落实“市场决定”还需要解放思想

迟福林

●“使市场在资源配置中起决定性作用”这句话，是《决定》的历史性突破，不仅牵动经济体制改

革，也将倒逼全面改革。

●处理好政府与市场关系，不仅将有效化解短期经济增长压力，而且将形成中长期发展的动力；

不仅是经济体制改革的主线，而且是深化全面改革的重点；不仅是系统的体制机制创新，而且

是一场深刻的思想解放。

“使市场在资源配置中起决定性作用”这句话，是十八届三中全会《决定》的历史性突破，不仅牵动经济体制改革，也将倒逼全面改革。

笔者在今年全国政协大会的发言中有这样一段话：“市场决定”牵动影响改革全局，并将伴随着一场更深刻的思想解放。它意味着政府主导型经济增长方式非改不可，对加快政府职能转变、更好地发挥政府作用有重大影响；意味着权力配置资源导致机会不平等、权利不平等的问题非改不可，对形成公平竞争的市场环境有重大影响；意味着官本位、权力寻租、经济特权的问题非改不可，对抑制消极腐败、突破利益固化的藩篱有重大影响。

市场决定资源配置的适用范围：是整个经济生活领域而不限于微观

《决定》指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”笔者理解，它应包含三个层面含义。

“市场决定”适用于整个经济生活领域

张卓元教授在前一段时间发表的文章中提出：“如果资源配置只是在微观层次市场起决定性作用，而对不同部门和地区的资源配置都不能够和不应该起决定作用的话，这样会否定在市场信号引导下各个微观主体将资源由效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区，从而在实际上否定市场对资源配置的决定性作用。”

笔者很赞成这个观点。如果把“市场决定”的适用范围仅限于微观经济运行层面，而不充分考虑宏观层面，在实践中就会限制甚至否定经济生活中市场的决定性作用。

这就要求新阶段的市场化改革，在微观层面完善市场机制的同时，着力解决好宏观层面市场机制的建设。这不仅需要改变政府对资源的直接配置，还需要明确划分宏观调控、市场监管中的政府与市场边界。政府的宏观调控也好，市场监管也好，不仅不应当取代市场的决定性作用和妨碍市场机制的运行，相反，这些经济管理职能的设置，需要充分尊重市场决定资源配置的一般规律，并建立在市场决定资源配置的前提下。

“市场决定”牵动经济体制改革全局

笔者理解，《决定》强调“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，就在于它不仅仅是指由市场决定价格的机制，更重要的是指由市场决定资源配置的机制。例如，不仅仅是资本、劳动力要素资源配置的市场化，也包括推进公共资源配置市场化、政府购买公共服务的市场竞争机制等。

这里，需要深入讨论的是：农村土地资源配置能不能由市场决定？笔者的看法是：农村土地资源配置虽然具有一定的特殊性，但本质仍然是重要资源。建立城乡统一的土地市场，目的就在于让市场在农村土地资源配置中发挥决定性作用。在政府严格规划和严格用途管制的前提下，农村土地资源配置市场起决定性作用。

进一步说，“市场的决定性作用”与深化农村改革直接相关。《决定》提出“赋予农民更多财产权利”“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”“保障农户宅基地用益物权”。它可以使农民带着土地财产权进城，可以使一部分农民有条件成为中等收入群体。当然，这很复杂，需要选择有条件的地方先行试点，但不应当以“复杂”为由或担心农民的“短期行为”，而不去积极主动推进。

建议尽快出台并加快实施赋予农民更多财产权利和建设城乡统一建设用地市场的实施方案；按照三中全会决定要求尽快修改《物权法》，将农村土地使用权明确界定为可抵押财产权。

“市场决定”不仅限于经济领域

例如，在文化产业资源配置中市场能不能起决定性作用？笔者的看法是，在政府承担公共文化主体责任并发挥主导作用的前提下，文化产业资源配置也要由市场起决定性作用。由此，才能加快建立健全现代文化市场体系，才能充分利用市场机制实现文化资源优化配置，才能尽快形成放活文化市场、做大做强文化产业的大环境。

市场决定资源配置的政府作用边界：建设一个尊重市场的有效政府

习近平总书记明确指出：“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”从实际问题看，笔者认为关键是划清“市场决定”下政府的作用边界，即《决定》指出的，“大幅减少政府对资源的直接配置”，在“市场起决定性作用”的前提下，建设一个尊重市场规律的有为、有效、有力、有责的政府。

改变政府主导型经济增长方式

在“市场起决定性作用”下，政府如何转型、如何改革？从地方层面看，笔者认为关键是要改变竞争性的地方政府增长模式。客观讲，政府主导型经济增长方式在推动经济快速增长中功不可没。问题在于，政府过多、过大的行政干预和深度介入微观经济活动，严重扭曲了政府与市场关系，严重压抑市场活力。这不仅是经济增长不可持续的重要原因，也是导致寻租腐败的体制机制性根源。从实际情况看，竞争性地方政府驱动的经济增长方式尽管在短期内仍然可以拉动GDP较快增长，但会为中长期发展埋下更大的经济隐患和经济社会风险。

如何改？笔者认为大方向就是要尽快形成以公共服务为导向的中央地方财税体制，并在此基础上，形成规范地方政府行为的制度约束。例如：果断废除GDP导向的干部选拔机制，尽快建立以公共服务和社会满意度为导向的干部政绩考核、选拔机制；推进以去地方化、去行政化为重点的司法体制改革等。

市场监管由行政为主向法治为主转变

这里，有三个问题需要深入讨论。

行政审批与市场监管不分，是不是市场监管改革面临的突出矛盾？从现实看，行政审批与市场监管合为一体的特点比较突出。例如：某些机构既有行政审批权，又有市场监管权。这种“谁审批谁监管”的体制不可避免形成以审批取代监管，重审批、轻监管的问题。这也是“九龙治水、各管一段”的矛盾问题长期难以解决的根源所在。

要不要把行政审批与市场监管严格分开？行政审批是行政机关事前把关的手段，市场监管是对市场主体经营活动进行约束限制的行为，二者在范围、程度和手段上有本质区别。现代市场经济条件下，有效的监管主要是事中、事后的监管，而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能做到越少越好，对于事中、事后的监管则需大大强化。这就要求把行政审批与市场监管严格分开。

走向法治化是不是市场监管改革的目标选择？事前的行政审批是政府的权力，需要依法界定权力清单；市场监管主要是事后监管，需要建立在法治基础上。这就需要把推进由行政监管为主向法治监管为主的转型，作为市场监管体制改革的基本目标，作为建设法治政府的重大课题。

加大向社会放权的力度，形成维护公平竞争市场秩序的社会合力

现代市场经济，不仅要有公平竞争的市场体系、有效的政府监管和法治基础，还需要行业规范和各类中介组织发挥积极有效的作用，由此才能形成市场经济良序运行的合力。当前，消费安全等问题频发，不仅反映了政府市场监管职能的缺位，也反映了行业自律、行业规范的严重缺失。面对无数个市场主体，要形成公平竞争的市场秩序，既需要政府的有效监管，也需要充分发挥行业协会等社会组织在行业自律中的重要作用。这就需要推动现有行业协会的“政会分开”、去行政化，支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会，强化行业自律，以承接政府更大程度下放的行业管理职能。

市场决定资源配置的国有资本角色：以公益性为重点配置国有资本

“积极发展混合所有制经济”是《决定》的一大亮点，它有利于放大国有资本功能，深化国企改革，也有利于各种所有制经济平等竞争、共同发展。当前的主要情况是，各方面普遍重视混合所有制，而对《决定》提出的“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”，客观讲强调得还不够，也很少见这方面有实质性的改革举措。而这又是市场决定资源配置下深化国有企业改革的重点之一。

明确公益性国企的定位

一般来说，国有资本可以划分为公益性和商业性两大类。也有专家提出还有介乎二者之间或二者兼有的国企。笔者的看法是，新阶段要特别强调公益性国企的功能。为什么？

面对公共产品短缺的突出矛盾，国有资本公益性明显不足的问题凸显，国有资本在一般竞争性领域规模过大、范围过宽的格局没有多大改变。目前，大概是80%左右，显然过宽。

新阶段老百姓关心的重点主要不在于国有资本规模增大了多少、利润增长了多少，而在于能够在多大程度上让广大社会成员普遍分享国有资本增值创造的社会福利，在多大程度上有利于国计民生。

这次《决定》非常明确地提出来，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。笔者认为，同以往相比，《决定》强调今后要逐步把更多的国有资本投向公益性方面，应当说在强调国有资本公益性上比以往有重大突破。

以公益性为重点调整国有资本配置

例如，制定提高公益性国有资本比例的约束性指标，并制定严格的时间表，通过5年左右的努力，使一定比例的国有资本从竞争性领域退出，重点投入到教育、医疗、社会保障、基本住房保障等社会公益领域，以解决公共服务投入面临的资金短缺问题。

以处理好政府与市场关系为主线加快转型改革

当前，增长、转型、改革高度融合。在这个特定背景下，未来几年要以处理好政府与市场关系为主线，加快转型改革，由此形成经济新常态。

13亿人的内需大市场是我国的最大机遇

经过36年的改革开放，全社会消费需求释放的大趋势正在形成，我国开始进入消费新时代。未来5～10年，我国经济增长的前景，在很大程度上取决于能否充分释放13亿人消费需求的巨大潜力，取决于能否有效实现从投资出口拉动向消费驱动的增长方式转变。

服务业的市场开放关乎改革发展全局

我国进入消费新时代、人口城镇化的新时代，加快推进工业主导向服务业主导的转型是大趋势。当前，我国服务业供给不能满足社会需求，不是资本短缺形成的有效投资不足，而是服务业市场开放滞后导致的有效投资不足。适应社会需求结构变化，大力发展服务业，关键在于打破行政垄断与行政管制，激发社会资本的活力。

进一步激活社会资本活力是市场化改革的重大任务

“市场决定”的实质是发挥社会资本作为市场主体的作用。当前，服务业发展更有赖于发挥社会资本对市场需求反应灵敏的独特优势，这就需要抓紧出台加快服务业向社会资本开放的实施细则。

推进以全面实施负面清单为重点的政府改革

在发挥“市场的决定性作用”的同时，中央与地方政府职能转变的主要抓手是什么？应当说，各方面很大希望寄托在负面清单上。笔者的建议是：要以负面清单管理界定政府作用边界，倒逼行政审批改革；中央政府应尽快制定和公布负面清单和权力清单；并鼓励支持有条件的地方先行先试。

总的来说：处理好政府与市场关系，不仅将有效化解短期经济增长压力，而且将形成中长期发展的动力；不仅是经济体制改革的主线，而且是深化全面改革的重点；不仅是系统的体制机制创新，而且是一场深刻的思想解放。

【作者系中国（海南）改革发展研究院院长】