命集团的破坏和败露被搁置下来。1974年10月，中共中央重新发出关于召开四届全国人大和修改宪法通知，并传达了毛泽东的指示：“无产阶级文化大革命，已经八年。现在，以安定为好。全党全军要团结。”然而，国内局势仍然尖锐复杂，“左”的思想继续占据统治地位，特别是江青“四人帮”集团大搞阴谋活动，企图夺取更大权力，毛泽东本人也重病缠身，心力交瘁。为此，四届人大的筹备一波三折，大会一再延期。

四届全国人大第一次会议于1975年1月召开，朱德委员长宣布大会开幕。出席大会代表应是2885名，实到代表2864人。这次会议是在极其严格的保密措施下秘密举行的。代表不是选举产生的，而是采取民主协商的方式，由各省、市、自治区革命委员会和军队方面推选的，还有的是组织秘密指定或特邀，并要求严格保密。会议时间、地点、议程均保密；所有代表提前秘密集中，秘密隔离，会前由军用飞机秘密运送到北京；到京后秘密入住指定饭店，不准离开驻地一步，也不准与外界有任何联系；会议当天由专车秘密运送至大会堂，再由秘密隧道进入会场；会议期间外国记者被特意“安排”到外地参观。值得一提的是，大会预备会议开了7天，正式会议只有5天，这次会议创下全国人大正式会议时间最短的记录。

这次会议不准国内、外记者采访，也没有邀请外国使节参加。直到闭会后才发布了新闻公报，全国人民和国外媒体才知道大会召开的消息和大会通过的宪法及其他事项。传达会议精神时，人们不仅没因自己被蒙在鼓里而不满，反而由衷地钦佩党中央的英明、伟大，保密工作如此高明，让美帝苏修毫无可乘之机，觉得毛泽东思想真是战无不胜。

这一次的人大会议，只有开幕和闭幕的两次大会，剩下的是几次省市代表团会议。没有小组会，而且根本也没有认真讨论过宪法草案和政府工作报告。人选也没有什么酝酿。因为，这些文件和人选都是“无产阶级司令部”决定的。所以，代表团的会议实际上也变成了“表忠会”。发言的人，都是谈毛主席和共产党对自己的关怀，说把一个普通工人或农民，或者是一个不懂事的“娃娃”，培养成全国人大代表，这个恩情说不完。

这次会议毛泽东同志本人没有参加。原因是他提出不当全国人大代表，也不出席会议。周恩来同志抱病参加大会，作政府工作报告。这个报告是邓小平主持起草的。这个报告比往届的短，全文5700多字，但周总理还是不能全文宣读。他只念了前面一段和末尾一段，作个交代。周恩来在报告中重申了三届全国人大一次会议提出的发展我国国民经济的两步设想，以及实现“四个现代化”的目标，极大地鼓舞了全国各族人民建设社会主义的信心。会议选举朱德为四届全国人大常委会委员长，任命周恩来为国务院总理，邓小平、李先念等为副总理，从而确定了以周、邓为核心的国务院领导机构。

这次会议所通过的修改后的宪法即1975年宪法，是一部有严重缺陷的宪法。该部宪法肯定了无产阶级专政下继续革命的理论与实践，特别是无产阶级文化大革命的伟大胜利，过分强调毛主席和党的一元化领导，对党的领导作用作了许多不适当的规定。该部宪法还严重削弱了国家机构和国家政权的职能，规定“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关”，在人民代表大会代表的产生、会期和职权等规定，都比1954年宪法退了一步。该宪法还规定，地方人民代表大会要服从国务院领导，听从其指挥，使党凌驾于人民代表大会之上的“以党代法”、“党政不分”关系得到了宪法的确认。

在“文化大革命”动乱的年代，四届全国人大一次会议的召开毕竟在一定程序上恢复了国家最高权力机关，使我国政治体制正常化向前迈进了一步。

纵观四次人代会秘密会议，不难看出都是在当时中国特定的政治历史环境下召开的。以1957年反“右”派为标志，中国共产党开始极端强调“一元化”领导，轻视甚至抛弃人民代表大会制度的作用，党与人民代表大会的关系出现严重的扭曲和错位。首先，这四次会议都没有如期召开。一届全国人大在1958年召开了第五次会议，其任期达4年零7个月。二届全国人大三次会议推迟了两次，与二次会议相隔两年。因此，1961年全年未能召开全国人民代表大会。二届全国人大四次会议也经过一次推迟没能按时召开，与三次会议相距近19个月。这使得整个二届人大的任期达到5年零8个月，超过法定期限近一年半。三届全国人大一次会议与四届全国人大一次会议更是相继10年之久。其次，这四次会议听取和审议的内容都不完整。二届全国人大四次会议没有听取和审议政府工作报告。二届全国人大三次、四次会议都未能听取和审议最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。二届全国人大三次会议和三届全国人大一次会议，连国民经济计划和财政预决算报告都没有提交大会审议。四届全国人大一次会议更是连“两高”报告和计划、财政报告都没有审议。由此可见，即使能够开会，会议也流于形式。

国家立法机关会议公开举行，已成为现代国家举行会议的普遍原则。1954年全国人大通过的《全国人民代表大会组织法》第15条规定“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候，可以由全国人民代表大会决议举行秘密会议。”1982年重新制定的全国人大组织法也做了基本相同的规定。1989年制定的《全国人民代表大会议事规则》，对举行秘密会议的程序作了更为具体和严格的要求。规定：“全国人民代表大会在必要的时候，可以举行秘密会议。举行秘密会议，经主席团征求各代表团的意见后，由有各代表团团长参加的主席团会议决定。”这四次秘密会议从一个反面教训告诉我们：人大制度不完善，人大制度遭到破坏，则国家遭殃、人民遭殃。因此，在推进中国特色社会主义建设的伟大进程中，坚持和完善人大制度，与国家和民族的命运息息相关。