古代也有“吃空饷”

洪振快

最近，媒体连续曝光数起“吃空饷”事件，如福建龙岩市“九年吃空饷公务员”、重庆万州“官二代吃空饷两年”、湖南永州“数百教师吃空饷”等，使得“吃空饷”现象再次成为热议话题，“吃空饷”也成了新词条。

“吃空饷”并非最近才有的现象。早在1999年，媒体就报道人口仅33万的国家级贫困县宁夏同心县，吃财政饭者1.1万人，超编2800多人，有拿工资不上班的“挂职干部”，也有仅10岁的“娃娃干部”“书包干部”，甚至有四五岁的“学龄前儿童干部”。十多年来，“吃空饷”报道不绝，可见顽疾难治。

追究“吃空饷”的语源，“饷”本意指军粮，引申为军人的俸给。所以，“吃空饷”本意是指军官虚报兵员冒领军饷。在二十五史中，未出现“空饷”这个词。但在清代的官方文书中，有“空饷”一词。在行政领域，中国古代的确存在“不上班但是可以领工资”的现象，但并没有类似同心县那样严重的情况。中国历史上特别是明清时代，地方财政的管理极为严格，其整饬有序出乎我们现在的想象。

不妨举一个例子。

据同治十年纂修的《合江县志》（该县位于长江上游，隶属四川）记载，该县吃财政饭的公务人员，正式编制包括：知县一名，年薪45两，养廉银600两;典史一员，年薪31.52两，养廉银80两;教谕、训导各一名，年薪各40两;稟生（县学学生）20名，共64两;衙役之类的县政府办公人员，包括门子、皂隶、马快、轿伞扇夫、仵作、膳夫、捕役、门军、禁卒、更夫、斗级、仓夫等共68名，工食银每人每年6两，共408两;民壮8名，每人每年工食银8两，共64两;铺递兵6名，每人每年工食银6两，共36两;救生船水手12名，每人每年支银7.2两，共86.4两;还有用于春秋祭祀文昌庙、社稷坛等用银每年66两。总计财政支出1560.92两，其中吃财政饭的共118人，工资1494.92两。当然，如果遇到有闰月的年份，稟生、衙役等要加补一个月的工资。

这就是说，清代的州县吃财政饭的人很少，一个县只有一百来个人，而财政支出明确，财政纪律严格，工资的来源也清楚：比如养廉银共680两出自火耗，救生船水手工资86.4两是盐库给钱，因为设置水手的目的是负责盐船在江上的运输安全，其余大部分出自地丁银。当地税收中留用为工资的在财政制度中叫“存留”，其余都要上交，称为“起运”。

清代地方财政收支制度非常严格，运行效率很高。这种财政制度也有弊端，主要是地方财权太小，很多地方公共服务没有财政支持。但其好处是，因其执行的刚性，扼制了财政支出的混乱，“吃空饷”之类的现象就没有了存在的可能性。

但是，“吃空饷”普遍存在于当时的军队中。军队与地方的差别，主要是地方管商民，负有征税的职责，其腐败表现为征税时的摊派和多征，地方官场对这部分财富进行再分配;而军队没有征税权力，收入靠国家财政拨款，所以其腐败主要是平时通过虚报兵员、战时虚报军用物资耗费实现的。因此，“吃空饷”成为军队的常见贪腐手段。鸦片战争爆发之前的1838年，禁烟派官员黄爵滋在奏折中说：“粮多冒领，则有饷无兵，”1853年吏部右侍郎爱仁则向皇帝奏称，京师“步军营额设甲兵共两万一千余名，风闻现在空额过半”，可见当时军队中“吃空饷”现象之严重。

古代军队的“吃空饷”，与当下“不上班但是可以领工资”的现象，尽管有很大不同，但也有共同点，即财政的混乱和低效率。公共财政本来应完全用于公共服务，但“吃空饷”却使公共财政支出转化为个人私利。

当下中国财政制度的缺陷，是行政成本过高，导致用于公共服务目的的财政支出不足。教育、医疗、住房、社会保障等方面财政支出不够的负担转嫁给民间，致使教改、医改、房改等变形。

行政成本过高，既与行政机构膨胀、人员庞杂、人浮于事有关，也与“三公”消费严重、“吃空饷”屡禁不绝等现象有关。因为养了太多的人，耗费了太多的财政资源，导致本该用于公共服务的财政资源被压缩、挤占。要改变这种现象，必须让财政真正回归到公共财政。