预算法修改后如何看“国家账本”

韩洁 沈翀 程士华

从立法宗旨看，预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。

近两年，“三公经费”管严了，但上有政策、下有对策，很多不应有的开支便被列入预算，发生了其他开支明显增加的情况。这说明，预算编制不科学，就无法从源头卡住花钱漏洞，后面的监管再详细也是徒劳。

2014年8月31日，历经四次审议后几乎“焕然一新”的预算法修正案草案终获通过。这部有“经济宪法”“准宪法”之称的法律实现了20年来的首次大修。

专家称，这场预算制度改革，对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径财政收入已超20万亿元的中国来说，意义重大，是一个新的起点，将开启我国迈向现代财政制度的“新时代”。

解决地方债务风险之困：

分清责任纳入预算管理

一边是地方卖地收入锐减，一边是地方债进入偿债高峰，双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。

财政部部长楼继伟在8月31日的新闻发布会上说：“把规范地方政府债务管理，防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了这个问题的重要性。重点是解决三个层面的问题。”

他说：第一，建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。第二，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。第三，厘清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。

据了解，旧预算法关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门，却没挡住地方政府变相举债的脚步。过去几年，地方政府债务规模迅速上升。

新预算法在部分“开闸”地方发债的同时，对地方政府发债做出了诸多具体规定，以严格防范债务风险的扩张。比如限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。

楼继伟说：“公开是最好的阳光。因为有些专项转移支付，目标重复，效果不大。十八届三中全会的要求中专门提出，要清理、整合、规范专项转移支付，当然这是‘动奶酪’的事情。通过公开预算，大家评一评，这是一个办法，能够减少一些专项转移支付，有利于合并同类项。”

解决“拍脑袋”定预算改预算之困：

新法规定违规调预算将被追责

“新预算法的出台将对‘拍脑袋工程’起到一定制约作用。”北京大学法学院教授刘剑文说，从立法宗旨看，预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。“也就是说，政府从管理主体，变为被监督对象，人民监督政府花钱。”

“拍脑袋”编预算、上项目带来的损失和浪费十分可怕。如皖南一旅游城市，耗资300多万元建设的大桥在即将竣工之际却遭拆除；北方一些严重缺水地区，却不遗余力营造城市水景，开展“逆生态”的政绩工程……

新预算法增加了有关“预算调整”的规定，其中第67条限定了执行中允许调整预算的四种情况——需要增加或减少预算总支出的、需要调入预算稳定调节基金的、需要调减预算安排的重点支出数额的、需要增加举借债务数额的。第70条则明确规定，除69条规定的程序，“各级政府不得作出预算调整的决定。”

约束预算，还需要严肃追责。第92条明确：“违反本法规定，进行预算调整的”，将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任；第94条则更加严格：违反本法规定“挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”。

专家指出，近两年，“三公经费”管严了，但上有政策、下有对策，很多不应有的开支便被列入预算，发生了其他开支明显增加的情况。这说明，预算编制不科学，就无法从源头卡住花钱漏洞，后面的监管再详细也是徒劳。

解决“看不懂”预算之困：

新法规定不公开不说明将被追责

记者亲历预算法修改的二审、三审和四审，如何解決公众“看不懂”预算问题一直是历次修改的讨论热点。

从现行法“只字未提”预算公开，到二审稿将向社会公开预算、预算调整、决算写入总则，再到三审、四审将预算公开的时效、内容等条款补充入法，并强调要公开机关运行经费和政府采购情况，预算法修改一步步完善，充分保证了公众的知情权。

安徽大学经济法制研究中心主任华国庆既是一名关注预算法制的学者，也曾经当选过地方人大代表。他说，虽然有着这样的双重角色，但他对财政预算同样存在看不懂、看不明白的问题。

上海财经大学教授蒋洪认为，除了加大人大代表和公众的专业知识水平，公开的信息更细化才是解决看不懂问题的根本。

从要求政府对“本级政府举借债务的情况”以及一些重要信息和事项作出说明，到明确一般公共预算支出中的基本支出“可按经济性质分类编列到款”，修改后的预算法又往前迈进一步。

“现行按功能分类公开，公众只能了解钱是用到了教育方面，还是科技方面；按经济分类公开，公众就能直观看到政府支出中，多少钱用于发工资、多少钱用于购公车，更容易判断钱花得是否合理。”蒋洪说。

专家提出，预算公开搞了很多年，落实起来仍有难度。新预算法强调，未按规定公开或作出说明，将被追究行政责任。下一步，如何贯彻落实至关重要。如“三公经费”，应把数字算清楚，接待了多少批人次、人均消费多少钱，其中吃饭多少、住宿多少、烟酒多少等，给百姓一本“明白账”，这样的监督才更有力、更有效。

解决“乱花钱不问效果”之困：

新法贯穿“绩效”理念

如何用最少的钱办好最多的事，是百姓对于公共资金花费方面最关心的问题之一。在预算执行过程中，只花钱不问效、一本“糊涂账”的事情时有发生：农家书屋建起来了，可一年也没几个人来看；每村投入100多万元建垃圾中转站，但后期运转资金不足，成了“摆设”……

要管好财政资金，强化“绩效”理念不可或缺。修改后的预算法，多处强调了“绩效”管理：编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”；人大出具的预算审查报告，要就“提高预算绩效”提出意见和建议……

此外，针对违反法律、法规改变预算收入上缴方式，以虚报、冒领等手段骗取预算资金，违反规定扩大开支范围、提高开支标准等行为，新法还新增条款予以严肃追责——责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

财政部财科所副所长白景明认为，推进绩效管理，应在财政资金分配中更多引入竞争性机制，减少政府部门自由裁量权，同时要引入第三方机构对政府花钱进行绩效评价，但如何建立独立客观的第三方评估机制是个新课题。