美日经贸关系演变掣肘TPP谈判

徐秀军

2010年至今，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判历程已经四年有余。自日本加入TPP谈判后，谈判进展与走向也逐步演变为美国和日本两大经济体之间的较量。美日之间迟迟不能就结束谈判达成一致，表明两国在一些具体领域和战略需求上各自拥有不同的利益关切。这成为阻碍谈判最直接的绊脚石。而从更深层次上讲，谈判的分歧反映出近年来两国经贸关系和区域经贸格局的微妙变化。

美日经贸关系正面临重新定位

战后，由于美日政治和军事上同盟的关系，两国的经贸往来也在相当长的时间内保持着特殊关系。正是这种特殊关系的存在，日本经济才得以实现战后的重新崛起。在1950～1953年朝鲜战争期间，日本成为美军的后勤基地，仅军需订货就使日本获得了24亿美元外汇。这笔巨额资金使日本经济结束了对美援的依赖，并实现复苏。1952年，由于美国的赞助，日本加入国际货币基金组织和世界银行，三年后又支持日本加入关税及贸易总协定，这为日本逐步融入世界经济提供了便利。此外，美国还一直容忍日本360日元兑换1美元的固定汇率到1971年，这为日本产品的出口创造了极为有利的条件。美国的这些政策不仅支撑了日本经济的飞速发展，还造就了美日经贸关系长期以来的特殊化。

冷战结束后，由于美国亚洲政策的调整以及日本在东西方竞争中地位的变化，美国对日本实行的“特殊化”贸易政策在其国内受到广泛质疑，将日本视同“正常的”重要贸易伙伴的呼声日益强烈。为此，在处理美日贸易关系上，更多地借助亚太经合组织（APEC）、世界贸易组织等多边渠道解决。上世纪90年代，美国和日本之间的贸易战颇受关注，尤其是汽车及其零部件的贸易纠纷让两国打得热火朝天，但两国之间的经贸关系仍保持正常、健康、有序发展。

新世纪以来，出于应对中国的迅速崛起以及金融危机爆发后疲弱的经济的考虑，美国再次将眼光投向亚洲，尤其是其盟友日本。但是，经过大半个世纪的风云变幻，美日经贸关系已今非昔比。尽管两国仍然是对方的重要贸易伙伴，但在彼此的对外贸易中的地位已明显下降。而中国分别跃居美国的第二大商品贸易伙伴、日本的第一大商品贸易伙伴。这不仅使日本对美国的经济依赖下降，也使美国对日本的经济控制力随之下降。而TPP谈判难掩美国借重日本应对东亚经济格局变化的成分，这无疑也增加了日本手中的谈判筹码。在经贸关系对比方面所发生的这些变化面前，美日特殊经贸关系的基础不得不再次面临新的挑战，对外经济政策上的同床异梦，在一定程度上显示出两国的经贸关系正在进行重新定位。

美国的TPP锁定战略力不从心

在亚太地区建立一个由美国主导的亚太自由贸易区，一直是美国追求的目标。而亚太地区一体化进程的现实是多种构想并存，依靠美国的力量，难以将其整合到一个框架内。2010年APEC横滨峰会上，美国采取了一个折衷方案，同意将“10+3”、“10+6”、TPP等区域经济合作机制一并列入通往亚太自由贸易区的可能实现途径之中。其中，TPP是美国推动亚太地区一体化的主打途径。作为美国“重返亚太”战略的重要一环，TPP是通过高标准的国际贸易规则锁定（lock in）亚洲市场的重要战略举措，也是其建立东亚、东南亚地区秩序的新方案的核心内容。从战略层面上讲，TPP的深层意图是通过固化与亚洲国家的经济关系来维护美国自身的霸主地位，而现阶段，TPP所要锁定的对象首先是其亚洲盟友。日本作为亚洲第二大经济体，对于提升TPP的代表性和影响力至关重要，因而首当其冲成为美国重要拉拢的对象。

尽管美日仍存同盟关系，但想获得日本的全力支持，美国也倍感力不从心。这可以从美日两国自由贸易协定所面临的重重障碍窥见一斑。早在2007年，美国前副国务卿阿米蒂奇和前助理国防部长约瑟夫·奈牵头撰写的报告《美日同盟——让亚洲正确迈向2020》提出，美国和日本应该朝着签署自由贸易协定的方向发展，并以此作为加深经济一体化的手段。尽管两国表明了建立致力于消除两国关税和其他贸易壁垒的双边自由贸易区的意愿，但至今进展甚微。其中不乏种种理由，诸如日本不愿彻底改革农业部门、美国存在反倾销立法压力以及两国没有劳动力流动和财政转移、短期内无法克服彼此之间的经济和文化障碍等。但在此期间，两国都积极与其他国家签署了一系列自由贸易协定，并且两国的重点都着眼于亚太地区。在日本签署并实施的13项双边自由贸易协定中有12项分布在亚太地区；美国与韩国、澳大利亚、秘鲁、智利和新加坡签署双边自由贸易协定，与加拿大和墨西哥组建北美自由贸易区。此外，日本还启动了日韩自由贸易区、中日韩自由贸易区和区域全面经济伙伴关系（RCEP）的谈判。

可见，美日并非经济上的铁杆盟友，各自的目标和利益也不尽相同。在此背景下推行一国主导的TPP战略，势必困难重重。2014年4月，美国总统奥巴马出访亚洲四国，重点与日本等国进行安保合作，实施“再平衡战略”，以此来推进TPP取得进展。这种不考虑亚太经贸格局以及两国经贸关系的现状、仅通过政治上的诱饵换取经济上妥协的做法日益难以为继。

日本在传统与现实中的利益权衡

在是否加入TPP谈判的问题上，日本是现有谈判成员中最为犹豫的一个，这反映出日本在这一问题上一直在进行利益上的权衡。这种权衡的焦点在于如何辨别美日传统同盟关系与两国现实经贸问题的孰轻孰重。在2009-2012年间，时任日本外相冈田克、首相菅直人、内阁官房长官仙谷由人、外相前原诚司、首相野田佳彦等政要先后在不同场合表达日本政府加入TPP谈判的意愿。直到2013年3月，日本首相安倍晋三才正式宣布日本将加入TPP相关谈判。值得注意的是，促使日本政府加入TPP谈判的主要因素，并非出于TPP给日本带来的经济收益，而是出于维系日美同盟关系的政治考量。野田佳彦曾表示，东亚的安全保障环境已日益严峻，日美同盟的重要性与日俱增，加入TPP谈判有利于维护和巩固两国同盟关系。这种基于两国传统政治关系考虑所进行的经济谈判，难以达成一致也就不足为奇。如果美国范本的TPP多边合作框架得以建立，日美传统盟友关系以及政治与安全上的信任将随之得以延续，但对日本来说，这种代价也是十分巨大的。

从现实来看，尽管日本同意加入高标准的TPP谈判，但不成熟的国内市场条件以及日美市场准入规则谈判上的分歧等问题逐步成为TPP谈判达成最终协定的掣肘。2014年5月，美国贸易代表迈克尔·弗罗曼在美国参议院财政委员会就2014年贸易政策议程作证时称，奥巴马总统访日期间，美日两国在市场准入谈判方面“跨越了一个重要关口”，双方明确了解决农产品和汽车业市场准入分歧的方式。目前来看，事实可能没有那么乐观，美日在关税取消等领域的谈判分歧仍将难以弥合。这尤其表现在农业部门以及农产品的市场准入问题上。当前，日本农业面临从业人员老龄化、从业人口逐步减少、经营规模小等难题。为保护国内农业，长期以来，日本对进口农产品征收很高的关税。日本目前签订的自由贸易协定都把农产品作为关税减免的例外。因而，日本在谈判中竭力保护其农业。

美国在TPP谈判中的主导作用已毋庸置疑，因此美国是影响日本TPP谈判立场最关键的外部因素。在TPP谈判中，两者各有所需，战略上各有倚重。对于日本而言，维持与美国的传统盟友关系有助于实现其长期所追求的政治大国目标，而在事实上不再是美国一家独大的亚太区域经济一体化中谋求一席之地，则是这一目标的经济基础。由于加入TPP而失去经济政策上的自主性以及在区域经济中的号召力，这是日本不得不考虑的更为深层次的现实问题。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）