行政生态学视域下当代中国行政管理分析

沈春萍 范 赢

（广西大学公共管理学院，广西 南宁530004）

行政生态学是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法， 来研究行政系统与其社会环境的相互关系。中国改革开放的进一步深入带来了社会的全面转型， 新旧体制的矛盾、社会政治结构的变化、价值和文化观念的落差，既给中国带来了前所未有的活力，也带来了种种全新的挑战。因此，与计划经济相适应的传统行政管理必须向与社会主义市场经济相适应的现代化行政管理转变。

1 里格斯行政生态学理论架构

20 世纪60 年代美国行政学家里格斯从东西方比较的角度，运用生态学的理论和方法，从探讨各国所特有的社会文化及历史诸多因素是如何影响和塑造该国的行政管理与各国的行政管理又是如何反作用于该国的行政环境两个方面出发， 研究发展中国家的行政问题，创立了新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，也映证了里格斯认为行政生态学是“自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科思想。 里格斯的行政生态学理论架构主要包括三个方面。

1.1 三种行政模式

里格斯认为人类历史上存在三种基本社会形态， 即传统农业社会、过渡社会和现代工业社会，并且每一个社会都有其独特的行政生态环境。里格斯借用物理学上一束光线通过棱镜的转折现象来象征性的解释社会的转变过程，构建其行政理想模式。 传统农业社会对应的是溶合型模式。在这种社会里，如同折射前的白光，社会结构没有明确细致的分工，行政、司法、经济、战争等行为是混在在一起的，社会结构呈现多功能的扩散性，一个单一的结构执行多种功能，行政效率低下。现代工业社会对应的是衍射行模式，如同白光经过折射后分解为赤橙黄绿青蓝紫七种颜色， 在这样的社会结构里有着明确的细致的分工，功能具有专一性，行政机构执行着不同的政府行政职能，各司其职，讲求行政的效率和科学性。介于传统农业社会和现代工业社会的过渡社会，对应的是棱柱模型。如同光在棱柱中的折射过程，包含溶合的白光的特性和衍射光的因素。 由于其过渡性，传统和现代的各要素并存混杂，行政行为与其他社会行为之间有分开但未完全分化，专业化的行政机构已经建立但是功能有限，行政效率比较低下。

1.2 五种行政生态要素

影响一个国家行政的生态要素种类很多，里格斯认为其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构建。一个国家的行政模式基本上是由其经济结构所决定和塑造的。传统农业社会的经济是“互惠—重配”结构，过渡社会是“集市—有限市场”结构，现代工业社会是“市场—企业”结构，三种经济结构中不同的市场化程度对行政管理产生不同的影响，表现为市场化程度越高，行政管理中受传统事务影响的程度就越低。 社会要素主要是指社会组织，里格斯把社会组织分为以血缘关系为纽带结成的自然团体(如家庭、家族)和以利益为纽带结成的团体(如教会、政党、工会)两大类，在传统农业社会和过渡社会中，家庭和家族的力量在行政中起着重要的影响作用，而在现代工业社会中，社团对政府和行政产生更大的影响力。沟通网包括社会的文化水平，使用语言的状况，社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等使整个社会相互联接的手段。符号系统就是社会政治符号系统，包括政治神话、政治法制和政治章程。 政治与行政存在“功能依存”的紧密联系，政治结构直接影响行政管理的运行。

1.3 过渡社会行政特征

里格斯集中了详细地说明棱柱模型这是他的模型大焦点之所在。里格斯选择菲律宾为例，作为棱柱社会概念的代表。 按照里格斯的看法，发展中国家即过渡型社会具有三个重要的特征：异质性、形式主义和重叠性。 高度异质性的存在是过渡性社会的独特特征。 所谓异质性就是指极为不同的体制，习俗和观点的同时存在。 由于一个正好相反的观点和习俗共同平行相处，因而棱柱型社会的变革是不协调、不完善的，也是无反应的。形式主义是指规定与描述之间，正式的权力与生效的权力之间，宪法、法律、条例所产生的效果之间，组织、统计资料与政府和社会的实际、事实之间存在的差异的程度。在过渡社会形态中，虽然法律、法则和条例规定了政府官员行使职权的类型,但是在他们的实际行动中,却存在着广泛的偏差，传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。重叠性是指衍射社会形式上分化的结构与溶合社会未分化的结构和平共处的程度。 在组织和结构上,由于功能的分工不明,呈现出传统与现代的重叠。 行政机构不能发挥其应有的功能，旧的或未分化的结构继续控制着社会系统，从而造就了机构的严重重叠，形成行政行为的多元化。

2 转型期中国行政管理环境探究

中国作为最大的发展中国家， 自1978 年改革开放以来正经历着极其深刻的转变，一是以计划经济体制向市场经济体制转变的经济转型，二是以集权政治体制向社会主义民主政治转型的政治转型，三是以农村人口为主体的传统农业社会向以城市人口为主的现代工业社会转变。 特别是全球化背景下，我国加入WTO 后面临深刻的国内、国际环境变化。整体而言，我国仍处于过渡性社会，行政行为带有棱柱型行政模式特征。

2.1 市场经济对传统集权政治的不容

改革开放以前，中国社会传统的集权体制下政府和社会没有严格意义上的分离，政府集中了几乎所有的社会权力，表现为政企不分，政社不分。 在建立社会主义市场经济体制的过程中，政府和社会的分化也是缓慢而痛苦的。 市场配置资源是市场经济的内在要求，但在现实社会中政府行政权力同样也在以参与商品买卖，形成商品价格，参与收入分配等形式配置资源，这种权力市场经济是政府权力集中和权力过剩的表现，不符合民主对权力多元化的要求，其直接后果是权钱交易和权力腐败。集权政治不能促进市场经济的大发展，建立在政治、经济、社会一体化基础上的集权型全能政府已不适应社会公共行政管理的要求。

2.2 民主政治对行政机制发展的要求

社会主义民主政治的基本要求是实行民主选举、民主监督、民主管理，实现民主制度化、制度民主化。 选举制度是现代民主政治的基础， 而专制政治与民主政治主要区别就在于公民有没有平等的选举权。 而在现实选举活动中，不少选举流于形式甚至出现不同程度的扭曲。 群众参与决策的渠道狭窄，而专制决策造成的损失问题并没有配套相应的决策失误追究机制予以解决。 行政执行中的滥用自由裁量权、有法不依、执法不严现象加剧了社会不公平。 随着民主政治的发展，人民群众民主意识、参政议政意识逐渐增强，要求政府尊重人民群众对行政行为的知情权和参与权， 增强行政行为和行政过程的透明度，并借助公开化的社会监督和制约机制，保证决策的科学及执行的公平。然而现行的行政机制已明显不适应社会主义民主政治的表达诉求。

2.3 知识经济对当代行政管理的挑战

进入21 世纪的中国， 面临着向以知识经济为特征的信息化社会转变的压力和挑战。 知识经济时代必将对整个世界的经济、生产和管理管理方式包括人的思维、社会结构等产生极为广泛的影响。 从行政组织来说，虽然我们已经建立了完整的官僚制政府，但政府人员在精神实质上并未达到韦伯所论述的职能分工、程序明确、规章约束、崇尚法制等水平。随着政治体制和经济体制改革的不断深入，政治民主化、法制化的增强，政府曾经所拥有传统政治权威、经济权威和组织权威必将被信息权威和知识权威所替代。

2.4 依法治国对传统集团权威的触动

传统权威的突出特点是“人治”，“权大于法”仍是现实社会中的顽疾，有当权者为黑恶势力充当保护伞，有借改革之机官商勾结捞取好处，他们为了自身狭隘的利益，行成具有分利性质的集团，利用自身所掌握的社会和政治资源阻碍技术和资源的合理配置，通过权钱交易来降低生产经营活动成本，出现“软政权”。 依法治国就是要明确界定政府职能，利用法律法规规避拥有传统资源势力截留国家下放的权利而获取经济资源和其他利益行为的出现。

2.5 政治行政分离对党政关系的审视

政治是制定政策的过程，行政是执行政策的过程，官僚机构应当是政治系统运行的工具。在我国，共产党是社会主义事业的领导核心，人大机关拥有立法权力，政府负责各项政策决议的执行，党政不分的情况最终会阻碍社会主义的发展。

当代中国行政管理的困境也可以用里格斯关于过渡社会的三个特征加以描述。 第一，中国行政管理的异质性。 中国经历了几千年的封建社会，而现代化进程只有短短几十年，封建思想的残余短期内无法得到根除。 整体而言，我国处于典型的过渡性社会，既有传统因素的存在，又有现代因素的凸显。 经济上中西部与东部地区发展存在明显差距，市场化程度不一，经济结构面临重大调整。 加入世贸组织后，如何应对全球化背景下的行政模式挑战， 对政府行政能力也是极大考验。 中国行政生态的异质性就是外部全球化压力和内部参差不齐的社会发展程度之间的矛盾。 第二，中国行政管理的形式主义。 几千年封建思想的统治使得“人治”思想和“官本位”思想根深蒂固，由于地方保护主义和个人主义的影响，权钱交易、政府寻租等无视法律的现象屡见不鲜，“形象工程”大有存在，有法不依、执法不严，严重损害了党风政风，阻碍了内部现代化和外部全球化的进程。 第三，中国行政管理的重叠性。 政府由于需要承担大量的社会职能，因此需要设立众多机构，但目前状况是政府机构臃肿，尽管历经几次机构改革，但没有从根本上解决问题，职能交叉，重复建设导致社会资源的浪费，行政效率的低下。

3 中国行政管理的时代价值回应

我国政府现在所面临的行政生态环境，一个最大的实际是“入世”后对中国政府传统权力的挑战，政府是竞争的主体，政府竞争力的强弱是一个国家综合国力的表现，因此应用行政生态分析的观点，中国政府应在行政理念、组织结构、政府职能等方面进行创新，以适应经济全球化和知识经济的挑战。

3.1 行政理念创新

中国要做到真正结束“人治”迈向“法治”，最根本的是要从传统的凭经验办事、把上级指示绝对化、依关系亲疏办事转变为依法行政，严格按规则办事，公正公平，互惠互利，通过协商和谈判途径解决纠纷和难题。依法行政不是停留在文件上、宣传上的形式主义，而应该通过建立完善的决策执行、监督、约束机制进入操作层面，深入公务员的内心，使其牢固树立公正观念、规则观念、互惠观念、效率观念。 适应WTO 迫切需要的另一方面， 就是要在行政管理中积极推行合乎科学管理的国际惯例和国际标准，有助于实现行政管理现代化和国际公共行政的标准化，在行政理念上尽快与国际接轨。

3.2 组织结构创新

要改变集权政治，适应市场经济发展，就要顺应历史潮流，简政放权。 一是中央要还权于地方。 对于问题决策的认识，要遵循宏观决策在中央，实行过程中和根据事实求是和具体问题具体分析的原则，由地方自主微观决策。 中央在加强宏观调控的同时,还微观管理权于地方。二是政党要还权于政府。党政不分开，集权体制就难以打破，民主政治难于健康发展， 要实现政治与行政分离， 官僚机构为政治服务。 三是政府要还权于企业。 政企不分开，企业依附于政府存在而不能真正成为市场的主体，不利于中国企业的发展。 加快建立现代企业制度，实现政企分开促进政府结构的良性分化。 四是政府要还权于社会。 非政府组织的存在代表了不同利益阶层的利益诉求， 政府要培育、扶植社会中介组织力量,，让社会团体和公民拥有更多的选择权表达自身的愿望。

3.3 政府职能创新

政府职能就是政府职责和功能。由计划经济体制向市场经济体制转变的关键是转变政府职能。 政府在市场经济的角色不是全能的，而是有限的，政府职能主要就是在宏观上进行调控，在计划上提供指导，在行为上进行监督。十八大三中全会关于改革的方案中提出了全面市场化，市场机制的地位从基础性变为决定性，政府走向市场经济的第一步，就是要“有所不为”，以后凡是市场可以决定的，政府便不应再干预，取消违反市场规律的政府行为。 政府职能越位、错位、缺位三者并存是我国当前政府职能改革的所应关注的重要现象。政府应从无限政府转向有限政府，实现直接管理向间接管理、微观控制向宏观调控、单一的行政手段向经济、法制、行政手段的综合运用转变，才能促进政府职能的真正转变。

当代中国行政管理面临深刻的国内、国外变化环境，改革必须一直进行下去，直至最终建立起与社会主义民主政治体制相配套、与社会主义市场经济体制相适应的， 有中国社会主义特色的行政管理体制，借助里格斯行政生态学研究我国行政管理的基本态势，回应现代行政管理困境，根除社会异质性、形式主义和重叠性，促进我国政治、经济、社会的全面发展。

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