中国户籍制度的变迁

郑江涛

全球目前只有少数几个国家实行严格的户籍制度，中国至今属于其中之一。

[背景材料]

2013年11月12日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

2014年“中央一号”文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬。鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。

分析：第一，户籍制度改革是贯穿2013年和2014年的时政热点；第二，户籍制度贯穿整个中国历史，能够以小见大地反映中国历史发展轨迹；第三，以户籍制度为背景进行命题，符合当今高考历史命题“小切口，大跨度”的内在要求。所以，我们在备考时应对此问题予以关注。

户籍制度，也叫户口制度，是随着国家的产生而形成的一种社会制度，是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径。中国历代王朝都沿袭着这一制度。

[知识链接]

1.商鞅变法：建立严密的户籍制度，制定连坐法。规定居民要登记户籍，五家为一伍，两伍为一什，什伍之内，各家相互纠察。奖励告密，实行连坐法，一家犯法，其他各家都得举报，否则要受同样的惩罚，以此强化统治。禁止父子及成年兄弟同居一室；强制推行一夫一妻小家庭政策，规定凡一户之中有两个以上儿子到立户年龄而不分居的，加倍征收户口税。

2.北魏孝文帝改革：485年，冯太皇太后和孝文帝颁布均田令，推行均田制。即按一定标准，将国家控制的土地分配给农民耕种，土地不得买卖。为配合均田制的推行，强化对地方的控制，朝廷采纳大臣李冲的建议，实行三长制。规定：五家立一邻长；五邻立一里长；五里设一党长。三长制是北魏基层行政组织。它的职责是检查户口，征收租赋，征发徭役和兵役，推行均田制。北魏还颁行了与均田制相适应的租调制。规定每一对夫妇每年向政府缴纳一定数量的租调。这使那些逃避政府掠夺、受庇于豪强的农民也纷纷转向政府，成为国家的编户齐民（指编入正式户籍，承担向国家交纳赋税义务的百姓）。

3.王安石变法：为了改变积弱的局面，王安石等人制定和推行了一系列措施；如保甲法：政府把农民组织起来，编为保甲。十户为一保。每户两丁以上，抽一人为保丁。保丁农闲时练兵，平时参与维持地方治安，战时编人军队作战。还实行连坐法，同保之人要互相监督、检举。

4.科举制：隋朝之后的户籍制度增加了对户口登记管理的约束机制，即把户籍与科举考试结合起来。科举制度与其说是一项教育考试制度，不如说是半开放式的公务员招考录用制度，它是一种和平式的上下流动机制。科举考试，实行的是配额制，即按地域分配名额，名额十分有限，于是，中举的名额也就成为一种稀缺的资源。为分配这种资源，则必须确立一个依据，已有的户籍管理无形中为其提供了方便。科举制要求人们在自己的户籍所在地参加考试，即在哪里登记入籍，才有资格在哪里参加考试。这样做一是为了保证相对的平衡，防止人们一起涌向一个地方；二是为了便于组织考试。

5.新中国成立后，国家基于安置就业、计划供应粮食、维护公共秩序和政治发展的需要，创立了崭新的户籍制度。这一阶段，户籍制度尽管附带着较浓厚的政治色彩，但其设计的功能是最基本的社会管理——人口登记和人口统计。

6.1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）经第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议审议通过。《条例》对农民进入城镇作出了约束性限制：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从此，形成了城市户口和农村户口的“二元结构”的户籍模式。

7.1978年以后，我国计划经济体制向市场经济体制转型，户籍制度严格限制人口迁移流动的特征开始发生转变。

[典例分析]

例1.（2013年高考福建文综卷）15.《唐六典》记：“工巧业作之子弟，一入工匠后，不得别入诸色。”《新唐书》载：“细镂之工，教以四年；车路、乐器之工，三年；平漫刀稍（长矛）之工，二年……教作者传家技。”这表明唐代工匠（ ）

①频繁更换工种 ②长期在官府作坊干活 ③职业是世袭的 ④是临时工人

A.①② B.②③ C.①③ D.③④

解析：本题考查古代的匠籍制度，意在考查考生获取和解读信息的能力。由“一人工匠后，不得别人诸色”可知，唐代匠籍不能随便更换工种，故①不正确；由“教作者传家技”可知，唐代工匠职业是世袭的，故③正确；由“四年”、“三年”、“二年”可判断④不正确。故本题选B。

例2.（2013年高考全国大纲文综卷）16.明初的户役制度，将户籍分为若干类别，其中主要是民户，还有军户、匠户、灶户（煮盐户）等几十类，并严格禁止更换户别。这一措施有利于（ ）

A.缓和土地兼并 B.促成社会分化

C.强化社会控制 D.发展商品经济

解析：本题考查明代户役制度。明朝实行严格的编户齐民制度，各种户别之间界限森严，严格禁止更换户别，这实际上控制了不同等级的人口流动，强化了对社会的控制。故本题选C。

[新题演练]

阅读下列材料，回答问题。

材料 我国户籍制度源远流长，最早的户籍制度起源于古代赋税制度和征兵制度。据甲骨文记载，商王朝已开始实行人口登记制度，有“登人”或“登众”，即临时征集兵员的记载。春秋战国时期，为了征收田赋和征集兵员，各诸侯国采用“编户”和“定籍”等办法进行人口控制，秦国创建了“士农工商”四民体系，确立了以“立户分户”、“什伍连坐”和“使民无得擅徙”为内容的户籍管理制度。隋唐时期，统治者为了防止民户逃亡，在继续推行北魏三长制的基础上，实行“大索貌阅”。到了宋朝中叶，运用保甲法来管理户籍，目的是加强人口控制，增加税收和改革兵制。元朝的户籍制度出现了新的特点，它将居民按职业划分为若干类别，不同类别的居民具有不同的特权。明清的黄册登记制度同样强调不同人的不同特权。随着清王朝“摊丁入亩”税收政策的实施，国家税收由人头税转向财产税和土地税。

到了近代，巡警制度开始在全国推广，以巡警体制主管的户口登记非常严密，户口登记内容包括户数、口数以及户内成员的姓名、年龄、职业、籍贯等。1911年，晚清政府出台了中国历史上第一部《户籍法》单行法规，但晚清政府的灭亡导致《户籍法》随之搁浅。

北洋时期，政府将保甲制度与近代警察制度相结合，制定并颁布了《警察厅户口调查规则》（1915年）、《县治户口编查规则》（1915年）、《京兆各属户口编查单行细则》（1916年）等条例。

南京国民政府参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了《户籍法》。但由于国民党发动了内战，《户籍法》在实践中未能得到很好实施。

建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958-1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，为半开放期。

1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。

1958年1月，新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》），确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等项人口登记制度。这个《条例》以法律形式严格限制农民进入城市。

随着社会经济的发展，旧的户籍制度所带来的负效应日益显现。1984年10月，国务院颁发《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》允许农民自理口粮进集镇落户。同时，随着市场经济的发展，计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”被打破，大量高学历或有一技之长的专业人士加入到流动大军中来……人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对几十年不变的户籍制度形成了冲击。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了几个群众反映强烈的问题。

（1）根据材料。概括指出我国古代户籍制度的主要功能，并结合所学知识分析这些功能形成的历史因素。

（2）根据材料并结合所学知识，分析我国近代户籍制度的主要变化及其原因。

（3）根据材料并结合所学知识，分析1958年以后中国政府开始严格限制农民进入城市和1984年以来逐渐放松限制的原因。

（4）综合以上材料，谈谈你对我国户籍制度的认识。

解析：本题设计意图有二：一是通过提供较翔实的材料使学生对中国户籍制度演变有个大概的了解；二是通过问题设计考查学生获取和解读信息、调动和运用知识的能力。

参考答案：（1）主要功能：征收赋税及征兵；限制人口流动；维护社会治安；控制职业，固定身份；维护等级特权。

形成的历史因素：自给自足小农经济的内在要求；封建剥削土地制度的长期存在；高度集中的中央集权制度的强力维持；普遍的等级观念。

（2）主要变化：加强了关于户籍的立法建设；借鉴了欧美等国的户籍法律制度；户籍法变化频繁。

原因：近代国门大开，欧美社会制度对中国的冲击加深；不同时期的统治阶级需要维护统治、保境安民；政局动荡，政权更迭频繁；等等。

（3）1958年以后中国政府开始严格限制农民进入城市的原因：农村的贫困，促使大量农民试图进入城市寻找机会；中苏交恶，苏联停止了对中国工业化的后续投资，中国政府财政赤字大规模增加，基本丧失了扩大再生产的能力；当时中国优先发展重工业，需要农业为工业积累资金；计划经济管理体制的确立。

1984年以来逐渐放松限制的原因：农村家庭联产承包责任制的实行从根本上解决了我国农产品短缺问题；私营企业、乡镇企业的大量涌现及地区经济发展的差异需要劳动力的流动；城市经济体制改革全面展开；社会主义市场经济体制的建立；第三产业的兴起；等等。

（4）在农业社会，以土地为主要生产经营和自给自足的方式本来就具有制约人口流动的客观条件，而严格的户籍管理制度从外部加强了这种安土重迁的特征，人身的束缚导致了整个社会的封闭，从而影响社会经济的发展。合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和有效配置劳动力资源，户籍管理制度应更灵活、更理性、更符合现代经济发展的需要。