税务系统内控机制建设问题研究

摘 要：税务系统内控机制建设多年，但内控机制效能发挥却并不明显。明确内控机制建设目标，将组织治理与内控机制相结合，重点解决现行内控机制不足，形成较为系统的“科技+制度”的内控机制监督体系。本文从内控制度缺陷和内控监督机构管理不完善两个方面研究税务系统内控机制建设存在的问题。

关键词：税务系统；内控机制建设

近年来，全国税务系统在党风廉政建设方面通过“科技+制度”的预防腐败体系的积极探索，取得了一定成效，尤其是通过内控促廉系统的运行监督，有力的促进了党风廉政建设。对税收执法行为的计算机监控，初步形成了基于信息化基础的税收执法内控机制新模式。然而，现行税收执法监督与控制体系也存在一些不容忽视的问题，导致其作用并未充分发挥，甚至有时流于形式。

一、内控制度缺陷

（一）税收执法依据不够科学，在执法中形成“制度陷阱”。

税收立法滞后，制度规定较粗，在许多新领域，税法没有调整到位，执法缺乏明确依据。由于没有明确规定，不同税务机关在对某一具体税收行为进行处理时，往往采取或绝对从严或绝对从宽的迥异措施，不仅导致执法上的不公正，也使得权力之间的制约机制失去发挥作用的着力点。税法解释工作不到位，给税收执法带来较大影响。制定机关怠于解释或实施机关越权解释税法的现象普遍存在，各基层单位的请示无法及时得到上级机关的明确答复，同一税项“释”出多门，甚至相互矛盾。各单行法律、法规相互之间的法律级次、隶属关系没有理顺，在法律体系结构上存在着分散、交叉、重叠、不统一的现象，甚至出现下位法与上位法相抵触，法律间“打架”的现象。

（二）内控监督制度乏力。

在全局方面没有清晰的内控机制思路，导致权力分解设置不明确，制约机制无硬性约束，制约手段和技术没有及时跟上。从整体来看，对税收执法权力的制约呈松散状态，效果不理想。税收执法权力的设置不够明确具体，不同环节之间的权力界限及权力行使标准不清晰，使权力之间的相互制约失去基础。税收执法权力的设置不合理，使制约机制难以有效进行；执法权力的设置过于集中；权力在不同岗位或部门之间的运行缺少强有力的制度约束，加上制约手段的乏力，使权力制约机制的实际效果不佳。重大税务案件审理是一项对稽查权力进行制约的重要制度。但从各地国税系统反映的情况和国税总局执法检查发现的问题来看，重大案件审理流于形式，走走程序的问题较为普遍，对稽查权力的监督制约也就成为空谈。

（三）内控监督制度外部运行受阻。

受經费等各种因素影响。税务机关难以摆脱地方政府对税收工作的干预。目前地方各级国、地税机关的经费在一定程度上均需要地方政府的帮助和支持，在税收执法中地方政府的干预和要求，使税收执法内控机制运行大打折扣。受部门间协作配合的影响。税收执法的顺利进行有赖于部门协作配合机制的完善。实际工作中，公安部门不愿意接收税务稽查部门移送的案件、工商部门办理企业注销登记时并不管企业是否已经办理税务注销登记、金融机构以保密为由不愿提供纳税人帐户资金流动情况、房管部门不提供房地产商开发项目产权登记情况，等等，都制约了税收执法权力的行使，也给税收执法内控机制的运行带来负面影响。

二、内控监督机构管理不完善

（一）内控监督部门责权不明确

目前省级国税机关设监察部门和内审督察部门。监察部门负责纪律检查、行政监察等监察职能；内审督察部门负责税务机关的监督与审计工作。在大部分地市以下的税务机关，内审督查职能由政策法规部门负责，而县区一级的政策法规部门还担负着出口退税，增值税、企业所得税相关税收业务，法规部门既是监督者，又是被监督者；既是责任追究的实施者，又是执法责任追究的对象。充当了执法监督裁判员和行政执法运动员的双重角色，陷入职责交叉、角色错位的尴尬境地。

（二）内控力量薄弱，难以发挥功效

作为各级税务机关主要的监察部门——监察室属于机关内设机构，级别和其他内设科室平级，受人事管理、经费的制约，监督的权力有限，同级监督力度不够。对监督结果的处理很大程度上依赖各主管局领导之间的协调，监督的层次较低。而地市级以下的税务机关，纪检组长连同监察人员大多只有两三个人，负责监察各项工作，成天疲于应对各种事务和材料上报，所承担的业务工作量与人员不足严重制约了监督职能的发挥，且大部分监察干部缺乏足够的税收业务知识，实际监督工作中，常常需要业务部门协助，进而造成内控工作缺乏监督力度和深度。

（三）内控监督部门职能懈怠

内控监督部门在税务机关内部进行监督，对执法中发现的违法问题在处理时，受税务机关内部各种因素的影响，加之监督者本身思想中的有些顾虑，监督上级一个“怕”，监督同事怕影响同志感情和关系，监督下级怕影响和谐大局，工作上存在畏难情绪，容易导致内控监督部门在事中不愿主动实施监督，产生监督职能懈怠的现象。取而代之的是事后查处，轻事前、事中监督；往往出现事中缺乏监督，事后出现问题才急于应对，充当督查“救火队”，形成工作马后炮的被动情形。

（四）岗责制约难以实现

纵观整个税务系统，现有的内控及制约机制效果不理想，其重要原因在于受机构设置和人员编制的影响，现行岗责制约机制难以实现。例如稽查局按岗位要求，应当选案、稽查、审理、执行四分离，每一个岗位最少应当有两人，加上局领导最少应当为9人，而受现行税务人员紧缺的限制，个别县区整个稽查局仅5人，根本无法实施稽查四分离的监督制约功能。许多监督管理受各种条件制约、难以落实到位，机构岗位之间相互制约与监督也就无从谈起。

参考文献：

[1] 杨晓东. 地税部门执法内控机制建设 [D]. 厦门大学. 2013.

[2] 王心. 内控机制建设领域不断拓展[N]. 中国纪检监察报. 2012-09-24 （001）.

[3] 胡彦伟. 对税务系统内部控制的理性思考 [J]. 税务研究. 2011（12）.

作者简介：王蕴，女，满族，1978年12月出生，辽宁大连人，辽宁税务高等专科学校教师，东北财经大学研究生院在读博士研究生。