论弱势群体利益的信访救济

赵越

摘 要：弱势群体是我国转轨制过程中凸现的复杂社会现象。我国正处于全面建成小康社会的关键时期，弱势群体及其利益的实现是我国在目前应该着重解决的重大课题。而信访又是弱势群体受到利益侵害时，首选的解决途径，因而，弱势群体的利益受到侵犯时的信访救济，具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：弱势群体；利益表达；信访救济

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0067-02

一、信访对于弱势群体利益救济的作用

在中国，当权利受到侵害后，信访救济方式是我国弱势群体最为接受并积极寻求的权利救济途径。之所以如此，是信访救济途径自身特点所决定的，信访制度具有以下特点：

第一，信访救济范围广。信访救济途径与行政复议、行政诉讼由法律明确规定救济范围不同，信访救济没有严格的救济范围的规定。行政诉讼将行政相对人的权利保护范围限定在人身权和财产权；行政复议的范围也是有限的具体行政行为，相对于行政诉讼、行政复议等利益表达权救济方示，信访救济的范围则没有严格的限制，其救济范围要远远大于行政诉讼和行政复议的范围。

第二，信访救济没有严格的程序限制。无论是相较于行政诉讼严格的诉讼程序的规定，还是相较于行政复议准司法行为程序性的要求，信访救济没有程序上的严格要求，当事人可以选择逐级上访或是越级上访。相对于司法程序的严格，烦琐，信访的程序没有那么严格，这也是弱势群体对其情有独钟的重要原因。通过信访制度，弱势群体可以将其诉求直接反映到和其利益直接相关的部门或领导，使争议事项获得直接，彻底地解决，这是在中国其他制度难以企及的优势。

第三，信访救济方式可以进行调解。行政诉讼与行政复议都明文规定，不适用调解的原则。在实际操作中，行政诉讼、行政复议的行政相对人往往和行政机关在案外达成一致，而后行政相对人撤回诉讼，进而来化解行政争议。人民法院和行政复议机关不能居中为双方进行调解。而信访救济途径可以广泛的运用调解方式。“信访救济中的调解尽管也不具备司法的确定力和执行力，但由于它得到了行政力的明确认可，反而使其具有一定的规范性[1]。

第四，信访救济方式更有利于冲破关系网的束缚。华尔德的研究表明，“纵向的庇护主义关系与横向的实用性的私人关系的交织是中国单位体制中社会关系的基本构造。所谓的庇护主义关系，指的是制度性的上下级关系中的非制度部分，即单位上级对下级的庇护与下级对上级的（人身）依附。所谓实用性的私人关系，指的是在单位内部地位接近者之间或在单位外以利益为取向、以资源交换为手段的非正式关系。”[2]在中国这样“人情社会”，在重重的“关系网”面前，行政机关似乎更容易冲破这种关系网，从而使自己的利益得到保障。正是信访救济方式能够使包括弱势群体在内的广大公民有机会与高层的行政主体进行沟通，使下情能够上达，才使更多公民选择信访的救济方式来寻求利益保护。这也是目前我国信访案件的数量远远多于行政诉讼案件和行政复议案件最好的注释。

二、信访制度在救济弱势群体过程中存在的弊端

1.信访救济途径的提倡不利于法治国家的建设

建设社会主义法治国家是我们始终追寻的目标，在此目标之下，改善和加强以法治为要义的权利救济，是我们的主要任务。追根溯源，信访制度是作为一种政治手段而出现的，它的主要目的是增加政府和人民的血肉联系，解决老百姓的实际问题，从而达到社会的和谐稳定。不难看出，其初衷是没有任何错误的，是人性化的，但不可避免，就要以牺牲一部分的制度建设作为代价。“发展到今天，信访制度以权力为核心，为行动者提供了一种亲近权力资源的可能性，通过领导对具体问题的干涉和批示，把权力凌驾于法律之上。”[3]因而，从法治角度来讲，信访这种寻求行政权力的直接干预的制度，是一种扬人治的方式，这势必对法治建设产生一定的影响。同时，由于信访救济缺乏程序正义和救济的随意性等先天的不足，在正常上访缺乏实效的情形下弱势群体往往通过重复上访、越级上访、进京上访甚至以自杀、堵塞公共交通工具、冲击国家机关等方式来博得高层领导的重视，以期实现权利救济的可能性。可见，信访救济存在着一种悖论，信访救济虽然能够从一定程度上对弱势群体的利益表达权利实现救济，但由于当事人采取的上访方式的示范作用却往往引发更多的弱势群体采用暴力甚至非法的方式来争取。因而，如何对信访这一非规范性的权利救济方式进行改良以致替代，对于我们建设社会主义法治国家这一命题的解答，无疑是一个必须认真思考的方面。

2.信访功能错位，司法权威贬损

信訪救济的主要功能包括政治参与和权利救济。政治参与体现的是民意上达，公民主动反映意愿，对国家机关及其工作人员的行为提出意见或建议的过程；权利救济是指通过信访化解矛盾、解决纠纷以实现弱势群体的利益表达权利救济的过程。然而，在现实生活中，弱势群体将信访制度神圣化，将其看作是优于国家司法救济的一种方式，“信访，不信法”现象大量存在，这在一定程度上损害了国家司法机关的权威。另一方面，司法审查本应起到对行政行为进行规范和外部监督的作用，但由于弱势群体对司法审查的结果不服，转而寻求信访救济途径，使司法审查的结果受制于行政权力，导致制度设计的功能性错位，即本应司法权来监督行政权，最终成为行政权力决定司法结果。

关于信访制度，理论界争论较大，主要包括强化论、弱化论和改良论三种主流思想。持“强化论”的学者认为鉴于当前的客观国情，以及信访制度在维护弱势群体利益表达权方面的独特作用及突出效果，应该加强信访制度建设，完善信访体系的构建。这种观点在多数知识分子和信访官员那里得到拥护，在他们看来，之所以需要保存信访制度，乃是出于社会现实的考虑。“法治治理和司法救济在理论上固然很好，但中国今天的实际情况就是政治主导法律和党政主导司法，既然这种情况一时无法改变，则信访这种人治形态的权利救济手段就具有存在的合理性和必要性。”[4]持“弱化论”的学者主张彻底改革（废除）信访制度，代表人物是中国社科院研究员于建嵘[5]。尽管学术界对信访的去留问题意见不一，但是绝大部分的专家和学者还是主张采取折中的改良办法，就是将信访其纳入法治的轨道，使信访与法治最大限度的融合，让法律为信访提供权威性、政策性的保障，让信访弥补法律在处理现实问题中的不足，以达到互相促进，共同发展的效果。中国社科院应星认为：“强化信访或彻底取消信访都不能从根本上解决内容繁杂的信访问题，而且作为一种与行政诉讼救济和行政复议救济相互补充的机制，信访能够在处理问题时，起到补充性的作用，更利于问题的根本解决。”[6]笔者认为，在信访制度在中国具有“巨大市场”的今天，特别是目前弱势群体利益表达权救济的主要渠道，改良的路线是比较现实可行的办法，也是在其他救济途径不能发挥作用的情况下比较公平的做法。

三、如何加强信访制度服务于弱势群体功能

1.信访系统的信息化

随着网络的发展，社会信息化的进步，政府的某些职能已逐步进入了“电子政务”的新阶段。通过网络，和全新的传媒工具，群众可以更方便、迅捷地反映相关问题，这就极大地降低了信访成本，加快了信访速度，绕开了可能存在的种种障碍。可以说，通过信息化的建设，不仅可以拓宽人民群众的利益表达权的实现渠道及监督渠道，使弱势群体能够更快捷和准确地反映情况、表达诉求，还能使各级政府及时地了解和掌握党的政策的贯彻和执行的实际情况及所存在问题，从而促进政府的决策更加科学合理，从而达到双赢的局面。

2.建立信访代理制度

在信访过程中，上访人员多为下岗职工、农民工等弱势群体，他们在生活上和工作上都处于一种不稳定的状态，从更深的角度讲，他们某种程度上来说是改革过程中的利益受损集团，他们的利益和诉求在现行的体制设计中很难得到充分体现，所以只能通過上访等方式寻求救济。因此有必要加强代表弱势群体利益的基层组织的建设，为他们提供政治参与的合法途径与渠道。这些基层组织，按俗话讲，比较“接地气”，更了解弱势群体的生活状态，也就更容易准确的反映问题和解决问题。例如，上海市某区某街道在两个居委会试点成立了“信访代理服务站”，信访代理服务站是一种代理和代言机构，不仅具有向居民提供法律咨询的功能，还具有引导、代办和办调的职能。从其成立至今，有效地发挥了其职能，为弱势群体做了很多实事，不仅解决了弱势群体利益表达权的救济问题，也减少了政府的负担。

3.加快信访法治建设

十八大提出“法治是治国理政的基本方式”，从弱势群体的利益出发，国家依法提供的救济才是弱势群体最有效的权利救济方式。具体实现方式如下：第一，加快信访立法；第二，加大信访执法力度；第三，建立合法有序的信访秩序，完善信访程序。要做到这一点，应该从以下几个方面入手：首先，建立信访听证制度。实践证明，听证制度是弱势群体表达其利益的非常有效的程序手段，可以将听证制度引入到信访程序当中，使信访工作更加透明化、公开化及公正化，有利于信访者的权益得到公平有效的维护；其次，明确信访程序。程序公正是实体公正实现的保证，公正不但要实现，而且要以人们看得见的方式实现。

参考文献：

[1]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004（3）：64.

[2]华尔德.共产党社会的新传统主义[M].龚小夏，译.香港：香港牛津大学出版社，1996：5.

[3]邵华.信访制度变革与弱势群体权利救济[J].河北法学，2007，25（2）.

[4]李宏勃.法制现代化进程中的人民信访[M].北京：清华大学出版社，1997（3）：263.

[5]于建嵘.信访的指导性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查[J].凤凰周刊，2004（2）.

[6]应星.探索信访工作新局面一形成标本兼治大信访格局[J].望东方周刊，2004（11）：45.