用自留地化解小产权房难题

黄顺江 海倩倩

应该说，小产权房是市场经济环境下中国农民积极性的体现，在城镇化进程中发挥了重要作用。但是，由于其与现行的土地制度相矛盾，一直受到国家政策的严厉压制，从而不得不以非法的形式潜行于各大城市周边。这样，小产权房就成为长期以来横亘在城乡之间的一道槛，难以突破。在当前各大城市商品房价格上涨压力持续增加和城乡发展差距仍有所拉大的形势下，社会各界有越来越多的声音呼吁给小产权房松绑。目前，主流舆论倾向于通过建立城乡统一的建设用地市场来化解小产权房难题。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”然而，在现行的管理体制下，农村集体可拥有的合法合规的经营性建设用地很少。小产权房所占用的土地，按现在的政策法规，大多不合法或不合规。所以，即使建立了城乡统一的建设用地市场，小产权房难题仍难以解决。

需要认识到，今天的小产权房形势已经变得非常复杂。过去的小产权房，集中出现在大城市周边，主要是开发商和村镇干部勾结进行违规开发，基本上全部卖给了城市居民（当时农民的收入水平非常低，大都买不起），查办起来比较容易。然而，今天就不同了。随着农村经济的发展，新农村建设进程加快。而新农村建设的主要任务就是盖楼，盖楼就要占用大片土地。这些土地，一部分是得到上级政府土地部门批准的，而大部分是得不到批准的。这样，大部分新农村社区就成为小产权房泛滥之地（通常其中一部分是村民自住房，而另一部分甚至大部分则是向外出租或出售的）。这种现象非常普遍，而且还在大量出现。如果按照现在管理国有土地上房屋（主要是商品房）的思路来处理村集体土地上的房屋，很难行得通。要想有效解决小产权房难题，必须从农民的角度来思考问题。

自留地是解决农民出路问题的有效途径

1.划设自留地是保护城中村的必要手段。城中村在城市里没有其他资源，只有一小块土地。这一小块土地，就成为村民及村集体赖以生存的基础。为了使城中村能够可持续地存在和发展下去，就必须让其稳定地拥有这块土地。为此，应通过立法将这块土地划定为该村集体的自留地。

事实上，每个城中村都有一块属于自己的地盘，即原来的村庄所占据的土地（主要是由村民的宅基地构成）。现在需要做的，只是在法律上明确该土地为该村集体及村民所有（同时规范管理和统一标准）就是了。

中国长期以来的实践证明，保留土地给农民及村集体是解决工业化和城镇化过程中农民出路问题的一条有效途径。在当前中国城镇化仍在持续快速推进的背景下，不仅现有的城中村需要划设自留地，其他农村，尤其是位于大城市或大型工矿区周边及正处于快速城镇化进程中的农村，都需要划设自留地。

为农民及村集体划设自留地，一方面可以减轻征地过程中的经济及财政负担（实际上，城中村之所以成为历史遗留问题，原因就在于当初征用农民及村集体土地时没有给足补偿款，是历史欠账），节约城镇化成本，另一方面可以更有效地保护耕地，集约利用土地资源（划定自留地后，村庄的扩展就有了边界）。这样，通过划设自留地，就可以更好地协调国家与农民、政府与村集体之间的利益关系。

2.划设自留地的原则。根据中国国情，划设自留地应考虑到以下几个原则。

第一，维持中国土地制度和城乡管理体制基本稳定。土地制度是中国的根本制度，不能随意改动。为此，必须坚持两个基本点：一是坚守好土地用途管制制度，18亿亩耕地红线不能突破；二是维护好集体土地所有权，并与政府对土地的决策权协调一致。

第二，有利于城镇化健康发展。土地是城镇化过程中的基本要素。在中国城镇化快速推进的过程中，必须保证城市发展对土地的基本需求，理顺城乡建设用地自由流转的体制机制。

第三，保持各方面利益大体平衡。土地涉及到多方面的利益。其中最核心的，主要有两个方面：一是国家和政府，二是农民和村集体。设立自留地的关键，是要协调好这两方面的利益关系。首先，必须使中央政府能够掌控国家土地利用总体状况，同时还必须使地方政府（尤其是城市政府）能够掌握土地开发的主导权，并保证公共利益对农村土地的需要，还要考虑到政府机构自身的利益需求（如土地财政收入等）。其次，就具体的地块来说，农民和村集体的利益更重要。土地是农民的生命线。无论农民做什么，农民手里的土地必须能够保证其拥有最基本的生存和发展条件。

综合平衡各方面的利益关系，划设自留地的基本方针是：让政府（代表国家）对农村土地拥有主导权，土地利益的大部分也归政府（主要是城市政府），而一部分归村集体（代表所属农民）。

3.划设自留地的标准。兼顾到国家、地方政府和农村集体等各方面的利益，自留地的面积以占村集体（原有）土地总面积的1/3-1/5为宜，具体要视各地土地状况而定。人多地少的地区，自留地所占比例可以适当提高，但最高不超过1/2；土地宽裕的地区，自留地所占比例应调低。

划设自留地以村庄（住宅）本体为基础，包括村周边集体公益事业用地、基础设施用地、村办企业用地及其他闲杂土地，也包括为村集体发展预留一部分土地。但是，村庄周边公益事业用地、基础设施用地、村办企业用地、闲杂地块及预留土地的总和，以不超过村庄本体面积1倍为宜，最多不超过2倍（每一地区可拟定统一的人均自留地面积标准）。

划设自留地，不能占用农田，尤其不得占用基本农田。

划设自留地，只对农村集体经济组织，不对农民个人或农户。

划设自留地应以村庄为单元，并尽可能保持地块的完整性。原则上，一个村庄一块自留地（村集体的开发区、工业区、矿区、货场、企业用地等，可以单独划设为自留地，但村集体自留地总面积不能超过当地政府制定的标准。超过部分，不能划为自留地，必须征收为国有土地）。人口少的自然村及孤立居住的农户，应向行政中心村或大的村庄集中，不划自留地。

划设自留地，重在东部平原地区及中部平川地带，尤其是大城市周边、大型工矿区附近及快速城镇化地区实施，重点针对正在扩张中的村庄。中西部地广人稀或偏远地区，尤其是那些人口不断减少、村庄萎缩或空心村增多的地区，不应划设自留地。

4.自留地的法律地位。自留地是农村集体法定土地，村集体拥有绝对所有权，而且永久拥有。同时，村集体可以自由支配、使用和经营自留地，所获收益全部归村集体所有。自留地使用权可以上市流转，可与国有土地“同地、同权、同价”。

原则上，政府不得征用自留地。如遇国家重大建设或城市公共利益的需要，确有必要征用自留地的，政府应与村集体平等协商，双方达成协议后方可征用（但不得强制），并将自留地调换至其他合适地块（面积可适度扩大），同时按双方协议价格给予经济补偿。

除自留地之外的农村集体土地，村集体只有使用权（且只能用于农业生产），政府拥有所有权。政府可以根据国家建设和城市发展的需要随时征用非自留地农村土地，并按国家统一的政策标准给予经济补偿。

所有土地的所有权均不得买卖。无论国有土地还是农村集体的自留地，买卖的只是土地的使用权。

所有使用土地的单位或个人，均需向土地所有者交纳土地使用费（使用国有土地要向政府缴纳土地出让金）。农村集体自留地的土地使用费（本村集体成员使用的宅基地免除），由村集体收取，归村集体使用。

自留地的发展规划，应与城乡总体规划协调一致。自留地的开发、建设和管理，应符合城乡相关管理规定，并由村集体具体负责。

这样，理顺了农村土地产权关系之后，小产权房问题就可以迎刃而解。

用自留地化解小产权房难题

1.小产权房政策设计。按照所在位置，房屋可以划分为两大类，即位于城市的城市房屋和位于农村的农村房屋。无论城市房屋还是农村房屋，按照土地属性，又可分为两种：一种是建造在国有土地上的房屋，另一种是建造在集体土地上的房屋（包括集体房和农民房）。前者称为大产权房，即常说的商品房或国有产权房，后者即为小产权房，即村产权房或乡产权房。村集体自留地上的小产权房是合法的，可以自由买卖，也可用于出租（如果是农民房，还须符合安全和居住使用要求）。非自留地上的小产权房，只要不占用耕地，也是合法的，但不能买卖，也不可出租，只能供村集体或村民自用，而且只能农用，不可用作住宅。

同时，应允许城镇居民和外来人口到城中村或农村购买、租赁自留地上的小产权房。

当村民或村集体卖掉自己所属房屋时，该房屋所在土地（自留地）的使用权也一同转移到购买者手里。若村民将自己家庭唯一的房屋卖掉，就意味着该户家庭自动退出所属村集体。而其房屋购买者，则不能继任为该农户所属村集体成员（这就意味着农村集体将来可能会逐渐萎缩或解体）。

小产权房由所属村集体进行管理。所有购买和使用自留地小产权房者，均需向村集体交纳管理费并办理相关手续。

这样，在法律上，小产权房就与大产权房地位平等了。

2.处理现有小产权房的原则。对于已经存在多年的小产权房，应本着尊重法律和尊重现实的精神，妥善处理。

然而，现有小产权房大都是违规违法的，而且违规违法在先。为了维护法律的尊严，严格保护耕地，并平衡遵纪守法者的利益关系，视具体的违规违法程度，对小产权房加以处理。

第一，自留地上的小产权房，在让其合法化（向村集体补办相关手续，缴纳相关费用）的同时，须对相关责任人给予轻微的罚款（包括村干部、开发商及购房者）。

第二，非自留地上的小产权房（农民和村集体自用的房屋除外），符合土地用途和城乡规划的，应转正为商品房（所在的土地也自动转为国有土地），补齐同地段商品房土地出让金及其他相关税费，并处以一定的罚款。同时，对村干部及开发商给予适度罚款。

第三，非自留地上的小产权房（农民和村集体自用的房屋除外），不符合土地用途和城乡规划，但没有占用耕地的，可以拆除（村集体或开发商应返还购房者原购房款的大部分），也可以保留（但需要转为商品房，所在土地也自动转为国有土地，并补齐同地段商品房土地出让金及其他相关税费，还要缴纳高额罚款）。同时，对村干部、村集体及开发商给予较重罚款。

第四，非自留地上的小产权房，占用耕地，且不符合土地用途和城乡规划的，原则上应拆除，由村集体或开发商返还购房者原购房款的一小部分。如果坚持保留，则必须转为商品房（所在的土地也自动转为国有土地），补齐同地段商品房现价差价及其他相关税费，并缴纳超高额罚款。同时，对村干部、村集体及开发商给予重罚。

第五，非自留地上的小产权房，位于基本农田范围内的，必须拆除，购房款不予返还，并对村干部、村集体及开发商给予重罚，主要责任人承担刑责。

3.加强对小产权房的规划与管理。必须承认，当前小产权房是有缺陷的，甚至问题百出。但是，这些问题的出现，主要是由于缺乏规划和管理造成的。只要小产权房合法了，对其管理规范了，这些问题在很大程度上是可以避免的。所以，承认小产权房的合法地位，并不是放任自流，而是必须借机加以管理，使其走上规范和有序的发展轨道。

县级政府有关部门应将农村土地和房屋纳入统一的规划与管理渠道，并针对农村土地和房屋制订出更适合农村特点的管理办法及相关税费收取标准。乡镇政府负责辖区内自留地及小产权房的监督管理。

同时，乡镇政府还应承担起对村集体事务的监督和管理。各村集体的土地资金收益，应进入专门设立的各村集体发展基金帐户，由乡镇政府代收代管，并监督各村集体使用。

自留地上的小产权房合法化之后，价格会有所抬升。但由于属性差异，小产权房价格不会达到商品房的水平（估计其价位相当于商品房的70%-90%），仍可以保持其现在“准经济适用房”的地位。同时，由于村集体是自主决定开发建设自留地上小产权房的，不受政府控制，从而使得住房供应渠道多元化，有利于抑制和稳定房价。

在当前新一轮改革大潮正在深入推进的大背景下，解决小产权房这一历史遗留问题的时机基本成熟。中央应尽快拿出一套更周全的办法，妥善处理这一难题，不能再拖了。