我国资源性商品出口规制的困境及其完善

黄建军(教授) 王宏瑞

在当今经济全球化的背景下，我国在资源性商品国际贸易中起着非常的作用，诸如铝矾土、稀土、锡、锌等矿产品的出口量多年位居世界前列。然而，我国资源性商品的出口量优势并未转化为市场优势。近年来，随着经济转型步伐的不断加快，我国陆续采取调整出口关税、出口配额、出口许可证、最低出口价格等规制措施收紧资源性商品的出口。对此情况，相关国家寄希望通过WTO诉讼的方式令我国上述措施失去合法性基础，由此便发生了中国原材料案、中国稀土案。

中国原材料案、中国稀土案二者均涉及我国资源性商品的出口规制措施，中国原材料案于2012年1月30日结案，而中国稀土案尚处于诉讼之中。在中国原材料案中，上诉机构最终裁定我国对涉案资源性商品所采取的出口关税、出口配额措施违规。这一裁决对我国资源性商品领域的出口规制措施产生了深远的不利影响，我国从2013年1月份开始相继取消了部分原材料的出口关税、出口配额措施。在此情形下，我国资源性商品出口规制措施应何去何从？是被动退出还是继续完善？如何完善？这些问题亟待我们破解。

一、我国资源性商品出口规制措施面临的困境

我国资源性商品出口规制的变化以2004年为分水岭，在2004年之前对其出口不加限制，从2004年开始则采取调整出口关税、出口配额等措施加以限制，而中国原材料案、中国稀土案的相继发生给这些措施的继续实施带来了巨大挑战。中国原材料案涉及9种原材料、4类出口规制措施(详见表1)，该案经专家组、上诉机构审理后，最终裁定我国出口关税、出口配额措施违规。与中国原材料案相似，中国稀土案也涉及上述出口规制措施，可以说，处于风口浪尖的资源性商品出口规制措施面临着多重的困境。

(一)出口税费措施的适用被极大限制

WTO目前并无专门的资源性商品贸易规则，资源性商品贸易仍属一般货物贸易而受GATT1994调整。事实上，GATT1994并不禁止出口国以出口关税的方式对资源性商品进行调控，据《世界贸易报告2010》统计，资源性商品出口税相当于其他部门产品出口税的2倍，对资源性商品征收出口税占全部被征收出口税商品的1/3。而我国入世之时承诺取消适用于出口产品的全部税费，除非入世议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用。根据我国入世议定书附件6的内容，我国仅可对84种商品分别课以最高税率为20%至40%不等的出口关税。中国原材料案中，裁决机构认为我国的上述特殊承诺应得到遵守且不得依据GATT1994一般例外条款得以免除。这一结果意味着我国资源性商品的征税范围仅限于附件6中列明的84种商品，且仅在发生例外情况并与受影响成员进行磋商的情况下，才可将税率上浮至最高水平。除上述84种商品外，对其余商品不得征收出口关税，即使具有保护环境、维护生命健康等正当目的。

(二)出口配额措施的设定须满足更高条件

由于GATT1994禁止对出口商品实施配额措施，故我国出口配额能否依GATT1994一般例外条款免除上述义务便成为关键。事实上，GATT1994一般例外条款的适用条件非常苛刻，从WTO的相关判例来看，对措施的主观目的、客观行为及主、客观之间的因果联系均有着非常严格的要求。首先，主观目的必须具有环保等可持续发展内容。其次，客观行为必须符合非歧视原则。美国汽油标准案将该原则解释为国内外措施必须共同实施，中国原材料案也采用了该标准。再次，主观目的与客观行为之间必须具有因果关系。经过加拿大鳕鱼和鲱鱼案、美国汽油标准案、美国龟虾案的发展、细化，其含义表明目的与所采取的措施之间应具有“真实且紧密”的联系。中国原材料案裁决机构认为我国出口配额在主观目的、非歧视实施、因果联系等方面不符合例外条款的适用条件，由此我国以例外条款免除出口配额义务的目的并未如愿。

(三)出口规制的管理程序须符合WTO规则

程序性事项的合法性同样是WTO争端解决机构关注和审查的重点,这些事项包括是否符合公开性原则、透明度原则、不区别对待原则。中国原材料案专家组认为我国多项涉诉措施的管理程序不符合WTO规则及我国入世承诺，如我国入世之时曾承诺对国外贸易者的准入资格、经营经验和实绩、注册资本等方面不作区别对待，但在出口配额的获取上却设置了相关条件等等。虽然上诉机构因程序原因最终撤销了专家组关于认定我国出口管理程序不合法的绝大部分裁决内容，但我们对此不应保持过分的乐观。首先，上诉机构的撤销裁决在某些方面并不会产生积极影响，因为我国部分涉诉措施在专家组报告发布之前已经取消了，且今后恢复实施的可能性和意义均不大，如我国在2008年5月26日已经正式废除了价格协调制度，并于2010年取消了出口协调制度的所有内容。其次，上诉机构基于程序原因确认专家组的裁决无效，并未从实体上阐述我国这些政策的合法性。因此，这些措施仍有被其他WTO成员诉至WTO并被WTO确认为违法的可能性。

表1 中国原材料案涉及的资源性商品及出口规制措施

(四)贸易行政自由裁量权的适用受到挑战

促进贸易自由化是WTO的宗旨之一，这必然要求成员方政府以公开、公正、透明、国民待遇原则对待其境内的贸易者。中国原材料案专家组认为我国的措施存在滥用行政自由裁量权的情形，如认为我国拥有较为宽泛的自由裁量权去决定是否授予申请人出口许可证；一些兜底条款、关键词，如“其他文件”、“需批准的文件”的界定也具有一定模糊性。今后，我国在出口规则措施中的行政自由裁量权因素必存在淡化趋势。

二、资源性商品出口规制的国际法依据及国际经验比较

(一)资源性商品出口规制的国际法依据

在WTO框架下，成员方所采取的出口规制措施须受到WTO规则的制约。如前所述，资源性商品主要受GATT1994规则的调整。依据GATT1994第11.1条的规定，成员方除可采取出口税费措施外，不得以出口配额、出口许可证等其他行为限制商品的出口，除非依据GATT1994第11.2条(为应对必需品的严重紧缺而临时实施出口限制)、GATT1994第11.3条(为执行国际贸易分类规则而实施的出口限制)、GATT1994第20条(一般例外条款)、GATT1994第21条(为维护国际和平与国家安全所实施的出口限制)的规定得以豁免上述义务。综上可知，除出口税费外，WTO原则上禁止成员方实施出口数量限制。

(二)资源性商品出口规制的国际经验比较

对资源性商品出口进行数量规制是一种较为普遍的现象。据《世界贸易报告2010》统计，在总7328类自然资源类产品中共有2577类不同程度存在出口规制的问题，这一比例高达35.2%。总体来看，这些措施或是能够符合WTO规则，抑或属于WTO规则法律空白，从而不与WTO规则产生冲突。

(1)生产环节严控产量。WTO原则上并不对成员方的商品生产行为进行强制，故一些成员方以生产禁令、减产的方式对自然资源产出量加以控制。如美国本土的稀土储量虽然并不匮乏，但其主要以开采禁令的方式加以封存，转而依靠进口的方式来满足国内消费需求。OPEC经常采取“限产保价”以保持石油价格的稳定。虽然这一措施颇具争议，但由于系生产环节的行为，即使诉诸WTO也无法胜诉。

(2)流通、出口环节课以税费。对资源性商品征收出口税、环境税、资源税的做法并不违反WTO规则，这不仅可以优化资源性商品的价格构成、合理确定出口量，也有利于将其生产外部性内部化，从而起到保护环境的作用。如澳大利亚于2012年7月1日起施行的《矿产资源租赁税2011》法案中规定，对年利润超过7500万澳元的铁矿石企业征收矿产资源租赁税，金额为应税利润的30%。欧盟颁布了能源税指令，该指令在征税范围上包括了煤、天然气等能源产品，并设置了差别税率，同时对太阳能、风能、潮汐能、生态燃料等产品予以免税，这不仅调整了能源的消费结构，还有效提高了能源的利用效率。

(3)配置环节的垄断商业化运作。WTO主要是对成员方的政府行为进行规制，而对商业行为一般不加以干涉。一些成员方以超大型企业为依托，高度集中开采量、出口量的决策权，由此掌握了大宗资源性商品的配置权、定价权。如铁矿石世界贸易市场具有典型的卖方市场特征，而力拓(英澳合资)、必和必拓(澳大利亚)、淡水河谷(巴西)三大巨头作为该市场的最主要的供应商，垄断了该市场铁矿石的供应量以及定价权。在这些企业中，国家利益寓于企业利益中，企业通过商业化运作实现利益最大化的同时也实现了国家利益的最大化。

(4)储备环节下足功夫。战略储备是国家出口管理的重要保障和内容。美国是世界上最早建立矿产资源战略储备的国家。日本则建立了非常完备的官民相结合的矿产品战略储备制度，大力鼓励矿产品的流入而不鼓励初级产品的出口，实行资源重商主义。

(5)规则制定的积极参与。一些成员方对构建贸易规则的主导意识非常强烈，并不失时机地利用各种争端解决机制全力维护国家利益。据统计，美国、欧盟等是参与WTO争端解决机制最多的当事方，在多起案件中，美、欧充分利用其熟悉规则赢得了诉讼，也赢得了先机，中国原材料案便是明证。

三、我国资源性商品出口规制措施的完善

(一)当前出口关税、出口配额、出口许可证等措施的完善

(1)出口关税。在WTO框架下，我国适用出口关税的产品范围已极为狭窄，今后我国应广泛寻求对出口关税调整有相似利益诉求的盟友，积极推动资源性商品出口关税纳入关税减让表的进程，争取在出口关税承诺减让表四中增加资源性商品的内容或单独增设资源性商品出口关税承诺减让表。

(2)出口配额、出口许可证。因GATT1994对出口配额、出口许可证持否定态度，故二者的努力方向是符合例外规则的条件。为此：在主观目的上，要体现出环境保护或可持续发展的目的；在客观行为上，所实施的规制措施不作区别对待，对内、外贸易者同时实施，在程度上也不偏不倚;对相关法规兜底条款、关键词的内涵、外延进行准确界定，并增加政策的透明度，及时按WTO的要求予以公布。

(二)资源性商品定价机制的优化

(1)合理确定资源税、环境税的征收范围及税率，以国内税的方式替代出口税。对属于新能源、生物能源、生态能源的行业、产品实行减税或免税政策，鼓励出口。对属于“两高一资”类资源性商品的生产、流通、消费纳入到征税范围之中，使其价格能有效体现资源性商品的稀缺性、生产的外部性。虽然征税可能会增加下游行业的成本，但从保护资源环境、实现可持续发展的长远视角而言是具有非常重要意义的。澳大利亚2012年资源税的主要征收对象是具有正利润的铁矿企业，由于其铁矿石主要是“需求在外”，这样就尽可能地避免税收成本传导至国内下游行业。由此对我国的启发是，对于国外需求量大的资源性商品，可采取增加合理国内税费的方式对其进出口进行调控。

(2)组建大型企业，提高对外议价能力。目前，我国的资源性商品生产企业数量庞大、分布分散、规模较小，恶性竞争和价格战时有发生。据《江西稀土通讯》统计，我国稀土等矿山虽已经从400个整合为116个，但相互压价出口的状况却未能有效改观。今后，我国可仿效澳大利亚、巴西等国家的做法，在资源性行业“全国一盘棋”理念的指导下，对一些小型、技术落后的企业进行资源整合，并在此基础上组建一至两家大型企业。这些企业可集中行使开采量、出口量、对外商业谈判决策权。在这些企业中，国家以持股的方式实现股东权利。

(三)对资源性商品生产量的合理处理

虽然我国已建立了部分资源性商品的收储制度，但在范围、职能等方面有待进一步完善。

图1 贸易政策“三步两分法”审查框架

(1)扩展国家收储的范围，对当前或未来在军事、科技上有重要意义的矿产品纳入国家收储的范围。

(2)消化吸收资源性商品的过剩产量。资源性商品国家储备应像国家收储商品粮一样，对如稀土等稀缺资源性商品由国家向国内生产企业收储，在价格上划定不低于出口价格的最低收购价，使资源生产量转为资源储备量。

(四)积极参与贸易规则制定并娴熟利用国际诉讼维护自身利益

1.构建贸易政策合法性审查框架

WTO争端解决机构的审查对象是成员方的政府行为，但具体载体为成员方政府在管理贸易过程中出台的各项规范性文件。中国原材料案、中国稀土案中涉及我国多项出口管理政策。我国今后在出台相关规范性文件时应注意与WTO规则特别是例外条款的符合性。结合WTO相关判例形成的观点，特设计了“三步两分法”的基本审查框架(详见图1)。所谓“三步”是指由前至后的三个审查步骤，“两分”是指每一步骤均分为“是”、“ 否”两个方面。总之，对贸易政策的审查应坚持主客观相一致的原则，偏废某一方面都是不可取的。

2.积极参与国际贸易规则的制定，克服恐惧心理主动运用争端解决工具

如前所述，WTO尚无专门的资源性商品国际贸易规则，“多哈回合”虽数次涉及这一领域的议题，但多是无果而终。我国今后应密切关注这一领域的最新动向，大力开展国际合作，积极参与相关议题的谈判并在此过程中将我国的关切融入其中。同时，我国应摒弃恐惧、厌诉的心理，充分利用国际诉讼来维护自身利益。另外，企业作为资源性商品的生产、出口承担者，应积极参与到WTO的诉讼之中，在诉讼中学习，在诉讼中积累经验，为我国应诉活动提供必要的辅助。