我国对保障性住房政策绩效评价的研究

乔 杨

（南京农业大学，江苏 南京210095）

1998 年中央明确提出完善住房公积金制度， 建立经济适用房和廉租房制度，解决中低收入家庭的住房问题。至此，我国的住房保障的制度框架基本形成。但是在保障性住房政策的实施过程中逐渐出现了保障房类型体系不清、保障对象不明确、供需矛盾突出、审核退出机制不健全等一系列问题。 为此，我国学者展开了对保障性住房政策的绩效评价的研究。

1 理论框架下的定性分析

中国农业大学的学者常华堂、张大勇认为对中国来讲，社会政策的基本理念在于追求社会公正和公平目标，确保公民具有平等的社会生存及发展权利，因此针对我国现行的城市经济适用房政策在公共资源配置过程中出现的种种问题，他们从社会政策的视角对政策进行了分析。[1]

朱亚鹏运用张伯斯与韦德尔提出的社会政策要素分析框架，将我国的住房政策置于社会问题背景下进行分析， 运用社会政策分析视角， 分析我国的住房保障政策实施必不可少的6 个基本政策要素，总体评述我国住房保障政策。[2]

为了明确政府在住房保障实施中的责任，保证住房保障的顺利实施，李辉婕从补贴方向、保障层次、投入领域及保障目的四种不同视角对住房保障实施手段进行了总结，分析其特点，在此基础上整合出以政府干预力度为核心的三维分析框架。[3]

高原为分析保障性住房政策中涉及的各政策主体之间的关系，找出解决问题的有效办法， 运用玛希和罗茨提出的政策网络分类法，将我国的保障性住房政策置于网络背景下进行分析。运用政策网络分析视角，分析我国保障性住房政策中的网络与参与行动者，总体评述我国保障性住房政策。并认为保障性住房的政策制定和执行必须打开现有的封闭的政策网络，纳入新的政策主体，从而改进政策结果。[4]

2 指标体系的初步建立

上述学者的研究只是从理论上对我国现行的保障性住房政策仅仅进行了理论的分析探索，建立了初步的理论框架。 政策评估标准是公共政策评估过程中的重要组成部分，是衡量政策是否达到预期目标尺度，也是政策评估的基本依据。 保障性住房政策的评估标准是衡量和判断保障性住房政策的尺度，只有参照一定的标准才能对保障性住房政策做出科学、有效的评估。 因此，为了对政策进行客观科学的评价，有必要建立一定的评估标准与体系对政策进行定量的评估。

罗应光、 向春玲在总结国外住房保障制度的主要启示时就指出，应健全以政府为主体的住房保障体系。可以考虑改变当前的政绩考核机制和企业评价机制，建立一个涵盖政府各项职能和企业社会责任的科学指标体系，着重凸显政府的公共管理与社会保障职能以及企业的社会保障职能，住房保障制度的落实情况均可成为评价二者的一个重要指标。

刘晓菲试图在责任政府理论的分析框架下建立包括道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任、侵权赔偿责任五大指标的政府住房保障责任体系来解决住房保障问题。

孙志波在对政策评估标准的历史演进和综合比较的基础上，按照“以人为本”和“以社会公正”为基础的评估标准价值导向，结合保障性住房政策评估的特点，把保障性住房政策的评估标准划分为事实标准和价值标准两个层面。 根据保障性住房政策评估的阶段，其评估标准的确定包括政策方案、政策过程和政策结果三个方面,下设了15 个指标对政策进行评估。[5]高义、戚巍和易勇从公共部门绩效评估基本理论出发，提出“目标———标杆”二维绩效评估思路，开发设计包括2 个一级指标、4 个二级指标、18 个三级指标的评估体系，并给出指标赋值与计算方法，并进一步通过实例演示验证评估方法的科学可操作性。

3 利用指标体系的实证分析

上述学者的研究都基于一定的评估标准，建立了比较完善的评估体系。 在研究方法工具层面对推进我国住房保障工作具有一定价值，但遗憾的是并没有结合具体住房状况进行实证的分析，然而通过评估方法对政策进行实际的分析是十分必要的。

最早对住房保障政策进行实证研究的应该是龙奋杰和董黎明。他们利用帕累托最优和消费者(生产者)剩余理论对经济适用房建设的政策目标进行了经济学分析，建立了测算价格、竣工量和空置率等指标，依据我国31 个城市的数据， 对城市经济适用房供给政策绩效进行了评价。

吴云勇根据辽宁大学著名学者穆怀中教授的社会保障水平测度思想，以供给水平系数、居民承受能力系数为指标构建了经济适用房保障水平的测定模型，从供给和需求两个方面进行实证研究。这些年，中国经济适用房政策保障绩效欠佳，颇受争议，可以说与政府过于关注经济适用房价格，而没有同步增加经济适用房供给有直接关系。

赵元芳等人以乌鲁木齐市为例，参考国内学者对经济适用房政策绩效评价的相关研究， 建立了经济适用房政策绩效评价指标体系，它包括四个准则层、十项参评指标，并运用熵值法得到参评指标权重。最终得到了乌鲁木齐市经济适用房政策绩效得分。

董翊明、孙天钾等人在借鉴“3E”绩效审计准则与低收入者生活需求的基础上，构建了由经济性、效率性、效益性、公平性4 个准则层指标、12 个一级指标与20 个二级指标组成的杭州经济适用房“4E”绩效评价指标体系，基于杭州实证调查数据对经济适用房政策的绩效进行了评价。 并得到了研究结论：杭州经济适用房建设供给的圈层分异明显，整体绩效表现出“经济和效率较好、公平和效益略显不足”的特征。

郝亚涛和马瑛在住房保障政策承载的任务和目标的基础上，建立了包括住房供给、经济效应和社会效应三大目标的乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价的指标体系，并运用熵权法和综合评价法对乌鲁木齐市住房保障政策的绩效进行了评价。

4 简要评述

纵观国内对于保障房的研究，多集中在住房保障制度认知、住房保障政策存在的问题和相应的政策建议等方面。学者们对保障性住房政策的绩效评价也进行了一些探讨，但早期的研究主要是对国外保障政策的比较，以及通过简单的理论框架对住房保障政策进行评价。 这些研究从不同的角度对政府政策的执行情况进行绩效评价，并为以此建立指标体系的定量研究奠定了理论基础。

近几年来，越来越多的学者不仅仅满足于理论上的论证，而通过指标评价体系对实地调研的数据进行实证研究，但是这些定量的研究大部分都是针对经济适用房，缺乏对包括廉租房、公共租赁房甚至棚户区的整体住房保障政策的评估。 目前我国学者对廉租房、公共租赁房这一形式的保障住房还主要停留在制度、目标人群和准入退出机制等方面，对于政策的研究仍然很少。 因此学者们可将研究的目光逐步向廉住房、公共租赁房转移，对其保障房政策的实施情况进行相应的绩效评价。

［1］常华堂,张大勇.社会政策视角下的城市弱势群体住房保障问题探析——关于经济适用房政策争议的思考[J].中国农业大学学报,2006(2).

［2］朱亚鹏.中国住房保障政策分析——社会政策视角[J].公共行政评论,2008(4).

［3］李辉婕.住房保障的政府干预城市问题[J].城市问题,2009(5).

［4］高原.政策网络视角下保障性住房政策探析[J].前沿,2013(11).