建设“海上丝绸之路”：解决南海争端的催化剂

薛力

中国倡议建设21世纪“海上丝绸之路”，动机何在？“海丝”对中国、亚洲与世界意味着什么？这是过去半年里海内外普遍关心的问题。笔者认为，这可能是新一届中国政府对外战略的组成部分，或许会成为中国解决南海争端的一个契机。

倡议出台的国内外背景

国际上，奥巴马上任初期对中国推行以接触为主的“G2”战略，无效后改而奉行“接触加防范”的战略，而且防范的力度在明显加大：战略上，先是推出“重返亚洲”，不久后调整为“亚太再平衡”；安全上，强化与东亚、南太平洋国家尤其是其军事盟友的关系，增加驻军；经济上，推进TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协议）以在亚太地区排挤中国，推进TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）以进一步压缩中国的国际经济空间。

从中国的角度看，随着经济的快速发展与综合国力的不断提升，中国需要为下一步的发展营造国际经济空间，改善外交环境。“以开放促改革”已经被证明是有效途径，但需要寻求新的突破口。中美关系方面，双方正在进行的双边投资协议（BIT）谈判一旦完成，无疑将强化中美经济联系，并从整体上大幅度提升中国经济的开放程度，但中国也要为此付出相当的代价。而中国与美国的政治、外交、安全关系，在未来5～10年里改进的空间并不大。中日关系方面，在未来十年里，经济联系或可适当发展，但政治与安全关系将处于比较脆弱的状态。中俄关系方面，政治与安全关系已经达到较高水平，也比较稳定，但进一步提升的空间不大。经济关系有可能进一步深化，贸易量将会翻番，2020年达到2000亿美元，但俄罗斯经济总量有限。因此，中国下一步经济与外交的拓展方向有两个：陆地上，主要是向西拓展，通过丝绸之路经济带建设，带动中亚、外高加索以及中东西亚，从而贯通欧洲；海洋上，主要是向南拓展，通过海上丝绸之路建设，带动东盟，进而链接南亚与中东，以非洲、拉美和欧洲为海上丝绸之路的三大终点。其中，通往欧洲的海上丝绸之路用于弥补亚欧陆上大通道的不足。

倡议出台的政策意涵

倡议出台的时间与地点值得关注。2013年9月7日，习近平在访问哈萨克斯坦时提出，中国把中亚地区当做外交的优先方向，希望通过创新的合作模式，与欧亚各国共同建设起涵盖近30亿人口的“丝绸之路经济带”。10月初，他在访问印尼时提出，东南亚地区自古以来就是“海上丝绸之路”的重要枢纽，中国愿同东盟国家加强海上合作，共同建设21世纪“海上丝绸之路”。紧接着这两个倡议，中国于10月下旬召开了规格与规模都比较罕见的周边外交工作座谈会，确定了今后5～10年周边外交工作的战略目标、基本方针、总体布局，明确了解决周边外交重大问题的工作思路和实施方案。会议强调，要同有关国家共同努力，加快基础设施互联互通，建设好丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路。这次会议突出了周边在中国发展大局和外交全局中的重要作用。

此外，习近平2013年3月对俄罗斯的访问，是他就任国家主席后的首次出访。而李克强同年5月对印度和巴基斯坦的访问，也是他就任国务院总理后的首次出访。李克强10月中旬还访问了文莱、越南与泰国。

由上可见，新一届中国政府上台后的外交思路很明确：切实落实“周边是首要”的外交方针，以空前的力度强化周边外交，尽力提升与周边国家的政治、经济、文化等联系，为中国下一步的发展创造稳定、友好、有利的周边环境。而且，“海上丝绸之路”这一名称，意味着它将是一条和平、安全、合作、共荣之路，将以经济合作带动沿线国家走向全面合作。对于一些国家关于中国推行“珍珠链”战略的疑虑，是有效的消毒剂。

对于崛起中的大国来说，处理与周边国家的关系通常要经历三个阶段：稳定周边、经略周边、塑造周边。中国正处于从第一阶段向第二阶段迈进的过程中，为此，“扩大统一战线、建立周边依托带、培育支轴国家、孤立个别国家”可能已经成为中国周边外交的运作原则。

倡议与南海争端的关系

稳定、经略周边国家已经成为中国外交的优先方向。作为海陆混合型大国，中国陆上的周边国家众多，支轴国家大概有哈萨克斯坦、巴基斯坦、柬埔寨，另外还有一些邻国。海上的周边国家包括韩国、日本、南海沿岸国家。中日两国近年内大幅度改善政治与安全关系的可能性不大，中韩之间政治与安全关系的提升空间也有限。南海沿岸国家就成了中国建设海上丝绸之路的首要对象，东盟国家在古代海上丝绸之路中的枢纽地位有可能重现。而且，东盟是中国第三大贸易伙伴，过去二十多年来，还是中国实践多边外交、试行新安全观的实验区，并且成功建立起中国—东盟自由贸易区。可见，多方面的因素决定了东盟国家不仅是中国建设海上丝绸之路的首要实验对象，还事关中国这一战略的成败。

不幸的是，过去几年里，中国与部分东盟国家之间在南海领土主权和海洋权益方面的分歧和争议，使得南海问题成为中国与东盟关系中的短板。对东盟声索国乃至东盟整体来说，南海争端已经成为其最关心的地区安全问题（不是“之一”）。对他们来说，推进南海争端的解决、或者至少稳定南海局势，已经成为最重大的安全关切。

南海争端的重心与难点

迄今为止，南海争端的重心是如何看待历史性权利问题。在越南（某种程度上还包括菲律宾）2009年修正立场后，以东盟声索国（菲律宾、文莱、马来西亚与越南四国。如果从海洋划界角度而言，还包括印尼）为一方，其立场是：依据《联合国海洋法公约》来确定沿岸国家的领土主权与海洋权益，包括确定各国的领海与专属经济区；通过多边谈判解决争端，尤其是南沙海域争端；《南海各方行为宣言》约束力不足，应尽快制定《南海行为准则》以压制各方改变现状的冲动。

中国大陆与中国台湾的观点是：除了《公约》，还应该考虑历史因素，如历史性权利（historic rights）与历史性水域（historic waters）。而且，《公约》不具有回溯力，不能以《公约》否定此前的事实从而损害声索国的权利；通过双边谈判解决争端；《南海各方行为宣言》是有效的，当务之急不是制定《南海行为准则》，而是落实《南海各方行为宣言》指针，推进各个功能领域的合作，经过相当时期的过渡后，走向《南海行为准则》；同意在《宣言》的框架下，磋商与《准则》相关的事宜，但各方对此应有合理预期，应该排除干扰，在协商一致的基础上循序渐进。

中国现有南海政策的内外效果

基于上述立场，中国在过去几年（特别是过去两年）里处理南海争端的做法是：坚持九段线，强化对线内水域与岛礁的管理；对于区域外国家的干扰行为，坚决顶回去；不主动惹事，但对某些声索国改变现状的行为，采取强有力的反制措施，使之得不偿失；淡化南海问题对中国—东盟关系的影响，把重心放在拓展双边共同利益上；尝试以双边途径推进某些议题；不完全拒绝多边途径，但主张稳步推进《准则》磋商。

中国的上述应对，改变了从前那种被动应对、缺乏章法的状态，赢得了国内大多数民众的支持。但也引发了一些中国不希望看到的后果：受其本国媒体影响，东盟声索国民众对中国的印象大幅度变差，反对中国的声音明显变强；东盟声索国觉得自己“受欺负”，安全环境变差。为此，除了“抱团取暖”外，东盟声索国还要求把南海问题变成东盟与中国之间的议题，部分声索国加紧倒向美国以增加“安全感”，或要求国际仲裁机构出面“主持公道”。美国加大了对南海问题的干预，扶持东盟声索国以“恢复地区平衡”，日本、印度等区域外大国也以不同方式加大了对东盟声索国的支持；国际社会在南海问题上为中国说话的声音比较弱，在欧美澳媒体舆论与专家学者中，不利于中国的观点占主导地位。

以“海丝”建设为契机推进南海争端解决

对中国来说，和平发展依然是首要战略，现阶段提出的塑造丝绸之路经济带、重构“海上丝绸之路”，总体上还属于初步的政策构想，并没有详细的实施细节。但从发展势头看，有可能逐步发展为国家中期对外战略。更大的可能是，演化为未来十年的周边战略。

近年来，某些东盟声索国在南海问题上的表现显得非常焦躁，频频制造事端。而中国在相当长的时期里认为“南海问题还没有到解决的时候”。但是，随着建设21世纪“海上丝绸之路”倡议的提出，南海问题的解决，有必要提上议事日程。

虽然有些人声称“南海必有一战”，但笔者认为这并没有成为决策者的主流思维。新一届中国政府的立场依然是“以和平方式，通过平等对话和友好协商妥善处理，维护双方关系和地区稳定大局”。而且，针对推进周边外交、建设“海上丝绸之路”，决策层有一些新提法。依据这些新提法，我们尝试就解决南海争端给出若干政策建议。

第一，要建设“一个更加紧密的中国—东盟命运共同体”，“突出体现亲、诚、惠、容的理念”，“多做得人心、暖人心的事，使周边国家对我们更友善、更亲近、更认同、更支持，增强亲和力、感召力、影响力。要诚心诚意对待周边国家，争取更多朋友和伙伴”，这些提法意味着，东盟国家不是中国打压的敌手，而是争取的对象，与东盟国家的关系要尽最大力量搞好。为此，有必要进一步清晰九段线内涵，适当的时候给出严格的定义。同时，清晰阐明中国目前的强化管理，主要是为了防止改变现状的事情发生，便于谈判的进行。中国的克制是实实在在的，迄今为止没有在南沙海域开采一滴油就是个证明。

第二，中国主张“要找到利益的共同点和交汇点，坚持正确义利观，有原则、讲情谊、讲道义，多向发展中国家提供力所能及的帮助。要推进外交工作改革创新，加强外交活动的策划设计，力求取得最大效果”。为此，中国将不断推进中国—东盟经济整合，在包括基础设施建设在内的互联互通、投资、产业合作等多方面作出安排。同时推进非传统安全领域的合作：反海盗机制、环境保护、生物多样性调查、航运安全，等等。

第三，“我们应该摒弃冷战思维，积极倡导综合安全、共同安全、合作安全的新理念，共同维护本地区的和平稳定”。为此，中国愿意从“双边谈判”转向“双边+多边”的立场，认为西沙、中沙适合在双边框架下解决，但不反对在南沙等多方主张交错的海域以多边谈判为主。

考虑到最终制定《南海行为准则》是各方的共识，中国愿意在加快落实《宣言》的基础上，加快《准则》制定进程。为此，中国将尽快提出自己的草案，连同东盟声索国的版本，作为谈判的基础。

当然，南海争端涉及的问题很多，需要逐步解决。上面三个问题，是我们认为比较重要、又具有可行性者。

南海争端问题整体解决的过程无疑比较长。但只要各方都真诚抱着“解决问题、实现共赢”的态度，总能找到切入口，加速解决的进程。21世纪“海上丝绸之路”倡议的提出，为此提供了一个契机。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任、副研究员）